Voiries publiques et notion d’équipement communautaire

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Les voiries publiques et la notion d'équipement communautaire: quelle compétence? quelles conséquences?

Depuis l'entrée en vigueur du décret du 27 octobre 2005 [1] l'ensemble des demandes relatives aux "constructions et équipements de services publics ou communautaires", doivent être introduites près du fonctionnaire délégué conformément à la procédure dérogatoire des permis dits "publics" définie à l'article 127 du Cwatup.

Selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat, les équipements communautaires sont destinés, par essence, à promouvoir l'intérêt général. Pour être qualifié comme tel, trois conditions doivent être rencontrées: la mise à disposition du public, l’accessibilité à tous, et l’absence de but essentiellement lucratif [2]. Le critère décisif n’est pas la qualité publique ou privée de la personne qui le gère ou l’initie mais sa destination et son ouverture à tous. 

Une voirie publique – par opposition aux voiries privées, qui ne sont pas "accessibles à tous" – constitue à l'évidence un équipement communautaire et ce, que l'auteur du projet soit un organisme privé ou public. Depuis le nouvel article 127 par. 1er 7°, la compétence du fonctionnaire délégué est donc devenue indéniable sur ce point.

Cette constatation ne se révèle pas fondamentalement innovante pour les demandes relatives aux voiries publiques opérées par la commune. En tant qu'autorité publique, l'ensemble de ses demandes relevait déjà de la procédure dérogatoire des permis publics [3]. La conclusion est par contre toute différente pour la réalisation de voiries dans un lotissement ou dans un permis groupé quand le demandeur n'entre pas dans le champ d'application de l'article 274 du Cwatup [4]. Après de longues incertitudes sur le sort à réserver à ces dernières, une interprétation commune entre les différents acteurs de l'aménagement du territoire semble s'être dégagée pour définir la procédure applicable [5].

Les permis de lotir impliquant l'ouverture de voirie

Sauf à rencontrer une des exceptions mentionnées à l'article 127 par. 1er du Cwatup [6], les demandes de permis de lotir impliquant l'ouverture de voiries sont introduites auprès du collège communal. Elles doivent dans ce cadre être instruites dans le respect des conditions mentionnées aux articles 128 et 129 du Cwatup; réalisation d'une enquête publique et consultation du conseil communal préalablement à l’octroi du permis. La nouvelle mouture de l'article 127 n'apporte ici aucune modification.

La mise en œuvre de ce permis de lotir nécessite par ailleurs l'obtention d'un second permis, un permis d'urbanisme, pour procéder à la réalisation des travaux de voirie. Au regard du nouveau libellé de l'article 127, il faut considérer que l'octroi de ce permis revient de droit à l'autorité régionale. Il s'agit en effet de la construction d'un équipement communautaire au sens de l'article 127 par. 1er 7° du Cwatup. Cette compétence se comprend bien sûr sans préjudice de la compétence exclusive du conseil communal tenu de délibérer sur les questions de voiries [7].

Cette répartition de compétences ne vaudra que si la voirie envisagée dans le lotissement est "publique". Si, au vu du projet, la voirie semble être destinée exclusivement à un usage privé [8], le collège restera l'autorité compétente pour octroyer le permis de lotir et le permis d'urbanisme relatif à la voirie "privée", qui ne constitue pas un équipement communautaire [9].

Cette procédure tranche radicalement avec l'ancienne législation qui conférait, sauf dérogation [10], la compétence de l'octroi du permis de lotir et de l'octroi du permis d'urbanisme nécessaire à la réalisation de la voirie au collège communal. Depuis le 3 décembre 2005, date d'entrée en vigueur des modifications, les compétences sont donc bien dissociées [11].

Aussi critiquable que soit cette dichotomie sur le plan pratique, elle reste, juridiquement et au vu du libellé de l'article, la seule soutenable. Nous tenons cependant à souligner qu'outre la complexification des procédures inhérentes au dédoublement des compétences, l'absence d'une procédure intégrée pour l'octroi de ces permis complémentaires risquent de porter préjudice à plus d'un projet. Que se passe-t-il en effet lorsque le fonctionnaire délégué refuse d'octroyer le permis d'urbanisme pour la construction de la voirie alors que le permis de lotir a valablement été délivré par le collège?

Pour éviter ce genre d'hypothèse, nous avons plaidé auprès du Ministre de l'aménagement du territoire pour que les permis de lotir valent permis d’urbanisme pour les voiries qui devraient y être construites [12]. L'autorité compétente délivrerait un seul permis, valable tant pour le lotissement que pour les actes et travaux de réalisation des voiries [13]. Cette procédure, qui vise une simplification administrative par la suppression de la double demande de permis (de lotir et puis d'urbanisme) pratiquée actuellement, n'a pas encore trouvé écho dans la législation.

Les permis groupés

De nouveau, sauf à rencontrer une des exceptions mentionnées à l'article 127 par. 1er du Cwatup, les demandes de permis groupé impliquant l'ouverture de voiries doivent être introduites auprès du collège communal. Les conditions mentionnées aux articles 128 et 129 trouvent aussi ici à s'appliquer.

Contrairement aux permis de lotir, le permis groupé permet à lui seul de procéder aux diverses constructions du projet, en ce compris les voiries. Il n'y a donc pas de distinction formelle entre les diverses demandes et les constructions qu'elles impliquent. Un seul et même permis est nécessaire et suffisant.

Après de longs débats interprétatifs sur la question, il semble aujourd'hui accepté que les compétences ne doivent pas être dissociées pour ce type de permis. Même si une voirie publique est envisagée, cette construction fait partie intégrante du permis groupé et reste de la compétence de l'autorité qui instruit la demande. La création de voirie dans le cadre de constructions groupées ne peut être scindée artificiellement [14].

Cette interprétation se comprend tant sur le plan juridique – l'adage "l'accessoire suit le principal" implique que l'autorité qui instruit la demande principale, l'érection de constructions, connait des constructions accessoires, les voiries – qu'au regard de la philosophie du permis groupé – permettre la construction d'un ensemble d'immeubles ainsi que les infrastructures et équipements nécessaires à ces constructions dans un seul et même permis.

En conclusion

Pour le permis d'urbanisme nécessaire à la réalisation d'une voirie publique: le fonctionnaire délégué est compétent.

Pour le permis d'urbanisme nécessaire à la réalisation d'une voirie privée: lecollège communal est compétent.

Pour le permis de lotir impliquant l'ouverture d'une voirie: lecollège communal est compétent, sauf si la demande entre dans le champ d'application de l'article 127 du Cwatup.

Pour le permis d'urbanisme nécessaire à la réalisation de la  voirie dans le permis de lotir: le fonctionnaire délégué est compétent, sauf si la voirie est "privée".

Pour le permis groupé: lecollège communal est compétent, sauf si la demande entre dans le champ d'application de l'article 127 du Cwatup.

Ces conclusions se comprennent sans préjudice de la compétence du conseil communal en matière de voirie communale (articles 128 et 129).

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1. [Remonter] Décret modifiant les articles 6, 21, 110bis et 127 du Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine, entré en vigueur le 3 décembre 2005 (M.B., 23.11.2005).
2. [Remonter] Entre autre, C.E., n°38.985, 13 mars 1992, Funken, Amèn., 1992, pp. 112 et s., avis auditeur P. Gilliaux. 
3. [Remonter] Article 127 par. 1er 1° et 274 du Cwatup.
4. [Remonter] Ou quand il ne s'agit pas d'infrastructures de communications routières s'étendant ou destinés à s'étendre sur le territoire de deux ou plusieurs communes (article 274bis 1°, a).
5. [Remonter] Cet article permettra de mettre à jour l'article sur les permis dits "publics" paru dans le Mouvement communal d'octobre et de novembre 2006, écrit préalablement à l'éclosion de cette problématique (plus particulièrement, Mouvement communal d'octobre 2006, p. 449).
6. [Remonter] Pour exemples: si le demandeur du permis est une personne morale de droit public visée par l'article 274 du Cwatup; si le lotissement s'étend sur deux communes; s'il est inscrit dans un périmètre ou une zone visée à l'article 127; etc.
7. [Remonter] Articles 128 et 129 qui doivent à nouveau être respectés.
8. [Remonter] La détermination du caractère privé ou non de la voirie s'analysera eu égard au projet et à la volonté affichée du lotisseur. Certains éléments de fait peuvent aiguiller la commune dans cette caractérisation. Citons pour exemple, le placement de l'ensemble des boîtes aux lettres à l'entrée du lotissement avec l'implantation d'une barrière. Cet état de fait ne suffit pas à définir de manière certaine le caractère privé ou non de la voirie mais peut donner des indices sur sa future utilisation.
9. [Remonter] Notons que, dans ce cas, les articles 128 et 129 ne devraient pas trouver à s'appliquer puisqu'ils ne visent que les demandes de permis "impliquant une modification à la voirie communale".
10. [Remonter] Article 127 du Cwatup.
11. [Remonter] V. notamment, circulaires interprétatives de la DGATLP du 30 août 2006. "(…) La création d’une voirie dans un lotissement doit par conséquent être considérée comme une construction ou un équipement de service public ou communautaire dès lors que la voirie n’est pas créée à titre purement privé. Dans une telle hypothèse, l’autorité régionale – à savoir le Gouvernement ou le fonctionnaire délégué – est compétente pour statuer sur la demande de permis en vertu de l’article 127, par. 1er, 7° du code. Cela, sans préjudice bien entendu de la compétence exclusive du conseil communal tenu de délibérer sur les questions des voiries (art. 129, par. 1er, 2° du Code) (…)".
12. [Remonter] M. Smoos, "Pistes pour une refonte du permis de lotir", Mouvement communal, 12/2006, p. 591.
13. [Remonter] Toujours, bien sûr, sans préjudice des compétences du conseil communal en ces matières.
14. [Remonter] V. en ce sens, circulaire interprétative de la DGATLP du 19 janvier 2007.  "Selon les termes de Monsieur le Ministre, "la demande de permis d’urbanisme relative à des constructions groupées impliquant la création de voiries est instruite par le collège des bourgmestre et échevins, sans préjudice de toute autre hypothèse visée spécifiquement à l’article 127, par. 1er du Cwatup". Par conséquent, concrètement, lorsqu’un projet implique la réalisation groupée de constructions et des travaux à la voirie, une seule demande de permis sera introduite (…)". V. aussi Rapport de Monsieur le Premier auditeur de section M. Quintin dans l'affaire 1.126.198, p. 14 et 15 et observation B. Havet, in Plans de secteur: quelles modifications? Colloque IFE du 17 et 18 octobre 2006.