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Stationnement payant: taxe pro rata temporis, taxe forfaitaire et principe d'égalité

Mathieu Lambert - Mai 2006
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L'auteur

Mathieu Lambert Mathieu Lambert

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

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Le système habituellement prévu par les règlements-redevances en matière de stationnement payant est-il transposable mutatis mutandis aux règlements-taxes ayant le même objet? Pratiquement: peut-on prévoir une taxation pro rata temporis du stationnement et une taxation forfaitaire du même stationnement, à défaut d'apposition du ticket délivré par l'horodateur?

Puisqu'il s'agit d'une taxe, non plus d'une redevance, il n'est plus question de rétribution d'un service fourni par la commune et auquel il est recouru volontairement. Il s'ensuit qu'il ne peut non plus être question qu'à défaut d'apposition du ticket, "il sera toujours considéré que l'usager a opté pour le paiement du tarif forfaitaire". L'on ne se trouve plus, comme en matière de redevance, dans une relation considérée comme contractuelle entre l'autorité et l'usager. C'est sur base de son imperium que la commune impose le paiement d'une taxe pour le stationnement. Il ne peut donc pas être question de "choix" de l'usager. C'est pour cette raison que, s'agissant de taxes visant des situations certes similaires mais différentes, il convient selon nous d'adopter deux règlements-taxes différents.

La question de l'égalité des usagers qui stationnent en zone de stationnement payant ne se pose que s'ils sont susceptibles de subir une taxation différente. Il s'ensuit que si le montant forfaitaire à la journée (sans apposition du ticket) correspond au montant pro rata temporis tel que payé à l'horodateur pour une journée (avec apposition du ticket), il ne peut y avoir inégalité de traitement. Une telle situation ne correspondrait cependant pas au souhait des communes.L'intérêt de la taxe forfaitaire d'un montant supérieur – comme déjà celui de la redevance forfaitaire – réside ainsi dans l'incitant qu'elle constitue à préférer un stationnement de courte durée. L'objectif est en effet, compte tenu du manque d'emplacements de stationnement disponibles, d'assurer une certaine rotation afin de permettre une juste répartition du temps de stationnement pour les usagers.

Selon nous, l'adoption de deux règlements-taxes en matière de stationnement payant, l'un instaurant une taxe pro rata temporis et l'autre une taxe forfaitaire, ne va pas à l'encontre du principe d'égalité devant l'impôt.

1. Principe d'égalité devant l'impôt

Ce principe est consacré par l'article 172 de la Constitution. L'on considère qu'il s'agit là de l'application, dans le domaine fiscal, des articles 10 et 11 de la Constitution. La Cour de Cassation d'abord, le Conseil d'Etat ensuite, ont fourni plusieurs définitions du principe, avant que la Cour d'Arbitrage propose une définition uniforme, inspirée de la Cour européenne des droits de l'homme: "les règles constitutionnelles d'égalité et de non-discrimination n'excluent pas qu'une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu'elle repose sur un critère objectif et qu'elle soit raisonnablement justifiée […]. L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause; le principe d'égalité est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé" [1].

2. Différence de traitement et similitude de situations

Il incombe à ceux qui contestent la constitutionnalité d'une taxe de démontrer qu'il existe une différence de traitement entre plusieurs catégories de personnes qui sont pourtant dans une situation similaire. Cependant, comme l'indique la Cour d'Arbitrage, "la partie requérante ne saurait invoquer à bon droit l'existence d'une discrimination entre deux catégories […] trop différentes pour être comparées" [2], de même que "l'application des principes constitutionnels d'égalité et de non-discrimination suppose que les catégories de personnes entre lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable".

En ce qui concerne le stationnement payant, l'on peut penser que les usagers qui ont alimenté l'horodateur et apposé le ticket et les usagers qui n'ont pas apposé un tel ticket sont dans une situation qui, bien que différente, est similaire ou comparable [3].

3. Justification de la mesure

L'objectif poursuivi par la mesure doit pouvoir servir d' "étalon" [4] aux analyses de pertinence et de proportionnalité. Ainsi, "une distinction entre deux catégories de personnes n'est justifiable que si elle est établie dans un but particulier ou, éventuellement, si elle est la conséquence inéluctable d'une mesure adoptée dans un but spécifique" [5].

Les objectifs poursuivis par l'établissement d'une taxe sont d'abord budgétaires. Il n'est pas exclu cependant que les communes poursuivent également des objectifs d'incitation ou de dissuasion accessoires à leurs impératifs financiers. Ainsi, selon le Conseil d'Etat, "aucune disposition légale ou réglementaire n'interdit à une commune, lorsqu'elle établit des taxes justifiées par l'état de ses finances, de les faire porter par priorité sur des activités qu'elle estime plus critiquables que d'autres" [6]. Le Ministre en charge des pouvoirs locaux retient également dans sa dernière circulaire budgétaire "le rôle d'outil politique de la fiscalité" [7]. Enfin, une mesure fiscale peut également avoir pour objectif de lutter contre les abus ou les fraudes commis par les contribuables [8].
En ce qui concerne le stationnement payant, nos modèles de règlements-taxes visent traditionnellement les finances communales. Ils font aussi référence à des objectifs d'incitation ou de dissuasion, en l'occurrence relatifs à la mobilité [9].

4. Contrôle d'égalité

Le respect du principe d'égalité suppose d'abord "que la distinction soit opérée en fonction d'un critère objectif" [10], c'est-à-dire un critère qui fait l'objet d'une constatation, non d'une appréciation [11].

En ce qui concerne la distinction opérée entre usagers en matière de stationnement payant, celle-ci repose sur le fait d'avoir apposé ou non le ticket et donc d'avoir ou non alimenté l'horodateur. Un tel critère de distinction est, à notre avis, tout-à-fait objectif.
La mesure – et la distinction qu'elle emporte – doit être pertinente, c'est-à-dire qu'il doit exister "une corrélation suffisante entre les moyens mis en œuvre par l'auteur de la norme et le but qu'il poursuit" [12], de sorte que la différence de traitement à laquelle sont soumises les catégories visées "doit être de nature à atteindre l'objectif recherché" [13], c'est-à-dire être simplement utile, sans nécessairement être efficace. Ainsi, "lorsque [l'autorité compétente] établit une différence de traitement dans un but incitatif ou dissuasif, la condition de pertinence suppose que la distinction puisse virtuellement avoir l'effet recherché" [14].

En ce qui concerne le stationnement payant, nous pensons qu'il existe un lien manifeste entre la nature de l'imposition – en l'occurrence deux taxes de stationnement –, la distinction qu'elles impliquent – quant au montant dû selon que l'on a ou non alimenté l'horodateur et apposé le ticket – et la finalité que leur perception est censée avoir – en l'occurrence la couverture des dépenses de la commune et la rotation dans le stationnement des véhicules –.

Enfin, les mesures qui instaurent une distinction entre deux catégories de contribuables doivent être raisonnablement proportionnelles au but qu'elles poursuivent. Pratiquement, il s'agit de mettre "en balance, en termes d'avantages, les objectifs que [la distinction] poursuit et, en termes d'inconvénients, les droits, les intérêts, les principes ou les valeurs qu'elle menace" [15]. La mesure pourra ainsi être jugée disproportionnée lorsque l'autorité compétente "aurait pu atteindre le même résultat à un moindre coût social" ou lorsqu'elle a choisi un "moyen qui, comparé à un autre, réalise certes mieux le but [poursuivi], mais au prix d'un coût disproportionné par rapport à l'avantage acquis à la marge" [16].

Nous pensons qu'en ce qui concerne le stationnement payant, la distinction opérée entre deux catégories d'usagers est proportionnée au but poursuivi. En effet, s'il peut éventuellement exister d'autres moyens d'atteindre les buts poursuivis ici – ce qui n'est d'ailleurs pas certain –, le "coût" de la mesure, en termes d'inconvénients, est certainement inférieur à ses avantages, notamment quant aux finances communales et à la mobilité dans la commune.

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  1. [Remonter] C. A., n° 1/94, 13.1.1994.
  2. [Remonter] C. A., n° 31/91, 7.11.1991.
  3. [Remonter] Si au contraire l'on considère qu'il s'agit là de situations bien différentes, la question de l'égalité des citoyens ne se pose pas.
  4. [Remonter] E. Willemart, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 186.
  5. [Remonter] Ibid., p. 187.
  6. [Remonter] C.E., n° 18.368, 30.6.1977.
  7. [Remonter] Circ. 8.9.2005 rel. à l'élaboration des budgets communaux de la Région wallonne à l'exception des communes de la communauté germanophone pour l'année 2006, M.B., 19.9.2005, p. 40444.
  8. [Remonter] E. Willemart, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, op. cit., pp. 193-194.
  9. [Remonter] "Attendu que les places disponibles sur la voie publique sont en nombre insuffisant; qu'il y a lieu d'assurer une rotation dans le stationnement des véhicules afin de permettre une juste répartition du temps de stationnement pour les usagers" et "attendu qu'afin d'assurer la rotation dans le stationnement des véhicules, il s'indique de contrôler la limitation de la durée de stationnement autorisé aux endroits indiqués par le règlement de police en faisant usage en ces endroits d'appareils, dits horodateurs, ou de tout autre système de stationnement payant".
  10. [Remonter] E. Willemart, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, op. cit., p. 204.
  11. [Remonter] M. Pâques, Egalité et non-discrimination, urbanisme et environnement, Amén., 1996, n° spécial, pp. 256-275.
  12. [Remonter] E. Willemart, Les limites constitutionnelles du pouvoir fiscal, op. cit., p. 205.
  13. [Remonter] Ibid., p. 206.
  14. [Remonter] Id.
  15. [Remonter] Ibid., p. 208.
  16. [Remonter] J.- C. Scholsem, L'égalité devant la Cour d'arbitrage, in Liber Amicorum Krings, Bruxelles, Story-Scientia, 1991, p. 783.
 
Ce document, imprimé le 22-07-2014, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be) et est soumis au copyright.
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