Retour à  la page d'accueil de l'espace Aménagement du territoire

Recentralisation des compétences liées à l'aménagement du territoire et rôle des communes: pistes pour une politique d'aménagement du territoire et d'urbanisme au niveau local

Réformes du Cwatup: l'autonomie communale à l'épreuve de la théorie du yoyo

Thibault Ceder - Juillet 2008
Retour au sommaire du dossier Retour au sommaire       ImprimerImprimer   

L'auteur

Thibault Ceder Thibault Ceder

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Tout praticien de la planification et de la politique de l'aménagement du territoire en est accoutumé, un projet cohérent ne peut s'envisager qu'après une analyse préalable de la situation existante de fait et de droit. Avant d'acter certaines propositions constructives, il importe donc, dans un premier temps, d'évaluer et de comprendre la place de la commune au sein de cette politique. Pour y parvenir, nous tenterons de répondre à trois questions-clés: quel a été le rôle des communes dans la politique de l'aménagement du territoire? Quel est leur rôle à l'heure actuelle? Et, quelles sont les grandes tendances  pour demain?

A l'instar du mouvement rectiligne et hypnotique d'un yoyo, l'autonomie communale en matière d'urbanisme et d'aménagement du territoire a connu des hauts et des bas rythmés par les grands évènements de l’Histoire. De l'autonomie à la centralisation, et inversement, différentes approches ont jalonné la politique de l'aménagement du territoire [1].

La question-clé du rôle de la commune a constitué un des fils conducteurs de l’évolution de cette politique.

Pour prendre une position éclairée sur les perspectives envisageables de l'aménagement du territoire, il est important de retracer en parallèle son évolution et de comprendre ainsi les changements qui se sont opérés et les enjeux sous-jacents [2].

Premier mouvement
De l'autonomie totale…

Les premières traces contemporaines du droit de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire trouvent leurs sources dans les deux décrets révolutionnaires de 1789 et 1790 [3]. Ces décrets confièrent aux communes les compétences en matière de sécurité, de salubrité [4] et de tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics [5]. Cette base, et les objectifs qu'elle sous-tend, permit aux communes d'adopter les premiers "règlements d'urbanisme", qui soumettaient notamment les constructions à certaines règles architecturales et urbanistiques, voire à autorisation préalable. 

La prédominance communale en la matière fut confirmée par les premières législations spécifiquement consacrées à l’aménagement du territoire [6]. Des compétences importantes, aujourd’hui bien connues, leur furent ainsi confiées: l’établissement des plans d’alignement et leur exécution; le contrôle de certains plans de bâtisse à exécuter par des particuliers; la possibilité d’exproprier par zones pour notamment assainir des quartiers insalubres et permettre ainsi de mener de véritables opérations d’urbanisme.

… à la centralisation absolue

Les législations consécutives aux deux guerres mondiales constituèrent les premières atteintes à l’hégémonie des compétences communales. Jusqu’alors, en effet, l’autonomie communale était impressionnante; mis à part une tutelle d’approbation sur les plans d’alignement [7] et les possibilités de recours sur les plans de bâtisses [8], la compétence communale était totale.

L’arrêté-loi du 25 août 1915 marqua les premiers signes d'une intervention plus accrue de l’Etat dans la politique communale de l’aménagement du territoire. Elle instaura l'obligation, pour les communes détruites par la guerre, d’établir des plans généraux d’aménagement destinés à servir de base aux autorisations de construire et de reconstruire (ce qui permit l’émergence des premiers plans). La délivrance de ces autorisations restait de la compétence du collège échevinal mais elles étaient soumises à l'approbation du Ministre de l’Agriculture et des Travaux publics [9].

Ces régimes furent confirmés et étoffés par les deux législations liées à la Seconde Guerre mondiale; considérées aujourd'hui comme les textes fondateurs de l'aménagement du territoire [10]. Le Roi avait la possibilité d'imposer l'élaboration de plans généraux d'aménagement - adoptés par l'Etat sur deux ou plusieurs communes et définissant l'affectation de diverses zones du territoire - et les plans particuliers d'aménagement - adoptés par les communes et précisant les PGA. Dans les communes soumises à ce régime (60 % des plus ou moins 2.700 existantes), les (re)constructions ou démolitions étaient soumises à autorisation préalable délivrée par le Ministre des Travaux publics.

Cette intervention et prédominance de l'Etat dans la politique de l'aménagement du territoire à partir de la Seconde Guerre mondiale se justifiait par "l'impéritie de la grande majorité des communes dans l'examen des permis des autorisations de bâtir". "Les collèges échevinaux trouvaient dans la loi communale le moyen de prévenir les offenses commises contre l'esthétique. Ils ne l'ont pas fait" [11]

Second mouvement
De la centralisation raisonnée …

La loi du 29 mars 1962 - première applicable sur l'ensemble du territoire et qui constitue l'actuel tronc commun des législations urbanistiques des trois Régions - entama, par le biais d'une rationalisation des procédures, une refonte de la politique de l'aménagement du territoire existante. Un des objectifs étant de (re)faire confiance aux autorités communales. En raison de la taille des communes et de la relative nouveauté des concepts de bon urbanisme et d'aménagement rationnel, à l'autonomie totale fut préféré un encadrement raisonné; les communes délivreraient les permis mais, en l'absence de plan particulier d'aménagement ou de permis de lotir, un avis conforme de l'administration de l'urbanisme serait de rigueur. A défaut de pouvoir remettre un avis, le fonctionnaire disposait d'une tutelle de suspension directe [12].  

Cette politique reprenait en substance les arguments avancés à l'époque par l'Union des Villes et Communes belges [13]. "La police de l'urbanisme doit appartenir à la seule autorité communale compétente, en l'occurrence le collège échevinal. Il s'agit d'un principe essentiel qu'il faut maintenir dans son intégrité, car il s'agit là d'une matière qui est essentiellement de nature communale. Ce n'est donc pas en principe que ce droit doit appartenir à la commune, mais en droit et en fait. (…). Il faut donc tendre vers un régime où la commune aurait la plénitude de la compétence dans tous les cas, sans cependant, provisoirement du moins, l'appliquer d'une façon absolue".

Cette loi fut par ailleurs l'occasion de créer des outils et procédures permettant d'encadrer les compétences communales. Citons notamment: les plans de secteur, les permis de lotir, les CCAT et même les prémisses des permis dits publics. Cette dernière procédure n'était alors applicable que lorsqu'un permis était sollicité par une autorité administrative ou militaire.

La loi de 1962 fut modifiée par une loi du 22 décembre 1970 sur certains points importants (plans de secteur, permis de lotir et infractions). Les permis publics visaient dorénavant "les personnes de droit public désignées par le Roi et les actes et travaux relatifs aux établissements d'installations, lignes et canalisations d'utilité publique, y compris lignes électriques, sur le territoire de deux ou plusieurs communes".

… à l'autonomie encadrée

Sous l'ère de la régionalisation, le premier acte législatif significatif fut l'adoption du premier Cwatu de 1984, qui ne reprenait en fait que l'ensemble des textes existant en un seul et même code. En 1988, suite aux nouveaux transferts de compétences, fut intégrée la matière des monuments sites et fouilles (Cwatup).

Mais le réel acte novateur en matière d'aménagement du territoire fut le décret wallon du 27 avril 1989. Conformément au souhait de l'Union des Villes et Communes de Wallonie, l'autonomie des pouvoirs locaux fut renforcée. L'objectif était de confier aux communes plus de pouvoirs pour qu'elles assurent elles-mêmes les options d'aménagement et les dispositions d'urbanisme. Pour être dispensée de l'avis du fonctionnaire délégué, la commune devait disposer d'un plan de secteur en vigueur, d'un schéma de structure communal (mécanisme créé par le décret), d'un règlement d'urbanisme et d'une CCAT [14]. Le fonctionnaire gardait une tutelle de suspension directe.

Ce mouvement de décentralisation fut confirmé par le décret du 27 novembre 1997, base de la mouture actuelle du Cwatup. Le mécanisme de décentralisation fut appliqué aux permis demandés pour des travaux situés à l'intérieur d'un PCA et d'un permis de lotir. Par ailleurs, pour la première fois depuis 1962, le fonctionnaire délégué ne disposait plus d'une tutelle de suspension directe mais d'un recours suspensif.

Une option similaire fut intégrée et affirmée dans la réforme visant à "l'optimalisation" du Cwatup en 2002. Le discours du Ministre dans les travaux préparatoires est à ce sujet particulièrement parlant. "La volonté a été d'accentuer le principe (de proximité et de subsidiarité, en faisant davantage confiance aux autorités locales) par une meilleure précision du rôle du fonctionnaire délégué, la facilitation de la mise en place de commission communale, la décentralisation vers les communes (…). Où peut-on en effet mieux appréhender la réalité et mieux la cerner telle qu'elle existe et se présente si ce n'est à l'endroit même où se pose le problème, à l'endroit même où vivent les gens, à l'endroit même où se crée une demande?"

Clairement influencé par les options prises dans le décret relatif aux permis d'environnement, l'avis conforme du fonctionnaire délégué fut supprimé. Un avis simple fut cependant gardé pour orienter les communes disposant de moins de moyens propres [15]. Cette préoccupation répondait aux attentes communales transposées par l'Union dans son avis [16]. "Les communes émettent généralement deux grandes demandes. D'une part, un renforcement du dialogue, c'est-à-dire davantage de possibilités de rencontres de travail, de dialogue, de descentes sur le terrain, une meilleure connaissance de la jurisprudence du fonctionnaire délégué afin de ne pas la découvrir au cas par cas (…) et d'autre part, une réforme du rôle du fonctionnaire délégué et de l'avis conforme".

Troisième mouvement
Vers une (re)centralisation graduelle…

Le retour à la centralisation des pouvoirs fut marqué par l'adoption du décret RESA début 2005.

Malgré une certaine confiance en faveur des pouvoirs communaux dans certaines politiques spécifiques - la création des ZACC dont l'ouverture était d'initiative exclusivement communale constitue un bon exemple - deux dispositions phares soulignent un retour de balancier: la re-consécration de la tutelle de suspension directe du fonctionnaire délégué et l'augmentation de ses compétences par le biais de l'article 127, qui concerne dorénavant:
- les actes et travaux situés dans la zone de services publics et d'équipements communautaires (zone bleue) [17];
- les actes et travaux situés dans les périmètres des sites à réaménager et des sites de réhabilitation paysagère et environnementale d’intérêt régional et de la conservation de la beauté des paysages;
- les actes et travaux situés dans les périmètres de reconnaissance [18] adoptés conformément au décret relatif aux infrastructures d'accueil des activités économiques;
- et permet au fonctionnaire délégué, par le biais du par. 3, de déroger aux PCA, RCU et plans d'alignement dans le respect de certaines conditions.

L'avis de l'Union, transmis au Ministre, mentionnait déjà clairement ces préoccupations et l’implication d’un retour en arrière. "D'une manière générale, l'Union des Villes et Communes de Wallonie est très préoccupée par le renversement du rapport de force commune/fonctionnaire délégué qu'impliquent un certain nombre des dispositions proposées et nous nous opposons à ce retour en arrière du développement de l'autonomie et des responsabilités communales en matière d'aménagement du territoire".

L'adoption et la succession de décrets modificatifs ne feront, par la suite, que confirmer ce premier sentiment de centralisation. Les compétences du fonctionnaire délégué continuent d'augmenter au détriment des compétences communales:
- le décret rectificatif du 27 octobre 2005 lui confia l'ensemble des actes et travaux relatifs aux constructions et équipements de service public ou communautaires, et ce quelle que soit la zone où ils se situent [19]. Il lui permit par ailleurs, et toujours par le biais du par. 3, de déroger aux plans de secteurs dans le respect de certaines conditions;
- le décret du 1er juin 2006 créa et intégra le principe de remembrement urbain [20]. Tous les actes et travaux situés à l'intérieur de ce périmètre sont de la compétence du fonctionnaire délégué;
- le décret du 19 septembre 2007 (décret RESA bis) confia au fonctionnaire délégué l'ensemble des activités liées à l'extraction [21];
- et, très récemment, le décret dit Seveso qui transfère au fonctionnaire délégué l'ensemble des actes et travaux situés dans des sites Natura 2000 [22].

Cette volonté de recentralisation clairement perceptible ne semble plus s'estomper. Prenons pour exemple le projet de décret relatif aux autorisations d'intérêt régional qui entend instaurer un mécanisme de ratification par le Parlement wallon de certains projets considérés d'intérêt régional en confiant au fonctionnaire délégué la compétence sur les projets qualifiés de la sorte. 

La recentralisation ne se fait cependant pas sentir qu'au niveau des compétences du fonctionnaire délégué. Ainsi, la confiance cédée aux communes par le décret   dans le cadre de l'ouverture des ZACC est remise en cause dans le décret RESA bis. Ce dernier prévoit la possibilité pour le Gouvernement de conditionner un rapport urbanistique et environnemental, d'imposer l'ouverture d'une de ces zones ou même de procéder lui-même à sa mise en œuvre. Cette ingérence dans la politique communale est étendue aux ZACCI (zone d'aménagement communal concerté à caractère industriel, anciennement ZADI [23]). Soulignons par ailleurs la volonté de faciliter la mise en œuvre des périmètres de reconnaissance [24] et par conséquent de diminuer corrélativement le pouvoir d'aménagement des communes [25].

…et demain?

Comme nous venons de le voir, une nouvelle centralisation est en marche. Un troisième grand mouvement s’amorce. L’issue en reste pour l’instant incertaine. Au vu de l’évolution, les conclusions envisageables sont multiples.

D’une théorie de l'absolu à l’instar du premier mouvement, à des options plus modérées et plus encadrées à l’image du second mouvement, le rôle des communes en cette matière a connu diverses approches.

Si l'on ne veut pas (de nouveau) reléguer les communes à un rôle d'exécutant des décisions régionales et l'enfermer dans l'unique octroi des petits permis, l'évolution constatée de cette politique impose qu'une analyse prospective soit menée afin d'évaluer les perspectives et les enjeux d'un développement favorable aux pouvoirs locaux.

----------

  1. [Remonter] Nous retracerons cet historique sous l'angle communal. Pour une approche plus globale et détaillée, v. F. Haumont, Décentralisation en urbanisme et en environnement, amèn, 2000, pp. 49 et s.; v. aussi, du même auteur, Bilan du droit wallon de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme au 27 novembre 1997, R.R.D., 1997, pp. 33 et s. et M. Delnoy, Le Cwatup expliqué, Edipro, 2007, pp. 27 et s., ainsi que l’ensemble des textes et travaux préparatoires des différentes législations citées qui permettent de se faire une idée plus précise des raisons de l’adoption et des orientations soutenues pour cette politique. 
  2. [Remonter] Sur ce point v. l'article de M. Smoos dans ce numéro du Mouvement communal.
  3. [Remonter] 14.12.1789 et 16 et 24.8.1790.
  4. [Remonter] Ce qui comprenait notamment la problématique de la salubrité des habitations et leur protection contre l'incendie.
  5. [Remonter] Actuellement, NLC, art. 135, par. 2.
  6. [Remonter] V. not. L. 1.7.1858 telle que modifiée par L. 15.11.1867, et coordonnée par l’A.R. 15.11.1867.
  7. [Remonter] Accordée au Roi ou à la Députation permanente suivant les statuts de la voirie.
  8. [Remonter] D’abord devant la Députation permanente et ensuite auprès du Gouvernement.
  9. [Remonter] Cette législation fut confirmée par la L. 8.4.1919 qui se substitua partiellement à l'arrêté de 1915 et qui consacra la possibilité pour le Roi d'adopter, après concertation, la liste des communes qui avaient gravement souffert de la dévastation de la guerre. Cette adoption entraînait pour les communes l'obligation d'adopter des plans généraux d’aménagement et d’alignement ainsi qu’un règlement général de police sur les bâtisses. Elle entraînait pour l'Etat l'obligation de financer l'ensemble des frais nécessaires à la reconstruction des équipements communautaires et des services publics.
  10. [Remonter] L'arrêté du 12.9.1940 remplacé ensuite par l'A.-L. 2.12.1946.
  11. [Remonter] V. travaux préparatoires de la L. 29.3.1962, Pasin., 1962, pp. 213 et s.
  12. [Remonter] Il pouvait ainsi suspendre un permis qui n’était pas conforme à certaines prescriptions de la loi.
  13. [Remonter] En 1957, le Conseil d’administration de l’Union des Villes et Communes a mis sur pied une commission regroupant échevins, bourgmestres, secrétaires communaux, et techniciens de l’urbanisme pour définir le rôle des communes dans la politique de l’aménagement du territoire en raison d’une centralisation inacceptable des pouvoirs entre les mains de l’Etat en la matière. Pour un aperçu des travaux de cette commission, v. Chronique administrative: commission chargée de l'examen d'une réforme de la législation de l'urbanisme, Mouv. comm., 1957, pp. 485 et ss.
  14. [Remonter] Les options dégagées dans la loi de 1962, relative au PCA et permis de lotir, restaient d'application mais suivant un régime différent de celui prévu en matière de décentralisation.
  15. [Remonter] Pour des raisons évidentes de simplifications procédurales, l'article 127 fut modifié pour conférer au fonctionnaire délégué la compétence des permis nécessaires à la réalisation de travaux situés sur le territoire de deux ou plusieurs communes.
  16. [Remonter] V. avis de l'UVCW relatif à "L'évaluation du Cwatup" du 21.3.2000.
  17. [Remonter] Cwatup, art. 28.
  18. [Remonter] Périmètres adoptés par le Gouvernement à la demande d'une commune et d'une intercommunale (associée ou non avec des entreprises privées). Ils permettent notamment l'obtention de subsides pour procéder aux expropriations nécessaires à la mise en œuvre de la zone.  Sur ce point v. T. Ceder, Décret RESA bis: les pouvoirs locaux comme piliers de la politique wallonne de relance économique, Mouv. comm., 1/2008, pp. 16 et ss.
  19. [Remonter] Ce qui conditionna les problèmes que l'on connaît aujourd'hui sur les permis de lotir impliquant l'ouverture de voiries (la commune est compétente pour le permis de lotir et le fonctionnaire délégué pour la voirie y relative). T. Ceder, Voiries publiques, Mouv. comm., 4/2007, pp. 195 et ss.
  20. [Remonter] Rappelons que pour ces périmètres, sans l'action de l'Union, l'avis conforme du conseil communal n'aurait pas été envisagé.
  21. [Remonter] Lorsque le projet concerne "des actes et travaux projetés dans la zone visée à l’article 32 ou relatifs à l’établissement visé à l’article 110".
  22. [Remonter] Ce dernier transfert fut acté malgré l'opposition ferme mais constructive de l'UVCW.
  23. [Remonter] Un rapport urbanistique et environnemental (RUE) suffit dorénavant pour ouvrir ces zones.
  24. [Remonter] Le décret RESA bis prévoit la possibilité de coupler les procédures de création d'un plan communal d'aménagement (PCA), d'un rapport urbanistique et environnemental (RUE) ou de modification d'un plan de secteur et la procédure de création d'un périmètre de reconnaissance.
  25. [Remonter] Depuis le décret RESA, l'ensemble des actes et travaux situés dans un tel périmètre sont de la compétence du fonctionnaire délégué.

Facebook Twitter Google Plus Linkedin
 
Ce document, imprimé le 13-12-2018, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
Les textes, illustrations, données, bases de données, logiciels, noms, appellations commerciales et noms de domaines, marques et logos sont protégés par des droits de propriété intellectuelles.
Plus d'informations à l'adresse www.uvcw.be/plan-du-site/disclaimer.cfm
© Union des Villes et Communes de Wallonie asbl
Contact  | Liens utiles  |  Données personnelles & cookies  |     ©   2018 Union des Villes et Communes de Wallonie asbl