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Le CoDT modifie-t-il la relation entre le collège communal et le fonctionnaire délégué au niveau de la procédure de délivrance des autorisations urbanistiques?

Thibault Ceder et Laure De Coninck - Mai 2017
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Les auteurs

Thibault Ceder Thibault Ceder

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Laure De Coninck

Stagiaire à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Le fonctionnaire délégué a toujours été un acteur important pour les communes dans la politique de l’aménagement du territoire. Il a gardé, au fil des réformes et avec des évolutions diverses, un triple rôle au sein de cette politique. Le CoDT ne déroge pas à la règle. Il confirme cette triple compétence, mais en modifie substantiellement la portée et le contenu.

Le fonctionnaire délégué dispose tout d’abord d’une compétence décisionnelle[1]. Cette compétence lui permet de prendre la décision de délivrer des permis de manière autonome. Il s’agit de la fameuse liste des permis dits publics.

Il exerce ensuite une compétence de tutelle[2]. Elle l’autorise à vérifier la motivation des permis délivrés par les communes, leur conformité à des dispositions supérieures (plans, schémas,…) et le respect de la procédure de délivrance. Dans les cas où le permis pose problème au regard de l’un de ces points, le fonctionnaire délégué a la possibilité de suspendre la décision du collège communal[3].

La dernière de ses compétences est une compétence de conseil, et c’est sur celle-ci que nous nous focaliserons dans cet article. Cette dernière se traduit en pratique par la délivrance de différentes formes d’avis, relatifs à des situations ayant trait à des demandes de permis. Par principe, la délivrance d’une autorisation urbanistique nécessite de la part du fonctionnaire délégué la délivrance d’un avis simple. Dans certains cas, plus rares, l’avis devient conforme. Enfin, le CoDT prévoit des cas dans lesquels une dispense d’avis peut être envisagée. Il est nécessaire de cerner ces cas de figure, et notamment les hypothèses dans lesquelles l’avis n’est pas requis, car ils impactent directement les délais de procédure.

Soulignons que ces principes sont d’application pour l’ensemble des permis mais également, et c’est une nouveauté, pour les certificats d’urbanisme n°2.

1. Avis simple

Le fonctionnaire délégué rend par principe un avis simple[4]. Le but de cet avis « simple » est notamment d’aider les communes lorsqu’elles se trouvent face à des situations spécifiques ou trop complexes que pour être gérées en interne. L’avis simple permet aussi de pouvoir réorienter les communes, tant sur le fond du dossier que sur la forme et le choix des procédures. Ce principe s’inscrit donc dans une logique de conseil destinée à entretenir, voire à renforcer, le dialogue entre autorités.

Bien que constituant un « principe », l’avis simple n’en demeure pas moins une catégorie résiduaire. Le collège communal statue en effet sur avis simple du fonctionnaire délégué dans tous les autres cas que ceux ceux listés aux points 2 et 3 de la présente contribution. L’avis simple s’oppose donc aux hypothèses d’avis conforme et de dispenses d’avis développées ci-dessous.  Dans le cas où le collège communal décide de s’écarter de l’avis simple du fonctionnaire délégué, il devra motiver de manière adéquate son acte (exigence de motivation spéciale). Toutefois, cela n’empêche pas le collège communal de refuser un permis sans solliciter au préalable l’avis du fonctionnaire délégué.

Une des nouveautés issue du CoDT dans cette procédure d’avis simple est l’obligation de solliciter cet avis dans des matières où les communes pouvaient jusqu’ici, en principe, agir de manière autonome. Il s’agit des cas dans lesquels il existe un écart par rapport à un schéma de développement (pluri)communal (nouveau SSC) ou un schéma d’orientation local (qui englobe notamment les RUE). Inversement, la décision (qui devient un avis conforme) du fonctionnaire délégué ne sera plus requise lorsqu’une « dérogation » (qui devient un écart) à un instrument régional devenu indicatif est envisagée. Nous pensons notamment au RGBSR qui, en acquérant une valeur indicative, emporte l’avis simple du fonctionnaire délégué en cas d’écart.

L’autre changement fondamental de la réforme tient au fait que les avis, qu’ils soient simples ou même conformes (v. point suivant), sont désormais assimilés à des décisions lorsque le collège n’a pas envoyé sa décision avant l’expiration du délai de rigueur. En effet, lorsque l’avis du fonctionnaire délégué est sollicité, les communes ont 75 ou 115 jours pour envoyer leur décision. A l’expiration de ces délais, l’avis du fonctionnaire délégué fera office de décision. C’est la raison pour laquelle les avis du fonctionnaire délégué devront être à l’avenir plus complets (pour certains en tout cas) et contenir une prise de position motivée de manière adéquate. A ce stade, un parallèle peut être fait avec le permis d’environnement. Dans cette procédure, le rôle du fonctionnaire technique peut être assimilé à celui qu’a le fonctionnaire délégué en cas d’avis simple.

2. Avis conforme

L’avis conforme est définit comme celui qui doit obligatoirement être suivi. En pratique, lorsque l’avis du fonctionnaire délégué est favorable, le collège communal peut soit accepter, soit refuser le permis. Lorsque l’avis du fonctionnaire délégué est favorable mais impose certaines conditions, le collège communal peut soit accepter le permis à ces conditions[5], soit le refuser. Enfin, lorsque l’avis est défavorable, le collège doit refuser le permis. Comme pour l’avis simple, cet avis n’empêche pas le collège communal de refuser un permis sans solliciter au préalable l’avis du fonctionnaire délégué.

Les articles D.IV.17 et D.IV.20 du CoDT prévoient que le collège communal est tenu de statuer sur avis conforme du fonctionnaire délégué lorsqu’il délivre des permis ou des certificats d’urbanisme n°2 dans quatre hypothèses :

-          La demande qui implique une dérogation au plan de secteur ou aux normes du guide régional d’urbanisme (quatre thèmes sont repris dans la partie règlementaire de ce guide : la sécurité des personnes, la qualité acoustique, l’accessibilité par les personnes à mobilité réduite et certains aspects des zones protégées de certaines communes) ;

-          La demande qui concerne des biens inscrits dans un site Natura 2000 proposé ou arrêté en application de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature ;

-          Pour la région de langue française, la demande qui concerne des biens inscrits sur la liste de sauvegarde, classés ou soumis provisoirement aux effets du classement, situés dans une zone de protection visée à l’article 209 du Code wallon du Patrimoine ou localisés dans un site repris à l’inventaire du patrimoine archéologique visé à l’article 233 du même Code ;

-          La demande qui porte sur un bien repris dans le plan relatif à l’habitat permanent.

Par rapport au Cwatup, seule la dernière de ces quatre hypothèses est une nouveauté.

3. Absence d’avis

L’article D.IV.15 vise les cas où le collège communal est autorisé à statuer sans avis du fonctionnaire délégué. Quatre hypothèses sont visées : la décentralisation, la localisation au sein de certains outils de planification, certains actes et travaux spécialement listés par le décret ainsi que certains actes et travaux considérés d’impacts limités.

La décentralisation autorise les communes à exercer de manière autonome leur pouvoir de décision. Ce régime est légitimé par le fait que la commune, respectant les outils qui précisent sa politique d’aménagement du territoire et d’urbanisme, s’inscrit dans des balises précédemment fixées et avalisées par la Région. Le nouveau régime de décentralisation issu du CoDT est d'application lorsqu'il existe[6] : une commission consultative communale d’aménagement du territoire et de mobilité (CCATM), et soit :

-          Un schéma de développement pluricommunal (SDP) qui couvre tout le territoire ;

-          Un schéma de développement communal (SDC) qui couvre tout le territoire ;

-          Un schéma de développement pluricommunal (SDP) qui couvre une partie du territoire tandis qu’un schéma de développement communal (SDC) est applicable pour le reste.

Dans ces hypothèses, plus souples que dans le Cwatup actuel, la décentralisation n’est cependant que temporaire. Un guide communal à la composition « simplifiée »[7] doit en effet être approuvé dans un délai de quatre ans à dater du 1er juin 2017, pour que la commune puisse rester en décentralisation.

A l’heure actuelle, 38 communes sont en décentralisation[8]. Avec le CoDT, nombreuses sont les communes qui vont passer de manière automatique dans ce même régime. En effet, dès lors qu’une commune sera dotée d’un schéma de développement communal (SDC) et d’une commission consultative communale d’aménagement du territoire et de mobilité (CCATM), elle bénéficiera de l’autonomie qu’implique la décentralisation. Cette nouvelle possibilité instaurée par le CoDT aura pour effet de doubler le nombre de communes en décentralisation[9]. Pour une vue directe des communes concernées, cliquez sur le présent lien.

Le collège communal statue également sans avis préalable du fonctionnaire lorsqu’il existe pour le territoire où sont projetés les actes et travaux soit :

-          Un schéma d’orientation local (SOL) ;
-          Un permis d’urbanisation non périmé ;
-          Une zone d’enjeux communal (ZEC). 

Au regard du Cwatup, la commune gagne donc en autonomie au sein de ses RUE (qui deviennent SOL) et des futures mais probables zones d’enjeux communal.

Enfin, d’autres dispenses d’avis du fonctionnaire délégué sont prévues pour les projets concernant certains actes et travaux soumis à permis, ou pour les projets d’impact limité. Les premiers sont ceux repris à l’article D.IV.4, al. 1er, 2°, 6°, 11° à 15°, les seconds sont listés dans la nomenclature reprise à l’article R.IV.1-1. Pour une analyse de ces actes et travaux, cliquez sur le présent lien.  Notons, au sujet de ces actes et travaux, que la dispense de l’avis du fonctionnaire délégué reste de mise même si ces actes et travaux s’écarte d’un schéma, d’un guide communal d’urbanisme ou d’un permis d’urbanisation. Le projet prime donc dans ce cas, au niveau de la procédure, sur sa localisation et les écarts qu’il emporte. Cette priorité n’est pas d’application si l’écart concerne une carte d’affectation du sol (qui met en œuvre une ZEC notamment) ou la partie indicative du guide régional d’urbanisme. Dans ces deux hypothèses, l’avis du fonctionnaire délégué est requis.

L’article D.IV.15 du CoDT instaure aussi la possibilité pour le collège communal de demander l’avis facultatif du fonctionnaire délégué, mêmes dans les cas où le collège est autorisé à agir de manière autonome. Dans ce cas les délais de procédure sont modifiés en conséquence. Il pourrait donc être tentant pour les communes de solliciter un tel avis de manière à pouvoir rallonger le temps dont elles disposent pour rendre leur décision. Les communes devront pourtant être attentives au fait que si un tel avis est sollicité, des conséquences juridiques en découleront. Elles devront alors suivre cet avis, fournir une motivation adéquate en cas de distanciations, et il fera office de décision à l’expiration du délai de rigueur dans les cas où la commune n’aura pas envoyé sa décision dans les délais.

4. Conclusion

La relation entre le collège communal et le fonctionnaire délégué dans le cadre de la procédure de délivrance des autorisations urbanistiques a été modifiée suite à l’adoption du CoDT, mais pas de manière fondamentale. La compétence d’avis du fonctionnaire délégué s’inscrit donc en pratique dans la continuité de ce qui existait sous l’égide du Cwatup. On peut néanmoins noter un renforcement apparent de l’autonomie communale depuis l’adoption du CoDT au travers d’une décentralisation allégée, de la prise en compte de nouveau outils de planification (ZEC et RUE) ou d’une liste légèrement plus étendue des actes et travaux permettant la dispense d’avis (la culture de sapin de Noël par exemple). Néanmoins, cette évolution est en partie contrebalancé par l’obligation de consulter le fonctionnaire délégué dans les cas où la demande implique des écarts par rapport aux instruments planologiques à valeur indicative (en ce compris le SSC et le RUE).

Le défi majeur lié à l’entrée en vigueur du CoDT n’en restera pas moins la nécessité de pérenniser, sur le fond, le rôle constructif de conseil du fonctionnaire délégué, utile à plus d’un titre pour les communes. Bien que balisé par le CoDT, ce rôle risque en effet de souffrir des impacts collatéraux des délais de rigueur : saisine automatique du fonctionnaire délégué, principe d’avis valant décision, manque de disponibilité pressentis, etc. Il serait à regretter que ces nouvelles obligations mettent à mal un dialogue perçu comme essentiel par les acteurs de terrains et réduise, dans le faits, le fonctionnaire délégué à un rôle de tutelle ou d’autorité compétente. Le risque existe mais nous espérons que la pratique pourra y répondre positivement.


[1] CoDT, art. D.IV.22, anciennement art. 127 Cwatup.

[2] CoDT, art. D.IV.62, anciennement art. 108 Cwatup.

[3] La compétence de recours du fonctionnaire délégué existe toujours dans le CoDT à l’art. D.IV.62. Cet article reprend l’ancien article 108 du Cwatup quasiment à l’identique. Le fonctionnaire délégué conserve donc son droit de recours contre les décisions du collège communal. Néanmoins, les modalités de la procédure de suspension ont été quelque peu modifiées par la réforme.

[4] CoDT, art. D.IV.16 et D.IV.19.

[5] Voire, imposer des conditions plus strictes.

[6] CoDT, art. D.IV.15.

[7] Ce guide ne devra comporter selon l’article D.IV.15, 1°, que les éléments relatifs à la conservation, la volumétrie et les couleurs, les principes généraux d’implantation des constructions et installations au-dessus et en-dessous du sol ; la conservation, le gabarit et l’aspect des voiries et des espaces publics.

[8] Pour information, bénéficient du régime de décentralisation les communes de Amay, Aubange, Aubel, Beauvechain, Binche, Braives, Châtelet, Colfontaine, Dinant, Enghien, Engis, Esneux, Fléron, Frameries, Gembloux, Gesves, Hannut, Houffalize, Jemeppe-sur-Sambre, La Hulpe, La Louvière, Lasne, Leuze-en-Hainaut, Libin, Limbourg, Mons, Mouscron, Neupré, Ottignies-Louvain-la-Neuve, Pont-à-Celles, Quaregnon, Rixensart, Saint-Ghislain, Sankt Vith (Saint-Vith), Soignies, Sprimont, Tubize et Wanze.

[9] 50 communes sont dotées d’un SSC et d’une CCATM. Le nombre de communes bénéficiant du régime de décentralisation passerait donc de 38 à 88 au total. Il est à noter que les communes disposant d’un SSC et d’une CCATM devront adopter dans les 4 ans un guide communal d’urbanisme pour pouvoir rester en décentralisation. Pour information, voici les communes qui bénéficieront de ce régime sous l’égide du CoDT : Assesse, Awans, Beauraing, Bertrix, Braine-l’Alleud, Braine-le-Château, Braine-le-Comte, Chastre, Chaudfontaine, Chaumont-Gistoux, Chiny, Ciney, Comblain-au-Pont, Ecaussinnes, Eghezée, Erquelinnes, Farciennes, Florenville, Grez-Doiceau, Havelange, Herstal, Ittre, Jurbise, Léglise, Les-Bons-Villers, Manage, Marche-en-Famenne, Martelange, Mettet, Montigny-le-Tilleul, Namur, Ohey, Olne, Orp-Jauche, Péruwelz, Profondeville, Quièvrain, Rebecq, Rochefort, Silly, Sombreffe, Tinlot, Verviers, Villers-le-Bouillet, Viroinval, Virton, Visé, Vresse-sur-Semois, Walhain, et Waremme.

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