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Tutelle sur les communes: la réforme

En préparation depuis de nombreux mois, la réforme de la tutelle ordinaire en Région wallonne est finalement parvenue à son terme [1].

C'est en effet dans la seconde édition du Moniteur belge du 19 mai 1999 [2] qu'est parue la version exacte [3] du décret du 1er avril 1999 organisant la tutelle sur les communes, les provinces et les intercommunales de la Région wallonne.

Suppression de la tutelle générale de suspension, allégement (mais pas, selon nous, simplification ni sécurité juridique) de la tutelle générale d'annulation, et renforcement de la tutelle spéciale d'approbation nous semblent être les maîtres mots de cette réforme, laquelle entre en vigueur le 21 juin 1999 [4].

INTRODUCTION

Nous ne comptons pas, ici, procéder à l'examen des 27 articles constituant le nouveau décret organisant la tutelle sur les communes, les provinces et les intercommunales de la Région wallonne; il s'agit plutôt de réaliser une analyse des principaux changements issus de cette réforme.

Soulignons toutefois la volonté d'éclaircir les rôles de chacun des intervenants (autorités de tutelle, DGPL, …), de préciser les notions des délais, des notifications, des sanctions s'attachant au non-respect des délais et des formalités prévus.

Pour le surplus, qu'en est-il des grands changements?

LA REFORME

A. SUPPRESSION DE LA TUTELLE GENERALE DE SUSPENSION

Exit la tutelle générale de suspension, laquelle n'était plus énormément appliquée dans les faits.

L'on peut se réjouir de cette solution, qui permettra d'éviter certaines pertes de temps.

B. ALLEGEMENT DE LA TUTELLE GENERALE D'ANNULATION

1. Actes soumis à cette tutelle

L'article 12 du décret, relatif au champ d'application de la tutelle générale d'annulation, l'annonce: tous les actes autres que ceux soumis à tutelle spéciale d'approbation sont soumis à tutelle générale d'annulation.

Voilà qui correspond bien à l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat, consultée au stade de l'avant-projet, et qui avait rappelé que "… il ne se conçoit, dès lors, pas, eu égard à cette disposition constitutionnelle [5], qu'un acte d'une institution communale puisse ne pas être soumis à un régime de tutelle générale d'annulation pour violation de la loi ou lésion de l'intérêt général" [6].

Toutefois, ainsi que nous le verrons ci-après (cf. point 5.), cette règle ne semble pas aussi évidente dans l'exercice effectif de la tutelle générale d'annulation.

2. Autorité de tutelle compétente

Nouveauté importante en la matière: la députation permanente disparaît, le Gouvernement wallon demeurant le seul interlocuteur en matière de tutelle d'annulation (il n'y a donc plus qu'un "seul degré" de tutelle).

3. Motifs d'annulation

L'autorité de tutelle pourra annuler l'acte communal qui viole la loi, blesse l'intérêt général ou régional, étant considérés comme tels "… les actes violant les principes d'une bonne administration ou qui sont contraires à l'intérêt de toute autorité supérieure" [7].

Nous ne sommes absolument pas persuadés qu'une telle définition permettra de garantir contre d'éventuels dérapages en opportunité.

4. Procédure

L'article 13 du décret consacré à la procédure en tutelle d'annulation précise que le Gouvernement peut réclamer à la commune la transmission des actes dont il détermine la liste, et peut annuler l'acte qui viole la loi, blesse l'intérêt général ou régional.

A défaut de décision dans un délai de 30 jours à compter de la réception de l'acte, celui-ci n'est plus susceptible d'annulation.

Comment les choses se mettront-elles en place?

D'après les travaux préparatoires [8], "… la liste des actes susceptibles d'être appelés sera déterminée par le Gouvernement wallon de même que les modalités de leur transmission. Par le même arrêté, des mécanismes d'information de l'autorité de tutelle quant à la prise desdits actes seront mis en place".

Force est de constater que l'on demeure là dans le flou …

5. Allégement? Oui, mais … Sécurité juridique? …

L'on peut penser que, si le Gouvernement wallon tarde de manière "structurelle" à prendre l'arrêté qui, d'après les travaux préparatoires, sera chargé de modaliser la procédure de la tutelle générale d'annulation, celle-ci sera sensiblement allégée, puisque, de facto, elle ne sera pas mise en œuvre.

Allégement tout politique s'il en est, puisque rien n'interdirait que cet arrêté intervienne un jour ou l'autre, même bien après l'entrée en vigueur du décret.

Mais d'un point de vue juridique, ces deux dispositions (art. 12 et 13), et, partant, tout le régime de la tutelle générale d'annulation, soulèvent des questions, dont certaines il est vrai se posaient déjà sous l'empire du décret du 20 juillet 1989 [9].

Il n'est bien entendu pas question pour nous de réclamer un exercice effectif de la tutelle générale d'annulation sur tous les actes communaux non soumis à approbation; n'oublions pas en effet que la tutelle d'annulation est un mécanisme de tutelle facultative [10].

Néanmoins ...

1. Ne pourrait-on pas penser qu'une asbsence absolue de mise en oeuvre dans la tutelle d'annulation prive de substance le prescrit constitutionnel rappelé plus haut?
2. Qu'en est-il de la sécurité juridique des actes communaux tant que la liste des actes "appelables" n'est pas dressée?
   Qu'en sera-t-il des actes "hors liste" une fois qu'elle sera établie? Qu'en sera-til des actes appartenant à la liste, mais non appelés?

Sous l'empire du décret du 29 juillet 1989, la solution était assez simple: compte tenu de ce que le texte précisait que "... le délai d'annulation est de 50 jours à dater de la récep tion de l'acte ..." [11], la pratique consistait à adresser toutes les délibérations non soumises à transmis obligatoire afin de faire courir ce délai.

Rien n'est moins sûr aujourd'hui, deux interprétations du texte étant, selon nous, défendables.

• Si l'on effectue une lecture globale de toutes les dispositions relatives à la tutelle d'annulation, le transmis spontané aura le même effet que précédemment; l'on peut alors se demander quelle devra être l'attitude de l'autorité de tutelle face à ces transmis spontanés? Pourra-t-elle effectuer son contrôle, et donc, éventuellement annuler l'acte qui violerait la loi, blesserait l'intérêt général ou régional? Non, si l'on considère que c'est l'établissement de la liste qui détermine la mise en œuvre de la procédure. Oui, si l'on s'en réfère au prescrit constitutionnel, mais ce contrôle s'effectuerait alors sans balise aucune pour les communes, puisqu'aucune règle de procédure ne serait imposée à l'autorité de tutelle (en l'absence d'arrêté d'exécution).
• Si l'on isole chacune des dispositions (ce qui pourrait sembler être la volonté du législateur, qui a bien scindé "champ d'application" et "procédure"), l'article 13 relatif à la procédure formant un tout, l'on pourrait alors considérer que la sécurité juridique des actes communaux sera immédiate, puisque ce serait l'établissement de la liste des actes appelables qui conditionnerait l'existence même du délai de 30 jours au-delà duquel l'acte ne sera plus susceptible d'annulation.
  
  On le voit, la réforme de la tutelle générale d'annulation soulève certaines difficultés, sur lesquelles nous aurons certainement l'occasion de revenir prochainement.

C. ALOURDISSEMENT DE LA TUTELLE SPECIALE D'APPROBATION

1. Actes soumis à ce contrôle

Alors que, dans le décret du 20 juillet 1989 [12], cinq types d'actes communaux étaient soumis à tutelle spéciale d'approbation, ce sont désormais huit [13] types de décisions communales qui seront soumis à cette tutelle spéciale.

Et non des moindres, puisque l'ajout porte notamment sur les règlements relatifs aux impositions communales (jusqu'ici soumis à la tutelle générale d'annulation avec transmis obligatoire).

2. Autorités de tutelle compétentes

L'autorité "première" est la députation permanente, renforcée par le Gouvernement, lequel peut mettre en œuvre son droit d'évocation (cf. 4. procédure).

Le Gouvernement est également autorité de recours des organes communaux face à une décision de refus d'approbation (ou d'approbation partielle) par la députation permanente (idem).

Le Gouverneur demeure gardien de légalité, étant tenu de prendre son recours auprès du Gouvernement lorsque la députation permanente viole la loi en approuvant ou refusant d'approuver une décision communale, ou lorsque la députation permanente ne s'est pas prononcée sur une de ces mêmes décisions qui viole la loi [14].

3. Motifs d'improbation

Pour les actes des autorités communales portant sur:

• le budget communal, le budget des régies communales, les modifications budgétaires et les transferts de crédits de dépenses;
• le cadre et les statuts administratif et pécuniaire des agents de la commune, à l'exception des dispositions touchant au personnel enseignant subventionné et le régime de pensions des agents de la commune;
• les règlements relatifs aux impositions communales;
• le rééchelonnement d'emprunts souscrits;
• les garanties d'emprunts.

L'approbation peut être refusée pour violation de la loi, lésion de l'intérêt général ou lésion de l'intérêt régional [15].

Pour les actes des autorités communales portant sur:

• les comptes annuels de la commune et des régies communales;
• la mise en régie communale, la création de régies communales autonomes et la délégation de gestion à une association ou société de droit public ou de droit privé;
• la prise de participation à une association ou société de droit public ou de droit privé susceptible d'engager les dépenses communales.

L'approbation ne peut être refusée que pour violation de la loi [16].

4. Procédure

Procédure devant la députation permanente (art. 17 du décret)

Les actes soumis à approbation sont transmis, accompagnés de toutes leurs pièces justificatives, à la députation permanente, dans les 15 jours de leur adoption, un transmis simultané étant organisé à l'égard du Gouvernement pour les budgets, …; cadre et statuts, …; et les règlements fiscaux (afin de permettre au Gouvernement de mettre en œuvre, le cas échéant, son droit d'évocation).

Pour les budgets communaux, les budgets des régies communales, les modifications budgétaires et les transferts de crédits de dépenses, le décret prévoit que les autorités de tutelle peuvent inscrire des prévisions de recettes et des postes de dépenses; qu'elles peuvent les diminuer, les augmenter ou les supprimer et rectifier les erreurs matérielles.

L'autorité de tutelle est tenue de prendre sa décision dans les 30 jours de la réception de l'acte avec ses pièces justificatives, ce délai pouvant, le cas échéant, être prorogé d'une durée maximale égale à la moitié du délai (soit un délai maximal de 45 jours).

Une période transitoire a toutefois été aménagée en ce qui concerne le délai d'approbation des comptes communaux (et des intercommunales); il est de:

• 100 jours pour les comptes 1998,
• 70 jours pour les comptes 1999,
• 50 jours pour les comptes 2000,
• 30 jours à partir des comptes 2001.

Il est enfin précisé qu'à défaut de décision dans le délai, l'acte est exécutoire, sous réserve des règles relatives aux recours et au droit d'évocation.

Procédure pour le recours du Gouverneur (art. 18 du décret)

Le recours du gouverneur est notifié par le Gouvernement à la députation permanente et à la commune dans le délai de recours fixé (dans les 10 jours de l'arrêté de la députation permanente, ou dans les 10 jours de l'échéance du délai de 30 ou 45 jours quand la députation permanente ne statue pas).

Ce recours est suspensif de la décision soumise à approbation.

Dans les 30 jours de la réception de ce recours, le Gouvernement peut approuver ou improuver totalement ou partiellement l'acte.

A défaut de décision dans ce délai, le recours du Gouverneur est réputé rejeté.

Procédure pour le recours de l'autorité communale (art. 19 du décret)

Le conseil communal ou le collège des bourgmestre et échevins de la commune dont l'acte a fait l'objet d'un arrêté d'improbation ou d'approbation partielle peut introduire un recours auprès du Gouvernement dans les 10 jours de l'arrêté de la députation permanente.

Il est tenu de notifier son recours à la députation permanente et, le cas échant, aux intéressés au plus tard le dernier jour du délai de recours.

Le Gouvernement peut approuver ou ne pas approuver tout ou partie de l'acte dans les 30 jours de la réception du recours; à défaut de décision dans ce délai, la décision de la députation permanente est réputée confirmée.

Evolution positive par rapport à l'avant-projet de décret: le texte prévoit désormais que ce n'est plus "l'autorité communale dont l'acte a été improuvé" mais bien le conseil ou le collège qui peut introduire ce recours.

Fruit d'un amendement [17], cette modification trouve la justification suivante: "… Il est logique que, vu les délais inscrits … pour l'introduction du recours de l'autorité communale, …, l'on précise que ce recours peut être introduit par le collège des bourgmestre et échevins plutôt que par le conseil communal. Une ratification par le conseil communal peut intervenir lorsque le recours est pris par le collège des bourgmestre et échevins pour le compte du conseil, et ce, lors de la plus prochaine séance du conseil".

L'on peut quelque peu se réjouir de cette amélioration, puisque si l'on s'en était tenu aux termes initiaux, dans bon nombre de cas, il aurait fallu que ce soit le conseil communal qui décide de ce recours … mission impossible, compte tenu des règles et délais de convocation du conseil communal.

Peut-être toutefois eût-il été préférable de stipuler dans le texte même du décret des modalités pratiques de substitution d'action du conseil par le collège.
Enfin, et cette amélioration ne doit constituer "l'arbre qui cache la forêt", le délai pour intenter ce recours sur des décisions communales souvent stratégiques demeure fort court, et l'on peut craindre que le collège soit parfois amené à prendre position "en catastrophe" …
La pratique nous dira ce qu'il en est.

Procédure pour le droit d'évocation du Gouvernement (art. 21 et 22 du décret)

Pour les actes communaux portant sur les budgets, …, les cadre et statuts, …, ainsi que sur les règlements fiscaux, le Gouvernement - qui en reçoit transmission en même temps que la députation permanente [18] - peut se réserver le droit de statuer définitivement.

Pour ce faire, il en informe dans les 20 jours de la réception de l'acte, et la députation permanente et l'autorité communale concernée.

Lorsque le Gouvernement s'est réservé ce droit, il notifie sa décision définitive (relative à l'approbation de l'acte communal) dans les 20 jours suivant l'expiration du délai imparti à l'autorité communale pour introduire son recours (soit 10 jours) [19] et pour autant que l'autorité communale n'ait pas introduit ledit recours.

Ainsi que nous avons déjà eu l'occasion de le signaler à plusieurs reprises, ce droit d'évocation constitue, selon nous, un véritable pouvoir de correction a posteriori des décisions de la députation permanente.

En effet, même si l'intention de mise en œuvre du droit d'évocation doit être annoncée dès le départ par le Gouvernement, il n'en demeure pas moins que ce dernier statuera après décision de la députation permanente, puisque lors des travaux parlementaires, il a bien été précisé que si la commune n'a pas introduit son recours et pour autant que le Gouvernement ait manifesté au départ son intention de statuer définitivement, "… le Gouvernement met en œuvre le droit d'évocation et, le cas échéant, met à néant l'arrêté de la députation permanente …" [20].

Voilà donc un "double degré de tutelle" susceptible de garantir une jurisprudence uniforme des décisions de tutelle, mettant, selon nous, le Gouvernement à l'abri de tout risque d'interprétation "dissidente" de l'intérêt régional (par exemple) …

D. A RELEVER ENCORE …

1. Le recours du personnel communal

Cette disposition [21], non prévue initialement, stipule que "Tout membre du personnel ayant fait l'objet d'une décision de révocation ou de démission d'office non annulée par l'autorité de tutelle peut introduire un recours auprès du Gouvernement contre cette décision. Le membre du personnel faisant l'objet d'une mesure de révocation ou de démission d'office est informé immédiatement de la date à laquelle la décision de révocation ou de démission d'office de l'autorité communale est notifiée à l'autorité de tutelle ainsi que l'absence d'annulation par l'autorité de tutelle, de cette mesure de révocation ou de démission d'office. Le recours doit être exercé dans les trente jours du terme du délai d'annulation. Le membre du personnel notifie son recours à l'autorité de tutelle et à l'autorité communale au plus tard le dernier jour du délai de recours".

Il nous faut bien reconnaître que cette disposition nous laisse plus que perplexes.

Elle figure tout d'abord, selon nous, à un endroit erroné du décret: libellée sous une section 3, faisant partie intégrante du titre III relatif à la tutelle spéciale d'approbation, elle vise toutefois le cas de sanctions disciplinaires majeures non annulées par l'autorité de tutelle (ces décisions ne faisant d'ailleurs pas partie des actes soumis à approbation en vertu de l'article 16 du décret).

Pour le surplus, et surtout, cet article soulève bien d'autres difficultés, liées pour certaines à la problématique de la tutelle générale d'annulation, évoquées plus haut.

• L'autorité de recours compétente est le Gouvernement; or, c'est désormais le seul Gouvernement qui est l'autorité de tutelle compétente en tutelle générale d'annulation (la députation permanente lui ayant cédé la place). Le Gouvernement pourrait-il être ainsi l'autorité de recours de ses propres décisions?
• Comment cette procédure pourra-t-elle être mise en œuvre, s'agissant d'informer le membre du personnel communal de la notification de la décision disciplinaire à l'autorité de tutelle?
  Dans aucune des dispositions nouvelles relatives à la tutelle générale d'annulation, il n'est question de notification des décisions par les autorités communales, à moins de supposer que le transmis de la décision communale, suite à la réclamation d'un acte par le Gouvernement en vertu de la liste qu'il aura dressée (par un arrêté à intervenir), constitue ladite notification.
  Faut-il dès lors en déduire que tant que cette liste n'aura pas été établie, un tel recours ne sera pas possible (rien n'ayant été transmis, puisque le Gouvernement n'aura pu réclamer aucun acte)?
  S'agira-t-il au contraire de considérer que, si les communes communiquent spontanément toutes leurs décisions non soumises à approbation (dans un but de sécurité juridique), c'est ce transmis spontané qui, pour les sanctions disciplinaires majeures, constituera la notification visée par cette disposition?

Fondée sur des motifs louables, cette disposition nous semble des plus improbables à mettre en œuvre concrètement.

2. Pour les intercommunales

Le décret s'applique aux intercommunales dont le ressort ne dépasse pas les limites de la Région wallonne [22].

Les actes des intercommunales non soumis à tutelle spéciale d'approbation sont soumis à tutelle générale d'annulation, et pourront être réclamés aux intercommunales suivant les mêmes modalités que celles prévues pour les actes communaux [23].

Pour les actes des organes des intercommunales portant sur:

• les statuts de l'intercommunale et leurs modifications,
• les dispositions générales en matière de personnel,
• le rééchelonnement des emprunts souscrits,
• les garanties d'emprunts.

L'approbation pourra être refusée pour violation de la loi, lésion de l'intérêt général ou lésion de l'intérêt régional.

Pour les actes des organes des intercommunales portant sur:

• les comptes annuels,
• la composition du conseil d'administration et de ses éventuels organes restreints ainsi que du collège des commissaires.

L'approbation ne pourra être refusée que pour violation de la loi.

3. Le rapport annuel

Il est désormais prévu que chaque année, au plus tard le 31 mars suivant "l'exercice" auquel il se rapporte, un rapport annuel relatif à l'exercice de la tutelle doit être adressé au Parlement wallon par le Gouvernement.

Ce rapport comportera un aperçu statistique relatif à l'exercice de la tutelle par les différentes autorités, ainsi qu'une présentation de la jurisprudence intervenue au cours de l'exercice [24].

Saluons cet élément de transparence administrative, lequel devrait permettre aux communes de peu à peu dégager les tendances fortes de la jurisprudence des autorités de tutelle ordinaire.

CONCLUSIONS

La réforme de la tutelle ordinaire en Région wallonne est assez substantielle.

Va-t-elle dans le sens d'un véritable allégement?

Rien n'est moins sûr.

S'il nous paraît certain qu'en matière de tutelle spéciale d'approbation - processus déjà fortement contraignant (puisque l'acte non approuvé n'est pas exécutoire) -, la réforme engendre un renforcement, il faut bien demeurer circonspect quant à la réforme de la tutelle générale d'annulation.

L'allégement qui semble actuellement s'en dégager (compte tenu notamment de l'absence des mesures d'exécution) nous paraît "handicapé" par l'insécurité juridique générée par les mécanismes mis en place (ou par leur absence de mise en place?).

Nous ne manquerons pas de revenir sur ce dossier, après quelques mois d'application, pour un premier bilan partiel.

Peut-être certaines de nos questions auront-elles alors trouvé réponse …

----------

1. [remonter] Sauf quant à ses dispositions d'exécution.
2. [remonter] Pp. 17302 et ss.
3. [remonter] Une version erronée de ce décret est en effet parue dans la seconde édition du Moniteur belge du 7.5.1999.
4. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 27: "Le présent décret entre en vigueur un mois après sa publication au Moniteur belge" (cf. week-end des 19 et 20 juin).
   Nous avons appris qu'en fait le décret entre en vigueur le 7.6.1999, soit un mois après la publication du texte erroné. Même s'il est exact qu'à cette date, seule la version française du décret était incorrecte, nous pensons que cette solution n'est pas juridiquement exacte et ce, pour plusieurs raisons:
   - c'est tout le texte publié le 7.5.1999 qui a été remplacé par celui publié le 19.5.1999 (en ce compris en ses dispositions d'entrée en vigueur);
   - le texte erronément publié prévoyait une entrée en vigueur au 1.1.1999;
   - c'est suite à un amendement que l'entrée en vigueur un mois après la publication a été insérée dans le décret.
   Il nous semble qu'en effectuant une entrée en vigueur le 7.6.1999, la pratique déroge aux textes votés, puisque seulement 19 jours séparent la prise de connaissance effective du véritable décret "tutelle" de son entrée en vigueur ...
5. [remonter] A savoir l'art. 162, al. 2, 6°, de la Constitution.
6. [remonter] Doc. P.W., 401 (1997-1998), n° 1bis, 9.7.1998, annexe 1, p. 14.
7. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 16, par. 4, al. 2.
8. [remonter] Cf. Doc. P.W., 401 (1997-1998), n° 1 bis, 9.7.1998, commentaire des art., p. 6.
9. [remonter] Cf. le problème de la sécurité juridique des actes non obligatoirement transmissibles et non transmis spontanément par les autorités communales.
10. [remonter] Cf. e.a. J. Sohier, La tutelle sur les communes, APT, 1986, p. 18.
11. [remonter] Cf. décr. 20.7.1989, art. 13, al. 2.
12. [remonter] Cf. décr. 20.7.1989, art. 18.
13. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 16.
14. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 18.
15. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 16, par. 4, al. 1er.
16. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 16, par. 4, al. 3.
17. [remonter] Cf. Doc. Parl. P.W., 401 (1997-1998), n° 9, 23.2.1999.
18. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 17, par. 1er, al. 2.
19. [remonter] Il nous semble que, sur ce point, l'art. 22 du décret contient une erreur. Il signale en effet que le Gouvernement doit rendre sa décision dans les 20 jours suivant l'expiration du délai imparti à l'autorité communale pour introduire le recours "… visé à la section première". Or, la section première est relative au recours du gouverneur; il nous semble donc que le législateur entendait plutôt faire référence à la section 2 "Du recours de l'autorité communale".
20. [remonter] Cf. Doc. Parl. P.W., 401 (1997-1998), n°1 bis, commentaire des art., p. 8.
21. [remonter] Cf. décr., art. 20.
22. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 1er, 3°.
23. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 12 et 13.
24. [remonter] Cf. décr. 1.4.1999, art. 23.

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