Les finances communales

Les finances communales - Les dotations (Fonds des communes, FSAS et compensations)

Katlyn Van Overmeire - Dernière mise à jour: Décembre 2019
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L'auteur

Katlyn Van Overmeire Katlyn Van Overmeire

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Le Fonds des communes est une source majeure de financement pour les communes wallonnes. Ce financement régional représente en moyenne un quart des recettes communales ordinaires. Son importance peut toutefois varier fortement d’une commune à l’autre. 

Ce financement régional conséquent, octroyé chaque année aux communes sous la forme d’une dotation, offre l’avantage de pouvoir être utilisé par ces dernières pour financer tout type de dépense, pour autant que cette dépense relève du budget ordinaire de la commune. La dotation s’oppose en cela aux subsides qui sont eux octroyés par un niveau de pouvoir supérieur (État fédéral, Région, ...) en vue de financer des dépenses bien déterminées.

Notons par ailleurs qu’il existe d’une part un Fonds des communes propre aux 253 communes wallonnes francophones (cf. point 1 de cette fiche) et, d’autre part, un Fonds des communes propre aux 9 communes wallonnes germanophones, dont le mode de fonctionnement et de répartition diffère du premier (cf. point 2 de cette fiche).

1. Le Fonds des communes

Le Fonds des 253 communes wallonnes francophones a été réformé en profondeur en 2008[1], mais son mode de répartition actuel tient toujours compte en partie des anciens critères de répartition. Nous y reviendrons. Les articles L1332-1 à 1332-26 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation constituent la base légale propre au fonctionnement du Fonds.

  1. Évolution de l’enveloppe globale

Lors de la réforme de 2008, le montant global du Fonds a été fixé à 928,37 millions d’euros pour l’année 2008. Depuis lors, son montant est indexé chaque année sur base de l’indice moyen des prix à la consommation de l’année budgétaire concernée et, depuis 2010, en plus de l’indexation, ce montant est majoré d’un pourcent. Ce pourcent supplémentaire, qui représente environ 12 millions d’euros supplémentaires chaque année, est un acquis très important pour les communes, en ce qu’il les aide à faire face à des dépenses toujours plus importantes. Précisons également que depuis 2014, outre cette indexation + 1 %, une somme de 11,189 millions d’euros (liée historiquement à l’ancienne taxe régionale sur les pylônes GSM) est ajoutée chaque année à l’enveloppe globale.

En 2019, le montant global du Fonds s’élève à 1.254.625.000 euros[2].

  1. Calendrier des versements et prévisions budgétaires

En vue d’élaborer le budget de l’année suivante, les communes reçoivent chaque année, généralement au mois d’août, un courrier de l’administration régionale leur indiquant le montant de la quote-part qu’elles devraient recevoir l’an prochain. Ce courrier leur donne également les prévisions de leur dotation Fonds des communes pour les 5 années suivantes.

Cette dotation leur est versée en tranches trimestrielles. Les deux premiers trimestres, les communes reçoivent respectivement 30 % de leur quote-part, puis 25 % lors du troisième trimestre. Quant au solde de la quote-part définitive, il est perçu au plus tard le 1er décembre de l’année de répartition en question.

  1. Le mode de répartition du Fonds

Le mode de répartition, et donc les critères qui entrent en ligne de compte pour répartir l’enveloppe, a totalement été revu en 2008.  Cependant, afin d’éviter une transition trop brutale lors du passage entre les deux systèmes, la région a fait le choix d’une montée en puissance progressive, sur 20 ans, du nouveau système de répartition. Ce n’est donc qu’en 2028 que seuls les nouveaux critères de répartition interviendront pour répartir le Fonds.

1) La dotation minimale

La prise en compte des anciens critères s’exprime à travers la dotation minimale qui était d’un montant total de 891 millions d’euros en 2008. La répartition de ce montant entre les 253 communes a été fixée en annexe du Code de la Démocratie Locale et de la Décentralisation sur base des critères de répartition utilisés jusqu’à 2007. Ensuite, chaque année, ce montant diminue de 5 %. À noter que ce montant n’est pas indexé, contrairement au crédit global. Et, par ailleurs, comme cette répartition entre les communes a été fixée une fois pour toutes, il faut savoir que si un critère utilisé précédemment (par ex. le nombre d’élèves) vient à évoluer à la hausse ou à la baisse pour une commune, cela ne modifiera plus en conséquence le montant qui lui est accordé dans le cadre de cette dotation minimale. En 2019, le montant de cette dotation minimale, qui est accordée aux 253 communes, s’élève à 400.873.568,27 €[3].

Après déduction de la dotation minimale, le solde du Fonds est réparti selon les nouveaux critères sous forme de cinq dotations :

-   la dotation Externalités (53 %),

-   la dotation Péréquation fiscale (30 %) qui est composée d’une tranche Impôt des Personnes Physiques (22 %) et d’une tranche Précompte Immobilier (8 %),

-   la dotation Logements publics ou subventionnés (7 %) composée d’une tranche Stock (6 %) et d’une tranche Bonus (1 %),

-   la dotation Densité de population (5,5 %),

-   la dotation Chef-lieu d’arrondissement ou de province (4,5 %).

2)  La dotation Externalités

La dotation Externalités a pour objectif de tenir compte des externalités, ou effets externes de débordement, que génère la commune. On parle d’externalités lorsque des services collectifs de la commune profitent à des personnes qui ne résident pas dans cette commune et par conséquent ne contribuent au financement de ces services collectifs. C’est le cas par exemple d’un résident de la commune A qui se rend en voiture via le réseau de voiries communales à la piscine communale située dans la commune B.

Cette dotation Externalités, accessible aux 253 communes bénéficiant du Fonds et s’élevant à 452.488.258,82 € en 2019[4], est répartie entre les communes à partir de leur niveau de dépenses normées. Ce niveau de dépenses normées est calculé à partir d’une formule complexe qui prend en compte les paramètres suivants : le nombre d’habitants de la commune, les taux additionnels à l’impôt des personnes physiques (IPP) et au précompte immobilier (PrI) de la commune ainsi que la moyenne régionale respective de ces taux.

Dépenses normées =

 [- 243.985,9 + (794,5123 x population) + (0,005604 x population x population)] x (taux IPP commune/taux IPP moyen) x (taux PrI commune/taux PrI moyen).

Sachant que :

- population =

         le nombre d’habitants de la commune au 1er janvier de l’année qui précède l’année de répartition ;

  - taux IPP et taux PrI commune =

         les taux de la taxe communale additionnelle à l’impôt des personnes physiques (IPP) et au précompte immobilier (PrI) relatifs à l’exercice d’imposition qui précède l’année de répartition ;

  - taux IPP et taux PrI moyen =

         les moyennes régionales des taux de la taxe communale additionnelle à l’IPP et au PrI relatifs à l’exercice d’imposition qui précède l’année de répartition.

À la vue de cette formule, on remarque ainsi qu’à population équivalente, la part de cette dotation attribuée à la commune sera d’autant plus élevée que son taux additionnel à l’IPP et/ou au PRI sera élevé.

3) La dotation Péréquation fiscale

La dotation Péréquation fiscale introduit une certaine solidarité au sein du Fonds en axant la distribution sur les communes ayant un potentiel fiscal faible. Cette dotation se décompose en deux tranches, l’une de 22 % et relative aux additionnels IPP et l’autre de 8 %, relative aux additionnels PrI.

Ainsi, conformément à l’article L1332-11, §1, du CDLD, la tranche Péréquation de la taxe communale additionnelle à l’impôt des personnes physiques est répartie entre les communes dont le potentiel fiscal est inférieur au potentiel fiscal de la Région pour un exercice donné. Ce potentiel fiscal doit être entendu comme étant la valeur, par habitant, d’un pour cent du produit global de l’impôt des personnes physiques, à l’exclusion du produit de la taxe communale additionnelle, enrôlé au cours d’un exercice d’imposition sur le territoire de la commune. On notera que les compensations perçues par les communes où résident un certain nombre de frontaliers luxembourgeois ne sont pas reprises dans le produit global de l’IPP.

En 2019, 129 communes sur les 253 ont un potentiel fiscal IPP inférieur au potentiel fiscal régional et ont dès lors eu accès à cette tranche qui représente 187.825.314,98 €[5]. Le poids de chaque commune ayant accès à cette tranche est établi selon la formule suivante :

            IPP = (Potentiel IPP Région - Potentiel IPP commune) X Taux commune X Population.

Sachant que :

- Potentiel IPP Région =

     le potentiel fiscal IPP de la Région au 1er janvier de l’avant-dernière année qui précède l’année de répartition ;

- Potentiel IPP commune =

     le potentiel fiscal IPP de la commune au 1er janvier de l’avant-dernière année qui précède l’année de répartition ;

- Taux commune =

     le taux communal de la taxe additionnelle à l’IPP relatif à l’avant-dernière année qui précède l’année de répartition ;

- Population =

     le nombre d’habitants de la commune au 1er janvier de l’avant-dernière année qui précède l’année de répartition.

Quant à la tranche Péréquation de la taxe communale additionnelle au précompte immobilier, elle est répartie entre les communes dont le potentiel fiscal est inférieur au potentiel fiscal de la Région pour un exercice donné et ce, conformément à l’article L1332-12, §1 du CDLD. Ce potentiel fiscal doit être entendu comme étant la valeur, par habitant, de cent centimes additionnels du revenu cadastral total imposable des biens ordinaires bâtis et non bâtis situés sur le territoire en question. Les biens industriels et le matériel et outillage ne sont donc pas pris en compte dans l’évaluation de ce potentiel fiscal.

En 2019, 190 communes sur les 253 ont un potentiel fiscal PrI inférieur au potentiel fiscal régional et ont dès lors eu accès à cette tranche représentant un montant de 68.300.114,54 €[6]. Le poids de chaque commune concernée par cette tranche est établi selon la formule suivante :

PrI = (Potentiel IPP Région - Potentiel IPP commune) X Taux commune X Population

Sachant que :

- Potentiel PrI Région =

     le potentiel fiscal PrI de la Région au 1er janvier de l’avant-dernière année qui précède l’année de répartition ;

- Potentiel PrI commune =

     le potentiel fiscal PrI de la commune au 1er janvier de l’avant-dernière année qui précède l’année de répartition ;

- Taux commune =

     le taux communal de la taxe additionnelle au PrI relatif à l’avant-dernière année qui précède l’année de répartition ;

- Population =

     le nombre d’habitants de la commune au 1er janvier de l’avant-dernière année qui précède l’année de répartition.

Pour les communes ayant accès à l’une et/ou l’autre de ces tranches Péréquation fiscale, le montant qui leur est accordé individuellement est d’autant plus grand que leur potentiel fiscal est faible, que leur taux d’additionnel est élevé et que leur population est importante.

On constate ainsi que, pour les deux principales tranches du Fonds (Externalités et Péréquation fiscale), qui représentent ensemble 83 % de la part du Fonds répartie selon les nouveaux critères, la dotation individuelle de la commune sera d’autant plus grande que ses taux additionnels IPP et PrI seront élevés. Deux raisons principales ont incité le législateur de l’époque de procéder de la sorte. D’une part, il s’agissait d’inciter les communes à assurer leur propre mode de financement (« Aide-toi et le ciel t’aidera ») et d’autre part, éviter toute forme de concurrence fiscale par laquelle une commune qui abaisserait sa fiscalité additionnelle attirerait ainsi plus d’habitants et percevrait dès lors une plus grande part du Fonds.

4) La dotation Logements

La Dotation Logements publics ou subventionnés favorise les communes qui investissent dans le logement public.  La répartition de cette dotation est quelque peu complexe.  Retenons principalement que cette dotation, qui se décompose en deux tranches (tranche Stock et tranche Bonus) favorise avant tout, via la tranche Stock qui représente 6 % du Fonds après déduction de la dotation minimale, les communes qui ont atteint 10 % de logements publics par rapport au nombre de ménages présents dans leur commune.  Et, par le biais de la tranche Bonus qui représente 1 % du Fonds après déduction de la dotation minimale, elle favorise ensuite, mais dans une moindre mesure, les communes qui mettent en place un programme de création de logement permettant d’atteindre ce taux de 10 %.

La tranche Stock est uniquement accessible aux communes dont le ratio logement est supérieur ou égal à 10 %.  Le ratio logement correspond à la proportion de logements publics ou subventionnés[7] par rapport au nombre total de ménages. Le poids de chaque commune qui a accès à la tranche Stock est établi selon la formule :

Stock = LP pondéré commune/Somme LP pondérés communes où LP pondéré commune =

LP commune x ((Loyer base- Loyer inoccupés)/Loyer perçu)

Sachant que :

- LP commune =

     le nombre de logements publics ou subventionnés de la commune ; ce nombre est plafonné au nombre équivalent à 20 % du nombre de ménages ;

- Loyer base =

     total des loyers de base de tous les logements sociaux établis sur le territoire de la commune ;

- Loyer inoccupé =

      total des loyers des logements sociaux inoccupés ;

- Loyer perçu =

     total des loyers des logements sociaux réellement perçus ;

- Somme LP pondérés communes =

     somme des LP pondérés des communes bénéficiant de la tranche.

En 2019, 40 communes ont eu accès à cette tranche Stock dont le montant s’élève à 51.225.085,90 €[8].

Quant à la tranche Bonus, elle est destinée aux communes dont le ratio logement évoqué plus haut est inférieur à 10 %. Pour avoir accès à cette tranche, les communes concernées doivent se trouver dans l’un des deux cas suivants, selon que leur ratio logement est supérieur ou inférieur à 5 %. S’il est égal ou supérieur à 5 %, les communes ont accès à la tranche Bonus si elles prévoient dans leur programme d’actions la création d’au moins un logement éligible.

Quant aux communes dont le ratio est inférieur à 5 %, elles doivent, pour prendre part à la répartition de la tranche Bonus, programmer la création de logements éligibles à hauteur de minimum 5 % du nombre de logements publics ou subventionnés à réaliser en vue d’atteindre le ratio de 10 %. Le poids de chaque commune qui a accès à la tranche Bonus est déterminé sur base de la formule :

Bonus = LM pondéré commune/Somme LM pondérés communes

où LM pondéré commune = LM commune x (Logements éligibles/(0,1 x Objectif))

Sachant que :

- LM commune = nombre de ménages de la commune ;

- Objectif = nombre de logements que la commune doit créer afin d’atteindre un ratio logement de 10 %. Le rapport entre le nombre de logements éligibles et 10 % de l’Objectif (0,1 x objectif) est limité à 1 ;

- Somme LM pondérés communes = la somme des LM pondérés des communes bénéficiant de la tranche.

En 2019, 138 communes ont eu accès à cette tranche Bonus qui représente 8.537.541,32 €[9].

5) La dotation Densité de population

La dotation Densité de population vise à compenser les dépenses supportées par certaines communes du fait de leur faible densité de population, par exemple pour l’entretien d’un réseau de voiries plus vaste. Cette dotation est uniquement accessible aux communes dont la densité de population est inférieure à la densité de population de la région wallonne. La densité de population, qui correspond au nombre d’habitants au kilomètre carré, est calculée d’une part sur base du nombre d’habitants au 1er janvier de l’année qui précède l’année de répartition et, d’autre part, sur base de la superficie en hectare (ha) au 1er janvier de l’année qui précède celle de la répartition.

Pour déterminer la part de chaque commune ayant accès à cette dotation, on se réfère à la formule suivante :

                      Densité = ((Densité Région - Densité commune)/Somme écarts)

Sachant que :

- Densité commune = densité de population de la commune ;

- Densité Région = densité de population de la Région ;

- Somme écarts = somme des écarts entre la densité de population des communes bénéficiant de la dotation et la densité de population de la Région.

149 communes ont eu accès à cette dotation en 2019 et se sont partagé un montant correspondant à 46.956.328,75 €[10].

6)  La dotation Chef-lieu

La dotation Chef-lieu d’arrondissement ou de province est exclusivement réservée aux communes qui doivent assumer le rôle de chef-lieu d’arrondissement et/ou de province. Les deux fonctions peuvent être cumulées.  Cette réalité est dès lors prise en compte dans la formule suivante qui est celle utilisée pour déterminer le poids de chaque commune ayant accès à cette dotation :

Chef-lieu = (Population de l’arrondissement + Population de la province)/(Population de la Région × 2)

Sachant que c’est le nombre d’habitants au 1er janvier de l’année qui précède celle de la répartition qui est pris en compte.

21 communes ont eu accès à cette dotation en 2019 qui s’élevait à 38.418.814,43 €[11].

Le mécanisme de garantie

Outre la montée en puissance progressive des nouveaux critères de répartition, la Région a mis en place un autre mécanisme permettant de limiter l’impact négatif que certaines communes pourraient tout particulièrement subir à la suite de la prise en compte de ces nouveaux critères de répartition.  Ainsi, il existe un système de montant garanti, à travers la mise en place d’une dotation complémentaire à charge du budget régional de l’année de répartition suivante, si une commune venait à recevoir un montant inférieur à celui obtenu en 2008.  À cette fin, 6,3 millions d’euros sont aujourd’hui prévus au budget initial 2019 et viennent donc se rajouter aux moyens dévolus dans le cadre du Fonds des communes proprement dit. Pour y accéder et recevoir ainsi une dotation complémentaire équivalente à la différence entre la quote-part effectivement reçue et celle obtenue en 2008, la commune doit cependant respecter deux conditions cumulativement : d’une part, bénéficier d’une dotation Logements et, d’autre part, les taux additionnels IPP et PRI de la commune ne peuvent être inférieurs à ceux qui prévalaient en 2008.  Pour Charleroi et Liège, l’accès à une dotation complémentaire est également possible, mais selon des règles qui leur sont propres et qui sont également reprises dans le CDLD[12].  Pour l’année de répartition 2018, cinq communes ont bénéficié de cette dotation complémentaire.

2. Le Fonds des communes germanophones

Créé en 2005, depuis que la Communauté germanophone s’est vu transférer la compétence du financement général des communes, le Fonds des communes germanophones est régi par le biais du décret du 19 décembre 2008 portant financement des communes et des centres publics d’action sociale. Plus largement, ce décret prévoit, outre la dotation destinée à financer les missions générales des communes, trois autres dotations distinctes : une dotation « voiries » en vue de financer les investissements dans les voiries communales, une dotation annuelle aux CPAS destinée à financer leurs missions générales et une dotation en vue d’assurer l’encouragement de base des associations culturelles, folkloriques, sportives et récréatives, ainsi que les bibliothèques publiques.

À l’instar du Fonds des communes pour les communes wallonnes francophones, le montant du Fonds des communes germanophones est indexé chaque année en fonction de l’indice moyen des prix à la consommation de l’année budgétaire concernée ; ce taux d’évolution est majoré d’un pour cent.

La distribution des moyens du Fonds se fait via une dotation des recettes et une dotation des dépenses.

Tout d’abord, une dotation des recettes est accordée aux communes afin de rétablir une égalité en ce qui concerne le rendement fiscal en matière d’additionnel à l’impôt des personnes physiques. Ainsi, les communes dont le produit par habitant d’un centime additionnel est inférieur à la moyenne de la communauté vont recevoir un montant permettant de compenser la différence entre ces deux données.

Ensuite, le solde de la dotation communale sera réparti, à travers la dotation des dépenses, entre les neuf communes en fonction de 5 critères :

- à parts égales entre les 9 communes pour 5 % de ce solde ;

- le nombre d’habitants pour 45 % du solde ;

- le nombre de travailleurs présents sur la commune pour 20 % du solde ;

- le nombre de chômeurs pour 15 % du solde

- la superficie communale pour 15 % du solde.

Afin d’éviter les sauts trop brusques, les critères utilisés dans le cadre de la dotation des recettes et de la dotation des dépenses sont lissés sur une période de six ans.

Enfin, chaque commune a la garantie d’obtenir chaque année un montant au moins équivalent à 90 % de l’année précédente en ce qui concerne la somme de la dotation communale et de la dotation d’aide sociale.

La dotation est versée en douzièmes mensuels. Le paiement a lieu avant le 22 de chaque mois.

En 2019, le montant de la dotation du Fonds des communes germanophones est de 22.207.380,66 €[13].


1 Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[3] Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[4] Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[5] Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[6] Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[7] Tels que définis à l’article L1332-1 du CDLD.

[8] Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[9] Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[10] Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[11] Source : SPW Intérieur et Action sociale.

[12] Respectivement les articles L1332-25 et L1332-26 du CDLD..

[13] Source : Communauté germanophone

Focus sur la commune

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Cette fiche provient de l'ouvrage "Focus sur la commune - 160 fiches pour une bonne gestion communale", véritable outil réalisé en collaboration avec la DG05 pour tout savoir sur la commune, terreau de démocratie, pouvoir le plus proche du citoyen au service duquel, jour apres jour, le mandataire local assume son mandat. Indispensable aux décideurs qui veulent contribuer de façon active à la gestion de leur commune.

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