Indicateurs de performances et finances communales

Actualité du 1er Octobre 2006

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La chose publique change et les collectivités locales ne sont certainement pas les dernières à s’en apercevoir. Ainsi, sous l’impulsion conjointe de l’évolution des mœurs et des idées, de la décentralisation et des responsabilités croissantes assumées par les mandataires locaux, de la complexification des systèmes institutionnels ou encore de la participation citoyenne à la gestion publique, le management public apparaît dans les discours et même dans les actes.

L’un des éléments essentiels de cette "nouvelle culture" est sans conteste l’évaluation. Pas de management efficace sans une solide évaluation! Aussi, peu à peu, se construit une "science de l’évaluation" chargée de fournir aux évaluateurs de tous bords des outils et des balises pour juger de la qualité des performances de la gestion publique et améliorer leur gouvernance.

Très souvent, pour apprécier la qualité des politiques publiques, se posent deux questions fondamentales:
- Comment caractériser la qualité des actions publiques?
- Comment pondérer par rapport aux moyens mis en œuvre?

Si le premier élément est l’objet de débats incessants traduisant la haute difficulté de la tâche, le second élément est souvent matérialisé par les coûts financiers. Quelles actions ont été développées à quel coût? Quels résultats ont été obtenus pour quel investissement? L’aspect financier est donc le plus souvent incontournable des démarches d’évaluation proposées.

Par ailleurs, il est possible d’évaluer la gestion d’une entité sur base des seules données financières. Cet exercice - qui ne constitue valablement qu’une évaluation partielle de la gestion - permet de voir si l’institution peut répondre à ses obligations financières à court, moyen et long termes. Autrement dit, l’évolution présente et future des recettes, dépenses et immobilisations est-elle en rapport avec les exigences futures prévisibles en matière de ressources financières? A cette fin, l’utilisation de techniques comme les ratios peut apporter certains éléments, même si leur utilisation doit se faire avec prudence, notamment en tenant compte du contexte et des pratiques comptables.

Partant de ce constat, on peut se poser différentes questions fondamentales pour cheminer vers une démarche évaluative pertinente:

- Quel type d’évaluation?
- Pour quelle(s) finalité(s)?
- Par qui?
- Avec l’aide de quels outils?

Sans vouloir répondre de manière exhaustive à toutes ces questions, je propose aujourd’hui de soumettre quelques observations de l’UVCW à votre réflexion.

Quel type d’évaluation?

Evaluation, contrôle et audit

Différents interlocuteurs d’un récent colloque consacré à l’évaluation des projets de développement rappelaient que  l’évaluation n’est ni un contrôle, ni un audit. Cette distinction se retrouve par ailleurs dans de nombreux écrits qui traitent de l’évaluation. Trop souvent, toutefois, ces notions se confondent.

Le contrôle et l’audit - qui en est une version plus fouillée - portent en général sur la conformité de l’activité à un certain nombre de règles ou de normes. En matière budgétaire et comptable, les documents de référence sont ainsi soumis à tutelle d’approbation et même de réformation en ce qui concerne les budgets. L’envoi d’un commissaire spécial est même prévu lorsque la commune se met en défaut de voter un budget.

Cette conformité aux règles n’est pas l’objet de l’évaluation. Celle-ci a pour objet spécifique l’analyse des effets de l’action publique et l’appréciation de leur qualité. Au delà des contrôles qui peuvent déboucher sur des sanctions, l’évaluation doit être perçue comme un avantage parce qu’elle donne lieu à des débats qui visent à améliorer l’action publique. L’évaluation n’est donc pas un outil de tutelle, mais une démarche dynamique au service des mandataires, dont l’objectif est de leur apporter une série d’informations pertinentes comme autant d’outils d’aide à la décision.

Que penser des classements et des palmarès?

Concrètement, on se rend compte que la révolution des mentalités évoquée en introduction débouche sur un certain nombre d’initiatives plus ou moins heureuses d’évaluation des politiques publiques, sous forme de classement des performances des communes notamment.

Je voudrais toucher ici un petit mot de ces initiatives.

Ces démarches présentent une dimension symbolique importante. Un classement marque les esprits de toute personne qui s’y intéresse. Aussi, les conséquences, parfois importantes, d’une hiérarchisation des performances appellent une maîtrise totale de la démarche d’évaluation. Or, et l’organisation de nombreux évènements consacrés à cette thématique nous le rappelle fréquemment, l’évaluation en est toujours à ses balbutiements. Il convient donc d’être extrêmement prudent lorsque l’on cherche à susciter le débat - légitime - sur la manière dont l’argent public est utilisé.

Poussant la réflexion plus en avant, l’Union des Villes et Communes de Wallonie reste sceptique sur l’utilité d’une démarche systématisée, voire institutionnalisée, de hiérarchisation des performances communales. A nos yeux, deux dangers peuvent naître de ce type de démarche:

Le premier est que, soucieux de leur classement, les gestionnaires communaux seraient tentés de privilégier des actions de nature à améliorer celui-ci, en minimisant les initiatives n’entrant pas en ligne de compte pour le classement. Un parallèle peut être fait ici avec les universités anglo-saxonnes et la course au classement avec ses dérives! A nos yeux, aucun classement ne reflètera la diversité des actions du monde communal.

Le second - dans la même veine - est que, toujours soucieux de son classement,  le mandataire sera tenté de privilégier les desiderata du "citoyen moyen", négligeant ainsi les personnes situées à la marge. Or, la commune se doit de rester, à l’instar de tout service public, au service de tous et ouverte à chacun d’entre nous.

L’Union perçoit donc, dans ce type de démarche, les germes d’une standardisation de l’action communale, couplée à une concurrence malsaine, à l’heure où on cherche justement - et la réforme en cours des intercommunales du Ministre Courard œuvre d’ailleurs dans ce sens - à favoriser la coopération et les économies d’échelle!

Quelle évaluation?

Cela signifie-t-il que l’Union des Villes et Communes de Wallonie s’oppose à tout type d’évaluation? Que du contraire!

L’Union estime ainsi nécessaire, pour améliorer la gouvernance, de développer les techniques d’évaluation et de monitoring des actions communales. La mise sur pied de techniques fiables d’évaluation apparaît en effet comme un outil puissant d’amélioration de la qualité des services offerts par la commune, le tout dans une optique de transparence et de participation citoyenne aux débats publics.

Sous quelle forme ces évaluations devraient-elles prendre place?

Il nous semble que deux types d’évaluations pourraient soutenir efficacement le travail des mandataires publics: l’auto-évaluation et l’évaluation externe au bénéfice des autorités communales.

L’auto-évaluation est un processus par lequel c’est l’institution elle-même qui mène l’évaluation. C’est un processus particulièrement adapté à l’évaluation ex-tempore, soit celle réalisée au fur et à mesure du déroulement de l’action publique afin de mieux ajuster - chemin faisant - les actions en vue de réaliser les objectifs fixés. La mise en place d’une procédure d’auto-évaluation nécessite cependant une définition préalable rigoureuse des indicateurs retenus. Les communes manquent actuellement de moyens et d’expérience pour définir préalablement les éléments de cette évaluation. Une sensibilisation à cette technique et une aide spécifique à la mise en place de procédures apparaissent comme des préalables indispensables pour progresser en la matière.

L’évaluation externe désigne un processus par lequel l’évaluation est confiée à un organisme extérieur. Cela permet d’obtenir un regard extérieur sur la gestion d’une institution. Toutefois, pour que cela fonctionne, il convient d’établir en commun les indicateurs en fonction d’objectifs précis définis par l’évalué. En tout état de cause, l’évaluation doit se faire au bénéfice de l’organisme évalué, tout en permettant la transparence en la matière vis-à-vis de l’extérieur, ce qui constitue une exigence légitime.

Quelles finalités?

Concernant la question financière, nous rappelons que l’analyse doit être menée avec prudence en tenant compte du contexte dans lequel le profil financier s’insère. En effet, certaines ressources et certains engagements futurs, certains faits de la gestion publique ne sont pas repris dans les chiffres du budget ou des comptes. Ainsi, au compte, la plus-value potentielle née de la réalisation future d’une opération immobilière dont la valeur vénale s’écarte sensiblement de la valeur comptable, n’apparaît nulle part alors qu’il s’agit d’une ressource potentielle qui pourrait couvrir un investissement. Les options politiques - reflets de l’autonomie de décision de la commune - influencent également les résultats. Ainsi, la part relative des charges de personnel et de fonctionnement peut varier - toutes autres choses étant égales par ailleurs - selon que la commune internalise ou externalise certains services, comme le ramassage des immondices, par exemple. Enfin, même si la nouvelle comptabilité communale impose une série de règles très strictes dans la manière d’inscrire les recettes et dépenses des communes, il subsiste certaines latitudes qui peuvent influencer les résultats. Par exemple, l’indice de vitesse de rotation des créances et des dettes à court terme peut varier sensiblement selon - ou non - que le paiement des factures fournisseurs a pu être transféré en liste de paiement.

Aussi, il nous semble que les autorités communales sont les seules à pouvoir apprécier valablement les résultats d’une évaluation financière et que celle-ci doit impérativement rester un guide et ne doit pas devenir un instrument de tutelle.

Concernant l’évaluation générale des politiques publiques, la tendance semble être de développer la "gestion axée sur les résultats". Celle-ci consiste à accorder la priorité aux résultats en mettant ce principe en pratique dans tous les aspects de la gestion. Toutefois, la gestion des résultats ne doit pas signifier qu’il faut obtenir des résultats à n’importe quel prix. Les méthodes d’évaluation utilisées doivent aussi respecter les valeurs et l’éthique de la fonction publique. Aussi, l’initiative semble louable pour peu que cela consiste en une extension de l’évaluation des axes plus traditionnels qui concernent les ressources, le développement des actions et la qualité des services produits.

En ce sens, il convient donc d’utiliser les enquêtes de satisfaction avec la plus grande prudence. La satisfaction des usagers a bien sûr son importance, qu’il ne faut nullement négliger, mais l’on sait depuis longtemps que le degré de satisfaction dépend également de facteurs extérieurs à l’action publique comme le statut socio-économique de la population. Par ailleurs, l’importance à accorder au degré de satisfaction dépend également du degré d’utilisation d’un service, qui varie d’un lieu à l’autre. Ainsi, est-il logique d’accorder la même importance à la satisfaction de l’usage des transports publics dans une commune résidentielle où seuls quelques pour cent des ménages utilisent les transports en commun et un centre ville où ils sont proportionnellement beaucoup plus nombreux? Enfin, il ne faut pas oublier, qu’en matière de résultats, de nombreux facteurs extérieurs à l’action publique influent sur les évènements. Il convient bien sûr d’en tenir compte!

Avec quels outils?

Concernant les outils, deux questionnements s’imposent.

Le premier concerne le nombre et la qualité des indicateurs à utiliser. Toute personne amenée à procéder à l’évaluation d’un dispositif est confrontée au même dilemme: comment appréhender la totalité d’un dispositif et refléter la complexité des processus tout en limitant le nombre d’indicateurs et en privilégiant les variables intelligibles? Plus que partout ailleurs, cette question prend toute sa pertinence en matière de politiques publiques où les exigences de l’intérêt général imposent la transversalité. Il y a là, me semble-t-il, un lourd travail de réflexion à mener même si des énergies ont déjà été dépensées pour progresser en la matière.

Le second élément concerne la disponibilité des statistiques. 

En matière de statistiques financières, l’Union appelle de ses vœux la transmission des données comptables et budgétaires par voie électronique, ce qui provoquera indiscutablement l’amélioration et l’accélération des échanges entre les communes et les institutions partenaires. Ce devrait être là une base solide pour enfin développer des outils de gestion et d’analyse financière communs faisant actuellement défaut en Wallonie.

La diffusion d'outils performants permettra à chaque commune de développer et de structurer l’établissement de diagnostics précis des finances communales et de pouvoir les confronter à des valeurs de référence significatives. Ceci permettra de mettre en évidence les bonnes pratiques comme les problèmes structurels, mais aussi les différents modes d’utilisation de moyens, l’évolution financière ou encore les marges de manœuvres disponibles pour de nouvelles initiatives. 

L’Union reste toutefois vigilante afin que tout indicateur de gestion soit construit en collaboration avec les communes et utilisé en toute autonomie comme outil d’aide à la décision. En aucun cas, ces outils ne peuvent constituer des instruments de tutelle.

De manière générale, en matière statistique, il faut relever le haut degré qualitatif et quantitatif de l’arsenal statistique existant en Région wallonne et en Belgique. Trois inquiétudes viennent toutefois tempérer ce constat positif.

Tout d’abord, nous regrettons le manque récurrent d’information centralisée sur les statistiques disponibles. Le développement de méta bases de données constitue à ce propos une avancée pertinente que l’Union soutient.

Ensuite, il convient de souligner que certaines données, concernant pourtant la gestion publique, restent peu facilement accessibles. La transparence en la matière est un gage de saine démocratie qu’il convient de soutenir.

Enfin, l’évolution incertaine du recensement décennal constitue une inquiétude majeure de la plupart des analystes. Cette source de données d’une qualité incomparable semble condamnée à disparaître sous sa forme actuelle et rien ne garantit que les solutions de remplacement permettent de préserver un même niveau de qualité à l’avenir.

Conclusions

Les techniques d’évaluation sont appelées à se développer au sein des communes. Il s’agit d’un principe de bonne gouvernance qu’il convient de soutenir. Aussi, il convient de considérer cette avancée comme une opportunité plutôt que comme une menace pour la gestion publique.

Toutefois, le caractère positif de l’évaluation reste conditionné à divers éléments que j’aimerais rappeler en guise de conclusion:

- la définition du mode d’évaluation doit être élaborée en collaboration étroite avec les communes qui doivent en rester les maîtres d’œuvre;

- il convient d’accorder une place importante à la contextualisation des résultats, ce que seuls les acteurs de terrain sont à même de réaliser de manière pertinente;

- en liaison avec ceci, il convient de se méfier des démarches de hiérarchisation des performances communales;

- l’évaluation constitue une aide à la décision pour les mandataires en place et ne peut constituer un instrument de tutelle. Dans le respect de l’autonomie communale, le contrôle et l’audit, qui vérifient la légalité des actions communales, doivent rester les seuls instruments dévolus à cet effet. Rappelons à ce propos que divers documents issus du Conseil de l’Europe préconisent que les indicateurs soient définis sous l’égide des associations représentatives des pouvoirs locaux. L’Union des Villes et Communes de Wallonie est prête à relever ce défi.

Renseignements: Olivier Dubois

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Ce document, imprimé le 21-06-2019, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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