Les finances communales

La fiscalité communale - Etablissement, recouvrement et contentieux des taxes

Katlyn Van Overmeire - Dernière mise à jour: Décembre 2018
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L'auteur

Katlyn Van Overmeire Katlyn Van Overmeire

Conseiller à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

1. Le règlement-taxe

Le principe de légalité de l’impôt implique, au niveau communal, que l’instauration des taxes relève de la seule compétence du conseil communal, comme le prévoit l’article 170, par. 4, de la Constitution.

Cela vaut tant pour le fait générateur (l’acte ou l’événement visé par la taxe), que pour la base taxable (qui peut se confondre avec le fait générateur), l’assiette taxable (sur base de laquelle sera calculé le montant de la taxe), le taux de la taxe et les exonérations éventuelles.

Et si certes c’est le collège communal qui est appelé à calculer le montant dû par chaque contribuable ou encore à constater l’existence d’une exonération, c’est nécessairement sur la base de dispositions prévues par règlement-taxe adopté par le conseil communal.

Le préambule du règlement-taxe – le visa et les « considérants » – tend à prendre de plus en plus d’importance, finalement autant que le dispositif, c’est-à-dire la décision comme telle. En effet, c’est là, dans le préambule, que l’on pourra éventuellement trouver la motivation de la taxe, les raisons qui poussent la commune à l’instaurer, celles aussi des éventuelles distinctions créées parmi les contribuables, des éventuelles exonérations, etc. Et tout cela afin d’éviter, dans la mesure du possible, la remise en cause de la taxe, tant devant le Conseil d’Etat que les juridictions judiciaires.

Conformément à l’article L3131-1, par. 1er, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, les règlements-taxes communaux sont soumis à l’approbation du Gouvernement wallon. Les règlements-taxes doivent être transmis au Gouvernement dans les 15 jours de leur adoption. Celui-ci doit prendre sa décision dans les 30 jours de la réception du règlement-taxe, délai qu’il peut proroger une seule fois de 15 jours. Et à défaut de décision dans ce délai, le règlement devient exécutoire.

L’article L1133-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation dispose que les règlements du conseil communal sont publiés par le bourgmestre par la voie d’une affiche indiquant l’objet du règlement ou de l’ordonnance, la date de la décision par laquelle il a été adopté, et la décision de l’autorité de tutelle. L’affiche mentionne également le ou les lieux où le texte du règlement ou de l’ordonnance peut être consulté par le public. L’article L1133-2 poursuit : les règlements deviennent obligatoires le cinquième jour qui suit le jour de leur publication par la voie de l’affichage, sauf s’ils en disposent autrement. Le fait et la date de la publication de ces règlements et ordonnances sont constatés par une annotation dans un registre spécialement tenu à cet effet, dans la forme déterminée par l’arrêté royal du 14 octobre 1991.

Comme tous règlements communaux, les règlements-taxes sont susceptibles d’un recours en annulation auprès du Conseil d’Etat (section du contentieux administratif), pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité, ou pour excès ou détournement de pouvoir.

2. L’établissement de la taxe

Selon l’article L3321-3, al. 1er, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, les taxes sont soit recouvrées par voie de rôle, soit perçues au comptant contre remise d’une preuve de paiement. Le règlement-taxe doit lui-même expressément indiquer si la taxe est perçue au comptant ou enrôlée.

Le rôle est la liste de redevables mentionnant différentes indications prescrites par l’article L3321-4, par. 3, du CDLD :

- le nom de la commune ;

- les nom, prénoms ou dénomination sociale et l’adresse de chacun des redevables ;

- la date du règlement en vertu duquel la taxe est due ;

- la dénomination, l’assiette, le taux, le calcul et le montant de la taxe, ainsi que l’exercice auquel elle se rapporte ;

- le numéro d’article ;

- la date du visa exécutoire ;

- la date d’envoi ; cette date, par définition inconnue au moment où le rôle est arrêté et rendu exécutoire par le collège communal, ne pourra en réalité qu’être ajoutée a posteriori ; ceci dit, elle devra nécessairement figurer sur l’avertissement-extrait de rôle ;

- la date ultime du paiement ; dans la mesure où celle-ci dépend de la date à laquelle l’avertissement-extrait de rôle est envoyé, elle ne pourra – elle aussi – qu’être ajoutée a posteriori et, comme la date d’envoi, figurer sur l’avertissement-extrait de rôle lui-même ;

- le délai dans lequel le redevable peut introduire une réclamation, la dénomination et l’adresse de l’instance compétente pour la recevoir.

Le rôle est aussi et surtout un titre exécutoire que la commune se donne à elle-même, permettant de procéder, si nécessaire, au recouvrement forcé de la taxe, sans avoir à d’abord en demander l’autorisation à un juge.

Les rôles doivent être arrêtés et rendus exécutoires par le collège communal au plus tard le 30 juin de l’année qui suit l’exercice.

Conformément à l’article L3321-6, al. 1er, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, lorsque le règlement de taxation prévoit une obligation de déclaration, la non-déclaration dans les délais prévus par ce même règlement ou la déclaration incorrecte, incomplète ou imprécise de la part du redevable entraîne l’enrôlement d’office de la taxe.

Les infractions à l’obligation de déclaration sont constatées par les fonctionnaires assermentés et spécialement désignés à cet effet par le collège communal (CDLD, art. L3321-7). Les procès-verbaux qu’ils rédigent font foi jusqu’à preuve du contraire.

Dans ces situations d’absence de déclaration ou de déclaration incorrecte, incomplète ou imprécise, il n’y a donc pas de possibilité de « rectification » sur la base des éléments dont la commune dispose par ailleurs. La commune ne peut pas directement enrôler ; elle n’a d’autre choix que d’appliquer la procédure de taxation d’office, en communiquant au redevable, par voie recommandée, les éléments sur lesquels elle compte se baser pour taxer, le redevable étant invité à réagir dans un délai d’un mois, la commune pouvant alors seulement taxer d’office, en tenant compte des éléments dont elle dispose ainsi que, le cas échéant, des précisions apportées par le redevable.

Le règlement-taxe peut prévoir que les taxes enrôlées d’office sont majorées de tel montant qu’il fixe, lequel ne peut dépasser le double de la taxe qui est due.

L’enrôlement d’office pourra intervenir jusqu’à trois ans à compter du 1er janvier de l’exercice d’imposition. Ce délai est même prolongé de deux ans en cas d’infraction au règlement de taxation commise dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, ce qu’il faudrait cependant parvenir à démontrer…

Par ailleurs, il est encore possible pour le collège communal, après qu’il ait considéré comme fondée une réclamation, de « réenrôler » cette taxe, même au-delà du 30 juin de l’année suivant l’exercice d’imposition, pour autant que le « réenrôlement » ait lieu dans les trois mois de l’échéance du délai de recours judiciaire contre la décision administrative (CIR92, art. 355), lui-même de trois mois (C. jud., art. 1385undecies). Cette disposition ne peut cependant être invoquée lorsqu’il a été décidé que la cotisation doit être annulée parce qu’elle a été établie en dehors des délais fixés pour l’enrôlement. Autrement dit, il ne se conçoit pas qu’une cotisation nouvelle ou subsidiaire postérieure puisse proroger un délai qui était déjà entièrement écoulé lorsque fut établie la cotisation originaire à laquelle elle se substitue.

En outre, conformément à l’article 356 CIR92, à l’occasion du recours judiciaire du redevable contre la décision du collège communal, la commune peut soumettre d’office à l’appréciation du juge saisi une cotisation subsidiaire.

3. Le recouvrement de la taxe

Conformément à l’article L3321-4, al. 2, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, le rôle est transmis contre accusé de réception au directeur financier, lequel est chargé du recouvrement.

Le directeur financier assure sans délai l’envoi des avertissements-extraits de rôle. Il s’agit ainsi de porter à la connaissance du redevable l’existence de la créance fiscale de la commune et son montant.

Cet envoi s’opère sans frais pour le redevable.

Et si, rappelons-le, le rôle doit être arrêté et rendu exécutoire par le collège communal au plus tard le 30 juin de l’année qui suit l’exercice d’imposition, les opérations de recouvrement peuvent certainement être entamées après cette date.

Conformément à l’article L3321-5 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, l’avertissement-extrait de rôle doit mentionner sa date d’envoi et porter les mentions obligatoires du rôle lui-même :

- le nom de la commune ou de la province qui a établi la taxe ;

- les nom, prénoms ou dénomination sociale et l’adresse du redevable ;

- la date du règlement en vertu duquel la taxe est due ;

- la dénomination, l’assiette, le taux, le calcul et le montant de la taxe, ainsi que l’exercice auquel elle se rapporte ;

- le numéro d’article ;

- la date du visa exécutoire ;

- la date d’envoi ;

- la date ultime du paiement, qui dépend de la date à laquelle l’avertissement-extrait de rôle est envoyé ;

- le délai dans lequel le redevable peut introduire une réclamation, la dénomination et l’adresse de l’instance compétente pour la recevoir.

Une synthèse du règlement-taxe concerné devra également être jointe à l’avertissement-extrait de rôle.

Compte tenu du coût non négligeable qu’une telle pratique aurait pour les communes, il n’est absolument pas exigé que les avertissements-extraits de rôle soient envoyés par courrier recommandé. Ceci dit, il n’en demeure pas moins que la preuve de leur envoi appartient à la commune. La date de l’envoi est d’autant plus importante qu’elle fait courir les délais de paiement et de réclamation au collège communal.

Conformément à l’article L3321-3, al. 2, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, la taxe recouvrée par voie de rôle est payable dans les deux mois de l’envoi de l’avertissement-extrait de rôle.

Quant à la taxe payable au comptant, l’on rappellera qu’elle doit – par définition – être payée immédiatement. Et si la perception n’a pu être effectuée au comptant, la taxe doit alors enrôlée, tout en étant cependant immédiatement exigible.

En cas de non-paiement dans le délai imparti, des intérêts de retard seront dus par le redevable. En effet, même si le Code de la démocratie locale et de la décentralisation est muet à cet égard, son article L3321-12 prévoit néanmoins que les dispositions du titre VII, chapitres 1er, 3, 4, 7 à 10 ainsi que les articles 355, 356 et 357 du Code des impôts sur les revenus (CIR92) et les articles 126 à 175 de l’arrêté d’exécution de ce Code sont applicables aux communales pour autant qu’elles ne concernent pas spécialement les impôts sur les revenus.

Aussi, conformément à l’article 414 du CIR92, à défaut de paiement dans les délais fixés, les sommes dues sont productives pour la durée du retard, de l'intérêt légal, calculé par mois civil. Ce taux est adapté annuellement, sans qu’il puisse être inférieur à 4 % et supérieur à 10 %. Pour l’année 2018, il s’élève ainsi à 4 %.

En garantie de ses créances fiscales, la commune dispose d’un privilège sur certains biens des débiteurs, de même que d’une hypothèque qui peut être inscrite sur tous leurs biens immobiliers.

Le privilège est le droit dont dispose le créancier, en vertu de la loi et en raison de la nature de sa créance, par lequel il obtient la priorité par rapport aux autres créanciers, même hypothécaires. Il peut porter sur les biens meubles ou immeubles du débiteur, sur tous ou certains d’entre eux. Conformément à l’article L3321-12 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, le chapitre 9 du titre 2 du CIR92 est applicable aux taxes communales ; il est relatif au privilège du Trésor public et donc également au privilège de la caisse communale. Et conformément à l’article 422 du CIR92, pour le recouvrement des impôts, des intérêts et des frais, la caisse communale a un privilège général sur les revenus et les biens meubles de toute nature du redevable, à l’exception des navires et des bateaux. Ce privilège prend rang immédiatement après celui mentionné à l’article 19, 5°, de la loi du 16 décembre 1851, soit en dernière position, après, par exemple, les frais de justice faits dans l'intérêt commun des créanciers, pour les travailleurs visés par la loi du 12 avril 1965 concernant la protection de la rémunération des travailleurs, la rémunération telle qu'elle est définie à l'article 2 de ladite loi, ou encore les cotisations et majorations dues à l'Office national de Sécurité sociale.

Selon l’article 425 du CIR92, les impôts, les intérêts et les frais sont garantis par une hypothèque légale sur tous les biens appartenant au redevable, situés en Belgique, et qui en sont susceptibles. Quant au rang de cette hypothèque légale, l’article 426 du Code stipule qu’elle ne préjudicie pas aux privilèges et hypothèques antérieurs ; elle ne prend rang qu’à partir de son inscription. C’est donc une mesure de précaution ou de garantie, l’hypothèque étant inscrite pour garantir le recouvrement de la dette fiscale, lorsqu’il y a des raisons de croire que celui-ci pourrait être incertain.

Les règles en matière de recouvrement forcé sont celles prévues par le Code des impôts sur les revenus et son arrêté d’exécution (AR/CIR92), le Code de la démocratie locale et de la décentralisation ne prévoyant aucune règle propre aux taxes communales.

De la même manière que les communes disposent du « privilège du préalable », en ce qu’elles se donnent à elles-mêmes un titre exécutoire – le rôle – pour recouvrer, même de manière forcée, les taxes dues, elles disposent par ailleurs du « privilège de l’exécution d’office », en vertu duquel, même en cas de réclamation, l’imposition est considérée comme une dette liquide et certaine qui peut en principe être recouvrée sans devoir attendre l’issue du contentieux. Cela étant, une limite importante à l’exécution d’office – et donc à l’effet non suspensif de la réclamation au collège communal – a été apportée par le législateur : l’exécution ne peut porter que sur « l’incontestablement dû » (CIR92, art. 409-411), c’est-à-dire la part de l’impôt non contestée par le redevable. Cependant, s’agissant des taxes communales, il ne sera que rarement question d’une part contestée et d’une autre, non contestée, qui pourrait quant à elle être recouvrée avant même la décision du collège communal. Dans bien des cas donc, dès lors que c’est la taxe dans son entièreté qui est contestée, la réclamation au collège communal suspendra la possibilité de recouvrer le montant de la taxe.

Sans préjudice de précédents rappels, non obligatoires et non formalisés, dont l’envoi est ainsi laissé à l’appréciation de chaque commune, singulièrement de chaque directeur financier, les taxes ne peuvent être recouvrées par une première voie d'exécution qu'à l'expiration d'un délai d'un mois à compter du troisième jour ouvrable qui suit la date d'envoi d'un rappel au redevable. Ce rappel ne peut être envoyé qu'à l'expiration d'un délai de dix jours à compter du premier jour suivant l'échéance légale de paiement des taxes (CIR92, art. 298, § 2, al. 2).

Le commandement est la première des poursuites directes, soit celles dirigées contre le redevable lui-même. Il s’agit ainsi, pour le directeur financier, sur la base d’une contrainte, de faire signifier au redevable, par un huissier de justice, un commandement de payer dans les 24 heures, à peine d'exécution par voie de saisie.

Le délai du commandement étant expiré, le directeur financier peut faire procéder à une saisie-exécution sur les biens meubles du redevable. L’objectif est ainsi, à défaut de paiement, de faire vendre les biens meubles saisis, au bénéfice de la commune.

La saisie-exécution immobilière est le dernier mode de poursuite directe. Comme tout créancier qui dispose d'un titre exécutoire, la commune peut faire vendre les biens immobiliers de son débiteur (C. jud., art. 1560), dans le respect de certaines conditions.

Outre les poursuites directes qui, rappelons-le, sont dirigées directement contre le redevable, il existe également un mode de poursuite indirecte, quant à elle dirigée contre des tiers. Le directeur financier peut ainsi faire procéder, par pli recommandé à la poste, à la saisie-arrêt-exécution entre les mains d'un tiers sur les sommes et effets dus ou appartenant au redevable, jusqu'à concurrence de tout ou partie du montant dû par ce dernier au titre de taxes (y compris les accroissements et intérêts de retard). Pratiquement, le cas le plus fréquent est celui de la « saisie sur salaire », comme on l’appelle communément.

Les taxes communales se prescrivent par 5 ans à compter de la date à laquelle elles doivent être payées (CIR92, art. 443bis), soit dans les deux mois de l’envoi de l’avertissement-extrait de rôle.

4. Le contentieux de la taxe

Conformément à l’article L3321-9 du CDLD, le redevable peut introduire une réclamation contre une taxe communale auprès du collège communal, qui agit en tant qu’autorité administrative.

La réclamation doit, à peine de nullité, être introduite par écrit. Elle doit être datée et signée par le réclamant ou son représentant et mentionner les nom, qualité, adresse ou siège du redevable à charge duquel l'imposition est établie, ainsi que l'objet de la réclamation et un exposé des faits et moyens.

Conformément à l’article 371 du CIR92, auquel renvoie expressément l’article L3321-10 du CDLD, les réclamations doivent être introduites, sous peine de déchéance, dans un délai de 6 mois à compter du troisième jour ouvrable qui suit la date d'envoi de l'avertissement-extrait de rôle.

Le collège communal ou l'organe qu'il désigne spécialement à cet effet en accuse réception par écrit dans les 8 jours de son envoi. La réclamation peut également être remise au collège communal ou à l'organe qu'il désigne spécialement à cet effet contre accusé de réception.

Le collège communal ou l’organe qu’il désigne spécialement à cet effet peut demander toute information ou tout document utile au réclamant ou à son représentant et procéder sur les lieux à toute constatation.

Le collège communal ou l’organe qu’il désigne spécialement à cet effet doit notifier au réclamant et, le cas échéant, à son représentant la date de l’audience au cours de laquelle la réclamation sera examinée ainsi que les jours et heures auxquels le dossier pourra être consulté. Cette notification a lieu par pli recommandé à la poste. Elle doit avoir lieu au moins 15 jours ouvrables avant la date de l’audience.

Le collège communal peut par ailleurs convoquer à l'audience tout fonctionnaire ou préposé de l'administration communale ayant accompli une mission en rapport avec l'imposition contestée.

Le réclamant (ou son représentant) qui désire être entendu ou produire un ou plusieurs témoins en informe l’autorité compétente au moins 5 jours ouvrables avant l’audience.

Compte tenu de la règle de principe du huis-clos pour les séances du collège communal, les audiences et auditions en matière fiscale ne sont pas publiques.

Les personnes auditionnées, tant les agents de l’administration que le redevable et son représentant, signent le procès-verbal de leur audition.

Compte tenu des arguments développés par le réclamant, le collège communal est appelé à examiner la régularité de l’enrôlement de la taxe à l’égard de celui-là. En premier lieu, il s’agira de s’assurer que le règlement-taxe en question a bien été appliqué. L’intéressé est-il un redevable au sens du règlement-taxe ? Sa situation est-elle correspond-elle au fait générateur de la taxe ? Le montant de celle-ci a-t-il été calculé correctement ? Etc. Il sera également question de vérifier la bonne application des législations s’imposant aux communes dans le cadre de l’adoption du règlement-taxe ainsi que de l’enrôlement et du recouvrement de la taxe, en premier lieu le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, mais également les dispositions applicables du Code des impôts sur les revenus 1992, notamment. Par exemple, le conseil communal était-il légalement composé (quorum) pour adopter le règlement-taxe ? Le règlement a-t-il été publié dans les formes requises ? Etc.

Cela étant, le collège communal n’est pas compétent pour se prononcer sur la légalité intrinsèque, voire la constitutionnalité, du règlement-taxe. Car certes, si l’article 159 de la Constitution dispose que les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois, le collège n’intervient cependant pas comme juridiction, mais bien comme autorité administrative, selon les termes exprès de l’article L3321-9 du CDLD. Il s’ensuit que face à des arguments tenant par exemple à la prétendue violation des règles constitutionnelles d’égalité et de non-discrimination par le règlement-taxe lui-même – et il s’agit là d’arguments très fréquemment invoqués par les redevables dès le stade de la réclamation –, le collège communal n’a d’autre choix que de se déclarer incompétent. Et dans ce dernier cas, le redevable n’aura d’autre choix, de son côté, que d’introduire le recours judiciaire pour faire valoir ses arguments.

Conformément à l’article L3321-10 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, la décision prise par le collège communal peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal de première instance dans le ressort duquel la taxe a été établie.

Le Code de la démocratie locale et de la décentralisation rend par ailleurs les articles 1385decies et 1385undecies du Code judiciaire applicables au recours contre la décision du collège communal. Ainsi, faut-il le dire, l'action n'est admise que si le demandeur a effectivement introduit préalablement le recours administratif organisé par ou en vertu de la loi, soit en l’occurrence – on l’a vu – la réclamation au collège communal.

L'action est introduite au plus tôt 6 mois après la date de réception du recours administratif au cas où ce recours n'a pas fait l'objet d'une décision et, à peine de déchéance, au plus tard dans un délai de 3 mois à partir de la notification de la décision relative au recours administratif.

C’est ainsi l’occasion de noter que si cette disposition prévoit et organise le recours judiciaire en cas d’absence de décision administrative dans tel délai, il n’impose nullement un délai dans lequel cette décision devrait être rendue par le collège communal. Autrement dit, tant que le recours judiciaire n’est pas introduit par le redevable, malgré l’échéance du délai de 6 mois, le collège communal peut encore valablement rendre une décision sur la réclamation.

Le délai précité de 6 mois est prolongé de 3 mois lorsque l'imposition contestée a été établie d'office par la commune.

Le recours dont il est question ici ne s’entend pas tant d’une voie de recours contre la décision du collège communal, visant son annulation et sa réformation, que d’une contestation de l’impôt enrôlé lui-même. Autrement dit, il ne s’agit pas seulement pour le redevable de remettre en cause les motifs de la décision du collège communal (même si parfois les arguments développés par le redevable peuvent s’en tenir à cela), mais bien de contester la validité de la taxe enrôlée à son égard, sur la base des mêmes arguments – par définition non entendus – que ceux développés lors de la réclamation au collège communal, mais également – et presqu’uniquement dans certains cas – sur la base d’arguments tenant à l’illégalité, voire l’inconstitutionnalité du règlement-taxe.

Le jugement du tribunal de première instance est susceptible d’opposition ou d’appel, de même que l’arrêt de la cour d’appel peut faire l’objet d’un pourvoi en cassation.

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Ce document, imprimé le 24-08-2019, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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