Le financement des pensions du personnel des pouvoirs locaux: propositions de réformes viables

Mars 2006
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Les autorités locales sont inquiètes devant les perspectives sombres du financement des pensions communales. Par ailleurs, elles s'interrogent sur les moyens d'améliorer la pension de leurs agents contractuels.
Face à cette problématique importante aussi bien sur le plan financier que de la gestion des ressources humaines, l'Union des Villes et Communes de Wallonie, relayant les préoccupations de ses membres, a décidé de mener un travail de fond qui débouche sur des propositions concrètes, opérationnelles et tenables financièrement.
La présente note de réflexion a été adoptée par le Conseil d’administration de l’Union des Villes et Communes de Wallonie le 11 janvier 2006, au départ d'une analyse réalisée par son Département des Etudes.
Elle a pour objectif d'émettre un ensemble cohérent de solutions visant à rencontrer la problématique des pensions communales.
A cette fin, elle décrit tout d'abord le régime de sécurité sociale, et en particulier de pensions, du personnel communal, nommé à titre définitif ou sous contrat.
Cette comparaison est ensuite l'occasion d'évaluer la viabilité financière du régime des pensions des agents statutaires, et de mettre en lumière les possibilités d'une amélioration de la pension des agents contractuels.
Enfin, une série de réformes fondées sur la responsabilité et la solidarité sont proposées pour assurer une durabilité des pensions communales. Pour être mises en œuvre dans des délais raisonnables, elles devront bénéficier d'incitants fédéraux et régionaux.

La sécurité sociale en Belgique: 3 régimes

La sécurité sociale en Belgique est organisée en trois régimes distincts:

  • Le régime des travailleurs salariés. Travailleurs et employeurs versent les cotisations de sécurité sociale à l'ONSS afin de financer partiellement les différentes branches de la sécurité sociale, à savoir: maladie-invalidité, chômage, pensions, prestations familiales, accidents du travail et maladies professionnelles.
  • Le régime des travailleurs indépendants. Les travailleurs indépendants s'affilient et paient leurs cotisations auprès d'une caisse d'assurances sociales, ils sont assurés pour 5 branches de la sécurité sociale: soins de santé, incapacité de travail ou invalidité et assurance maternité, prestations familiales, pensions et faillite.
  • Le régime des fonctionnaires. Ce régime distingue le personnel local et provincial, pour qui l'ONSSAPL est l'instance principale de perception des cotisations, et notamment, les fonctionnaires régionaux et fédéraux. Pour ces derniers, l'autorité qui agit comme employeur est responsable de la perception et du paiement des cotisations, à l'exception des cotisations soins de santé qui sont affectées au régime régulier des travailleurs salariés.

Le personnel des administrations publiques engagé sous contrat de travail (non statutaire) est soumis au régime général des travailleurs salariés. L'ONSSAPL perçoit les cotisations dues pour les secteurs de l'assurance obligatoire contre la maladie et l'invalidité, des pensions de retraite et de survie des travailleurs salariés, du chômage, des prestations familiales et des maladies professionnelles.
Pour les agents nommés des administrations provinciales et locales, l'ONSSAPL perçoit les cotisations de sécurité sociale auprès des travailleurs et des employeurs (hors pension) pour les secteurs de l'assurance maladie-invalidité, des prestations familiales et des maladies professionnelles.

Le secteur des pensions pour les administrations publiques locales

Les différents régimes de pension
Le financement des pensions des agents définitifs des administrations locales est organisé au sein de 5 régimes différents .
Pool 1: le régime commun des administrations locales. Ce groupe se compose des administrations qui étaient affiliées à la Caisse de répartition des pensions communales et ont été transférées en 1987 à l'ONSSAPL. Cet organisme est chargé du financement des pensions du personnel nommé. Le pool 1 regroupe la majorité des administrations locales de petite et moyenne taille (communes, CPAS, intercommunales, …). En Wallonie, on y retrouve 257 communes.
Pool 2: le régime des nouveaux affiliés à l'ONSSAPL. Une administration peut s'affilier au régime des nouveaux affiliés à l'ONSSAPL (depuis 1994). En cas d'affiliation, les nouvelles pensions sont prises en charge mais également une partie des pensions existantes à concurrence des cotisations payées au cours de la première année d'affiliation. Les communes membres de ce pool sont essentiellement des grandes villes . Pour la Wallonie, il s'agit de Liège et Verviers.
Pool 3: le régime des administrations affiliées auprès d'une institution de prévoyance. La gestion et le paiement des pensions du personnel nommé sont confiés à une institution de prévoyance. Moyennant l'accord de l'administration locale, l'ONSSAPL peut, sous certaines conditions, conclure avec l'institution de prévoyance une convention par laquelle il est chargé de la perception des cotisations nécessaires au financement des pensions.
Pool 4: le régime des administrations disposant de leur propre caisse de pensions. Les communes décident, dans ce cas, du financement de leurs pensions: système de répartition interne ou/et de capitalisation. La gestion se fait par l'administration elle-même.
Pool 5: le fonds de pension de la police intégrée. L'affiliation à l'ONSSAPL de tout le personnel nommé des services de police est de plein droit à compter du 1er avril 2001.

Les taux de cotisation
Le régime de pensions de l'ONSSAPL repose sur le principe de répartition . Ce régime est fondé sur la solidarité des administrations locales au sein d'un même pool: les cotisations prélevées sur les rémunérations des agents nommés actifs financent l'ensemble des pensions en cours.
Ainsi, pour les pools 1 et 2, l'ONSSAPL fixe annuellement le taux de cotisation pour l'année suivante sur base des dépenses présumées pour les pensions, de la masse salariale du personnel affilié et des prévisions sur un minimum de 3 ans:
- au pool 1: le taux de cotisation est de 27,5 % (20 % pour l'employeur et 7,5 % pour le travailleur) pour 2006;
- au pool 2: le taux de cotisation est de 32,5 % (25 % pour l'employeur et 7,5 % pour le travailleur) pour 2006.
Ces taux de cotisation sont régulièrement revus à la hausse. L’augmentation est due au fait que durant les dernières années, on a enregistré une forte augmentation de la charge des pensions sans accroissement analogue de la masse salariale.
En particulier pour le pool 2, si cette évolution se poursuit, il faut s’attendre à ce que le taux de cotisation pour le régime pension des nouveaux affiliés à l’office connaisse une nouvelle augmentation en 2007 (prévisions à 34,5 %).

 

Taux de cotisation pension à l'ONSSAPL

 

Pool 1

Pool 2

Police

1987

19,4 %

 

 

1988

20,0 %

 

 

1989

20,0 %

 

 

1990

21,5 %

 

 

1991

21,5 %

 

 

1992

22,5 %

 

 

1993

25,25 %

 

 

1994

25,5 %

28,5 %

 

1995

28,5 %

28,5 %

 

1996

28,5 %

28,5 %

 

1997

27,5 %

27,5 %

 

1998

27,5 %

27,5 %

 

1999

27,5 %

27,5 %

 

2000

27,5 %

27,5 %

 

2001

27,5 %

27,5 %

 

2002

27,5 %

27,5 %

27,5 %

2003

27,5 %

27,5 %

27,5 %

2004

27,5 %

27,5 %

27,5 %

2005

27,5 %

29,5 %

27,5 %

2006

27,5 %

32,5 %

27,5 %

2007

27,5 %

34,5 %

27,5 %

Comparaison entre le régime de pension des salariés et des statutaires des APL

Deux régimes de pension coexistent au sein des administrations publiques locales:
- les agents engagés sous contrat relèvent du régime général des travailleurs salariés;
- les agents définitifs relèvent du régime des fonctionnaires.
D'une manière générale, on peut affirmer que le mode de calcul de la pension légale est plus favorable à l'agent statutaire qu'à l'agent contractuel. Cette différence de traitement se base cependant sur des raisons objectives, liées au fait que le statutaire a dû satisfaire à un certain nombre d'exigences non requises pour le contractuel (telles que la réussite d'un concours et l'accomplissement avec fruit d'un stage probatoire). Toutefois, le personnel contractuel et le personnel nommé sont soumis à des règles différentes en matière de pension, qui rendent les comparaisons difficiles, notamment en raison de la grande diversité de régimes de pensions statutaires.

L'âge d'accès à la pension
Dans le secteur public, l'âge d'accès à la pension est de 65 ans pour les hommes et les femmes. Pour certaines catégories de fonctionnaires, la limite d'âge peut être supérieure (par ex., les magistrats) ou inférieure (par ex., les militaires). Une pension anticipée à l'âge de 60 ans est possible, moyennant une ancienneté minimale de 5 ans.
Dans le système destiné aux salariés, l'âge d'accès est actuellement de 65 ans pour les hommes et 63 ans pour les femmes. Cette différence homme-femme tend à disparaître progressivement; dès 2009, l'âge de la pension sera de 65 ans tant pour les hommes que pour les femmes.
Hommes et femmes peuvent en outre envisager d'anticiper leur pension entre leur 60ème et 65ème anniversaire. Avec un minimum de 35 ans de carrière en années prestées et en années non prestées justifiées (service militaire, chômage, maladie, invalidité, …).

Le calcul de la pension
Le tableau ci-dessous reprend les principales règles de calcul de la pension d'un salarié (ou agent communal sous contrat) et d'un fonctionnaire (agent nommé à titre définitif).

Salarié

Fonctionnaire

Calcul

75 % (chef de ménage) ou 60 %
x       rémunérations brutes réelles, forfaitaires ou fictives
x       nombre d'années de carrière professionnelle
/        43 ou 45

En général:
rémunérations non indexées des cinq dernières années
x        nombre d'années de carrière  
          professionnelle
/         60
(maximum 75 % du traitement de référence)

Années de carrière professionnelle

Années d'activité
Périodes de chômage
Périodes de maladie ou d'invalidité
Périodes de vacances
Service militaire

Services prestés en qualité de fonctionnaire définitivement nommé, de contractuel, de contractuel  subventionné ou de temporaire, suivis d'une nomination définitive
Périodes d'absence rémunérées: congé annuel, maladie, …
Périodes d'absence non rémunérées assimilées: congé parental, congé pour motif impérieux, …
Périodes de mise en disponibilité avec traitement d'attente: maladie, invalidité, disponibilité pour circonstances personnelles précédant la mise à la pension, …
Temps partiel

Péréquation – indexation

Pension indexée sur le coût de la vie (indice santé).
Revalorisation en termes réels ("liaison au bien-être") discrétionnaire.

Pension indexée sur le coût de la vie (indice santé).
Revalorisation en termes réels ("péréquation") automatique.

Trois différences majeures ressortent de ce tableau.
La période de référence pour le calcul de la pension
Pour les fonctionnaires, la période de référence pour le calcul de la pension de retraite est le traitement moyen des cinq dernières années de la carrière. Ce mode de calcul est plus favorable que celui qui est applicable dans le régime de la pension légale des travailleurs salariés, où l'on prend en compte une fraction des rémunérations brutes afférentes à chaque année de carrière.
Les services admissibles
Des différences existent également en ce qui concerne les périodes assimilables, selon que l'on relève du régime de la pension des travailleurs salariés ou du régime de pension du secteur public. A titre d'illustration, les années d'études n'entrent pas en ligne de compte pour la pension de travailleur salarié, au contraire du régime public qui prévoit, lors de la détermination de la carrière, un système de bonification en raison de la possession d'un diplôme dont l'obtention était une condition de recrutement ou de nomination ultérieure.
La liaison au bien-être
Les prestations de pensions des salariés comme des fonctionnaires sont liées automatiquement à l'indice santé.
Pour les salariés, il n'y a pas de liaison automatique à l'évolution du bien-être. La revalorisation en termes réels s'opère sur base de décisions ponctuelles du Gouvernement fédéral qui procède à des adaptations sélectives. A partir de 2007, les prestations pour les travailleurs salariés et les travailleurs indépendants devraient être adaptées au bien-être tous les 2 ans.
Le montant de pension des fonctionnaires est adapté au bien-être via le mécanisme de la péréquation automatique selon laquelle une augmentation du traitement du fonctionnaire actif entraîne une augmentation proportionnelle de la pension du fonctionnaire pensionné.
Le dernier Rapport Stratégique Pensions publié par le Gouvernement fédéral met en avant que les taux minima pour une pension légale sont également à l'avantage des fonctionnaires.


Pensions minimales pour une carrière complète (45 ans),
montants annuels en euros au 1.1.2002 et 1.1.2005

 

Salariés

Fonctionnaires

 

1/1/2002

1/1/2005

1/1/2002

1/1/2005

Taux ménage

11.563

12.736

14.344

15.525

Taux "isolé"

9.253

10.192

11.475

12.420

Pension de survie

9.102

10.032

10.005

10.826

Progression 2002-2005

 

±10 %

 

±8 %

Source: Rapport Stratégie Pensions 2005

Toutefois, ces minima ont augmenté plus rapidement pour les salariés par rapport aux fonctionnaires (effet de rattrapage) et la péréquation des pensions publiques ne fonctionne que partiellement. "Le Comité d'études l'explique entre autres par une augmentation spontanée des traitements en raison d'un glissement vers du personnel plus qualifié et par la tendance à prévoir de plus en plus des augmentations de traitement (primes, instauration de nouvelles échelles barémiques, …) permettant d'éviter (partiellement ou non) la péréquation" .

Les cotisations sociales
Les taux de cotisation part personnelle des travailleurs temporaires ou contractuels sont supérieurs aux taux versés par les agents nommés à titre définitif:
- 11,05 % pour l'agent nommé à titre définitif;
- 13,07 % pour l'agent temporaire ou contractuel.
Les taux de cotisation part patronale peuvent être très différents selon la situation de l'agent et/ou de l'employeur:
- affiliation à l'ONSSAPL ;
- régime de pension (régime commun, nouveaux affiliés, caisse locale, institution de prévoyance);
- mesures en faveur de l'emploi: réductions de cotisations patronales forfaitaires, proportionnelles ou totales.
Ce tableau livre une comparaison, à titre illustratif, des taux de cotisation pour un agent nommé à titre définitif dans une administration communale affiliée à l'ONSSAPL (pool 1) et un travailleur contractuel non subventionné.


Taux de cotisation du personnel des administrations publiques locales
(exemple illustratif)

 

Agent nommé à titre définitif

Travailleur contractuel non subventionné

 

Travailleur

Employeur

Travailleur

Employeur

1. Maladie-invalidité

 

 

 

 

- soins de santé

3,55

3,80

3,55

3,80

- indemnités

 

 

1,15

2,35

2. Chômage

 

 

0,87

1,46

3. Pensions (pour l'agent nommé, ONSSAPL – Pool I)

7,50

20,00

7,50

8,86

4. Prestations familiales

 

5,25

 

5,25

5. Accident du travail

 

 

 

 

6. Maladies professionnelles

 

0,17

 

0,17

Total

11,05

29,22

13,07

21,89

Modération salariale

 

6,19

 

6,91

FESC (accueil enfants)

 

0,05

 

0,05

Total général

11,05

35,46

13,07

28,85

Outre le fait que le taux de cotisation à charge du travailleur est plus élevé pour les agents contractuels (13,07 %) que pour les agents nommés à titre définitif (11,05 %), on observe des différences élevées de cotisations patronales selon que l'agent est nommé (35,46 % dans notre exemple) ou travailleur contractuel non subventionné (28,85 %). Cet écart peut être encore plus important.
De plus, diverses mesures en faveur de l'emploi contractuel offrent d'importantes réductions de cotisations patronales:
- les contractuels subventionnés (APE): une prime étatique correspondant à une part du coût salarial ainsi qu'une exonération quasi totale des cotisations patronales de sécurité sociale sont accordées;
- Plan Activa: l'exonération sur les cotisations patronales de sécurité sociale est calculée à concurrence d'un forfait qui diffère selon des conditions déterminées;
- Convention premier emploi: réduction temporaire forfaitaire des cotisations de sécurité sociale;
- semaine volontaire de 4 jours: dispense de paiement des cotisations patronales de sécurité sociale pour les contractuels engagés en remplacement des agents qui réduisent leurs prestations à 4/5ème d'un temps plein;
- les "articles 60": les CPAS bénéficient d'une exonération complète des cotisations patronales de sécurité sociale pour les travailleurs engagés dans le cadre de l'article 60, par. 7, de la loi organique des CPAS;
- Maribel social I: réduction des cotisations patronales de sécurité sociale aux employeurs, sous certaines conditions, qui exercent leur activité principale dans un ou plusieurs domaines relevant de la santé, de l'action sociale ou culturelle. Les réductions de cotisations doivent être intégralement affectées à la création d'emplois supplémentaires;
- programmes de transition professionnelle: les employeurs bénéficient pour les chômeurs occupés dans ce cadre d'une allocation à charge de l'Etat, complétée par une subvention de la Région et/ou de la Communauté et d'une exonération partielle ou totale des cotisations patronales de sécurité sociale.
Ainsi, on observe que les cotisations patronales peuvent atteindre un maximum de 40,46 % (agents nommés à titre définitif dans une commune affiliée au pool 2) et un minimum de 5,72 % (agents contractuels subventionnés).
Pour l'ensemble des taux de cotisations, part patronale:
- agent nommé à titre définitif (ONSSAPL - pool 2):        40,46 %
- agent nommé à titre définitif (ONSSAPL - pool 1):        35,46 %
- agent contractuel non subventionné:                               28,85 %
- agent contractuel subventionné:                                      5,72 %

Pour le taux de cotisation pensions, part patronale:
- agent nommé à titre définitif (ONSSAPL - pool 2):        25 %
- agent nommé à titre définitif (ONSSAPL - pool 1):        20 %
- agent contractuel non subventionné:                               8,86 %
- agent contractuel subventionné:                                      0 %

Les défis à moyen et à long termes

La problématique du financement des pensions
L'ONSSAPL fixe annuellement le taux de cotisation pour l'année suivante sur base des dépenses présumées pour les pensions, de la masse salariale du personnel affilié et des prévisions sur un minimum de 3 ans.
Pour le pool 1, le taux de cotisation est fixé à 27,5 %. Ce taux a connu une croissance rapide dans le courant des années 1990 mais se stabilise depuis 1997 à ce niveau.
Pour le pool 2, l’augmentation à 32,5 % du taux de cotisation est due à une forte augmentation de la charge des pensions sans accroissement analogue de la masse salariale. Si cette évolution se poursuit, il faut s’attendre à ce que le taux de cotisation connaisse une nouvelle augmentation s’élevant à 34,5 % en 2007 (+ 2 %).
Il y a fort à parier que cette évolution se poursuive. En effet, on observe:
- une augmentation constante du nombre de pensions et, par conséquent, des charges de pensions (augmentation côté dépenses). Cette augmentation est due à l'arrivée de cohortes importantes à l'âge de la pension et à l'augmentation de l'espérance de vie, occasionnant une période d'inactivité plus longue
- une diminution relative du personnel nommé et, par conséquent, de la masse salariale sur laquelle on prélève les cotisations pensions (diminution côté recettes).

Répartition du nombre d'agents contractuels et nommés en Région wallonne

 

1995

1998

2001

2004

Nombre absolu

 

 

 

 

Contractuels

51.003

56.584

64.039

72.050

Nommés

43.715

44.768

43.989

48.008

Total

94.718

101.352

108.028

120.058

Répartition

 

 

 

 

Contractuels

53,8 %

55,8 %

59,3 %

60,0 %

Nommés

46,2 %

44,2 %

40,7 %

40,0 %

Source: ONSSAPL

Remarque importante
La situation des communes non affiliées à l'ONSSAPL a fait l'objet d'une étude spécifique dans le cadre de l'axe 2 du Plan Tonus. Les conclusions de l'étude faisaient état également de lourdes difficultés financières immédiates (sous-financement évalué au moment de l'étude à 1,4 milliard d'euros) .

Assurer une meilleure pension: un deuxième pilier pour les contractuels des administrations publiques locales?
Pour rappel, trois "piliers" existent en matière de pension de retraite.
Premier pilier: la pension légale ou pension de retraite. C'est un droit individuel pour chacun qui a perçu un salaire ou une autre forme de revenus. Ce pilier est subdivisé en trois systèmes, selon qu'il est destiné aux salariés, aux travailleurs indépendants ou aux fonctionnaires. Ce pilier est basé sur la répartition: les actifs d'aujourd'hui financent les pensions d'aujourd'hui.
Deuxième pilier: la pension complémentaire au niveau des entreprises. Il s'agit d'une pension complémentaire, qui s'ajoute à la pension légale, proposée dans le secteur professionnel, au niveau des entreprises. Pour les salariés, il s'agit le plus souvent d'une assurance-groupe.
L'Etat fédéral a mis en place une série d'incitants fiscaux et parafiscaux afin d'encourager le deuxième pilier et garantir ainsi une meilleure pension (un meilleur niveau de vie futur) aux salariés et indépendants. La loi du 28 avril 2003 relative aux pensions complémentaires (LPC) vise à stimuler la création de fonds de pension du deuxième pilier dans le cadre de conventions collectives de travail sectorielles en permettant également de les extraire de la norme salariale, afin de démocratiser les pensions complémentaires (extension du champ d'application, notamment pour les ouvriers et les PME, exonérations, rendement minimum garanti sur les primes versées).
Troisième pilier: la pension complémentaire au niveau individuel. C'est la pension extralégale. Les contrats sont souscrits individuellement par le biais d'une assurance-vie ou d'un plan d'épargne-pension. Afin d'encourager ce pilier, des réductions fiscales sont prévues au niveau de l'impôt des personnes physiques.
Les deuxième et troisième piliers reposent sur le principe de capitalisation.

L'accord de Gouvernement fédéral prévoit d'étudier la possibilité d'offrir une pension complémentaire aux agents contractuels. Les premières études portent sur les administrations locales considérées comme un cas test et tendent à rencontrer deux objectifs: offrir une meilleure pension aux agents contractuels (pension légale + pension complémentaire) et assurer la viabilité financière du système en complétant un système de répartition par un complément en capitalisation.
Les membres du personnel occupés sous contrat de travail et qui terminent leur carrière sans avoir été nommés à titre définitif bénéficient d'une pension légale accordée par le régime de pension des travailleurs salariés.
Même si la comparaison est difficile entre la pension d'un agent statutaire et d'un agent contractuel, on peut affirmer qu'en règle générale, la pension statutaire est supérieure à la pension des travailleurs salariés. En particulier parce que les rémunérations prises en compte dans le calcul de la pension portent sur l'ensemble de la carrière d'un salarié alors que pour un fonctionnaire, on ne prend en compte que les rémunérations non indexées des cinq dernières années (le niveau de revenus est généralement supérieur en fin de carrière).
Pour les employeurs, deux solutions sont possibles pour offrir une meilleure pension aux agents contractuels:
- soit les nommer définitivement en cours de carrière, ce qui leur donnera droit à une pension légale à charge du régime de pension qui est applicable au personnel nommé de l'administration locale;
- soit créer un deuxième pilier, c'est-à-dire une pension complémentaire au niveau de l'administration communale, qui s'ajoutera à la pension légale, le plus souvent sous la forme d'une assurance-groupe.
Ces deux solutions ne sont pas antinomiques. En effet, la nomination à titre définitif n'est pas toujours possible, notamment:
- certaines fonctions revêtent uniquement un caractère temporaire;
- certaines subventions et exonérations de cotisation ne sont octroyées qu'en cas d'engagement de personnel contractuel (et dès lors supprimées dès la nomination de l'agent);
- certains employeurs ont tendance à ne pas nommer ou à nommer plus tard pour des raisons diverses de gestion des ressources humaines.
Les deux solutions avancées offrent des avantages et des inconvénients.
- La nomination à titre définitif en cours de carrière.
. Pour l'agent: la nomination à titre définitif gomme l'inégalité entre agent contractuel et un agent nommé puisque la pension statutaire accordée au contractuel nommé est calculée comme s'il avait toujours été nommé.
Une meilleure pension pour un taux de cotisation personnelle identique (7,5 %).
. Pour l'employeur: un transfert de cotisations pensions est effectué sans opérer de régularisation des cotisations dues dans le régime de pension statutaire. Ainsi, une économie de cotisation est réalisée durant les années de carrière sous contrat, vu le taux de cotisations patronales inférieur pour les contractuels par rapport aux statutaires.
Une meilleure pension pour un taux de cotisation patronale inférieur  (8,86 % contre 20 %) pendant quelques années (les années sous contrat).
. Pour le système de financement des pensions: le transfert de cotisation est insuffisant pour assurer le financement d'une pension statutaire. Il faut des recettes de cotisation plus importantes, ce qui justifie en partie le différentiel de taux de cotisations patronales entre les contractuels (8,86 %) et les statutaires (20 à 22 %).
Dans un système de répartition, l'ensemble des actifs des administrations publiques locales affiliés à l'ONSSAPL financent l'ensemble des pensions: une masse salariale (diminution du nombre d'actifs statutaires) trop basse tend à augmenter le taux de cotisation. De plus, les nominations tardives, même si elles semblent rares, nuisent au système solidaire mis en place.
- Le deuxième pilier.
. Pour l'agent: une pension complémentaire réduit, voire supprime, la différence entre la pension statutaire et la pension accordée à un contractuel pour la même fonction et la même carrière.
Avantages fiscaux durant la vie active et complément de pension.
. Pour l'employeur: la constitution d'une pension complémentaire représente un pourcentage de la rémunération, ce pourcentage étant forcément variable selon l’objectif que l’on se fixe (réduction ou suppression de l’écart entre une pension privée et une pension publique).
Coût supplémentaire à court terme: la plupart des compagnies d'assurance offrant ce produit présentent des simulations coûtant 5 à 10 % de la masse salariale avec répartition de la charge entre l'employeur et le travailleur (les contributions personnelles des travailleurs donnent lieu à réduction d'impôt).
. Pour le système de financement des pensions: une situation sous contrat plus avantageuse, en particulier par rapport à la pension future du travailleur, tend à rendre la nomination en cours de carrière moins attractive. Or, le système de pension légale est un système de répartition: les actifs d'aujourd'hui paient les pensions attribuées aujourd'hui. Il est donc nécessaire pour la viabilité du système de maintenir un nombre suffisant d'actifs pour financer les pensions en cours.
   Risque à long terme pour le système de pension légale des agents nommés: la diminution du nombre d'actifs statutaires diminue la masse salariale sur laquelle sont prélevées les cotisations nécessaires au financement des pensions et tend donc à augmenter le taux de cotisation pension.
   On est dans un cercle vicieux: l'accroissement du coût d'un agent statutaire (augmentation de la cotisation pension) fait qu'on privilégie l'engagement d'agents contractuels (moins chers), ce qui augmente d'autant le coût d'un agent statutaire.

Analyse de coûts

De toutes les façons, à court terme, le coût des pensions va augmenter. On observe:

  1. Une augmentation des dépenses de pensions: par une croissance du nombre de pensionnés et de l'espérance de vie.

L'ONSSAPL a enregistré, pour la période 1995-2004, 15 % de départs à la retraite (24 % de l'effectif des statutaires et 8 % chez les contractuels). Les projections pour la période 2004-2014 annoncent une augmentation importante des départs à la retraite: environ 23 % du personnel actuellement actif (13 % pour les agents sous contrat et 39 % pour les agents nommés).

  1. Une diminution relative des recettes de pensions: par une diminution relative du nombre d'actifs nommés par rapport au nombre de contractuels (environ 50 % de statutaires en 1995, 44 % en 2004 pour l'ensemble du secteur public local du pays) .

Analyse de coût: pool 1
Pour le pool 1, le taux de cotisation est maintenu à 27,5 %, ce qui représente toutefois un taux de cotisation élevé par rapport au taux de cotisation des travailleurs sous contrat (de maximum 16,36 %).
Ce pool, comprenant 257 des 262 communes wallonnes, est à l'équilibre. Cet équilibre serait maintenu jusqu'en 2007 au moins, sans augmentation de taux de cotisation.
Statistiques relatives au pool 1 (Wallonie, 2004)

 

Nombre de travailleurs

Masse salariale

Cotisations pension

Totales

Part patronale

Part personnelle

Communes

9.548

68.673.890

18.885.321

13.734.780

5.150.543

CPAS

3.901

27.779.063

7.639.242

5.555.813

2.083.430

Intercommunales

2.129

14.457.816

3.975.900

2.891.563

1.084.336

Provinces

2

21.692

5.965

4.338

1.627

Total

15.580

110.932.470

30.506.429

22.186.494

8.319.935

Source: ONSSAPL
Une étude de l'ONSSAPL montre que, depuis 2002, la charge des pensions est supérieure aux recettes de cotisations. L'équilibre est maintenu grâce aux ristournes et bonis.

Analyse de coût: pool 2
Le pool 2 a un résultat négatif chaque année depuis 1998, les charges de pensions étant largement supérieures aux produits. Le déficit pour 2005 devrait s'élever à près de 65 millions d'euros, pour 2006 à 54 millions d'euros et pour 2007 à 57 millions d'euros.
C'est pourquoi les taux de cotisations ont augmenté ces dernières années:
- 29,5 % en 2005;
- 32,5 % pour 2006;
- 34,5 % pour 2007 (sous réserve).


Quel en est l'impact pour la Wallonie?
Statistiques relatives au pool 2 (Wallonie, 2004)

 

Nombre de travailleurs

Masse salariale

Cotisations pension

Totales

Part patronale

Part personnelle

Communes

2.179

15.084.141

4.148.138

3.016.828

1.131.311

CPAS

997

7.450.085

2.048.773

1.490.017

558.756

Intercommunales

661

4.642.836

1.276.780

928.567

348.213

Total

3.837

27.177.063

7.473.691

5.435.413

2.038.280

Source: ONSSAPL
Sur base des statistiques de l'ONSSAPL, on peut évaluer le coût de ces augmentations de taux de cotisation. A masse salariale inchangée, le coût des changements de taux de cotisation s'élève à:
- 2004-2005 (+ 2 %): + 540.000 euros dont + 300.000 euros pour les communes;
- 2005-2006 (+ 3 %): + 810.000 euros dont + 450.000 euros pour les communes;
- 2006-2007 (+ 2 %): + 540.000 euros dont + 300.000 euros pour les communes.
Surcharge à supporter par deux communes: Liège et Verviers.

Analyse de coût: la nomination des contractuels
Pour les pensions des agents contractuels, les taux de cotisation sont actuellement nettement inférieurs:
- pour un agent sous contrat non subventionné, la cotisation pension est de 16,36 %, la part patronale est de 8,86 %;
- pour un agent contractuel subventionné, la cotisation pension est de 7,5 %, la part patronale est nulle.
Un premier temps, on peut évaluer ce que coûterait, en termes de pension, la nomination des agents sous contrat dans les communes wallonnes.
Pour le travailleur, il n'y aurait aucune conséquence financière, les taux de cotisation, part personnelle, sont identiques (7,5 %).
Pour l'employeur:
- au pool 1:
. pour le contractuel subsidié: on passe de 0 % de cotisations à 20 %;
. pour le contractuel non subsidié: on passe de 8,86 % à 20 %;
- au pool 2:
. pour le contractuel subsidié: on passe de 0 % de cotisations à 25 %;
. pour le contractuel non subsidié: on passe de 8,86 % à 25 %.

Statistiques relatives aux contractuels (Wallonie, 2004)

 

Nombre de travailleurs

Masse salariale

Cotisations pension

Part Patronale

Contractuels subsidiés

Communes

14.179

65.329.169

4.899.688

 

Total

21.255

95.166.692

15.569.271

 

Contractuels non subsidiés

Communes

15.569

47.964.400

7.846.976

4.249.646

Total

49.521

213.302.159

34.896.233

18.898.571

Source: ONSSAPL, calculs UVCW
A l'extrême, si tous les agents sous contrat étaient nommés, cela représenterait pour l'ensemble des pouvoirs locaux wallons une augmentation des cotisations pension, part patronale, de 43 à 49 millions d'euros par an, ce qui serait tout à fait inabordable pour les budgets locaux.

Analyse de coût: la nomination des contractuels avec effet rétroactif payant
Si une nomination en cours de carrière avec effet rétroactif devait s'accompagner d'une régularisation de cotisation, il s'agirait de payer le différentiel de cotisations pour chaque année sous contrat.
Ceci représenterait en moyenne, une régularisation de 620 à 700 euros par agent et par année de carrière sous contrat.
A l'extrême, si tous les agents sous contrat étaient nommés, cela représenterait pour les communes wallonnes une prime par année à régulariser de 18,5 à 21 millions d'euros.

Analyse de coût: une pension complémentaire pour les contractuels
Dans la perspective de la création d'un deuxième pilier, le coût d'une pension complémentaire est difficile à chiffrer. En effet, d'une part, l'assurance-groupe diffère d'une entreprise à l'autre, et, d'autre part, le montant dû mensuellement peut être payé soit exclusivement par l'employeur, soit par l'employeur et le salarié, selon une proportion établie au sein de l'entreprise, soit exclusivement par l'employé .
A titre exemplatif, on peut évaluer la charge d'une assurance complémentaire dont les cotisations patronales représenteraient 5 % de la masse salariale.


Statistiques relatives aux contractuels (Wallonie, 2004)

 

Nombre de travailleurs

Masse salariale

5 % de la masse salariale

Contractuels subsidiés

Communes

14.179

65.329.169

3.266.458

Total

21.255

95.166.692

4.758.335

Contractuels non subsidiés

Communes

15.569

47.964.400

2.398.220

Total

49.521

213.302.159

10.665.108

Source: ONSSAPL, calculs UVCW

Une pension complémentaire qui représenterait 5 % de la masse salariale des contractuels coûterait aux pouvoirs locaux wallons un peu plus de 15 millions d'euros.
Pour les communes wallonnes, cette mesure coûterait globalement 5,7 millions d'euros.

A la recherche de solutions?

La Commission spéciale des Pensions des administrations locales , qui a été relancée par le Gouvernement fédéral sous la direction du Ministre Tobback, et au sein de laquelle siège l'Union des Villes et Communes de Wallonie, avec ses associations sœurs, a chargé un groupe technique d'étudier la possibilité d'offrir une pension complémentaire aux agents contractuels du secteur public. Ce groupe de travail a déposé une note en septembre 2005.
L'objectif de ce groupe de travail consiste uniquement à déterminer dans quelle mesure, et moyennant quelles modalités, il était possible d'envisager l'octroi d'un second pilier aux agents contractuels des pouvoirs locaux. Les conséquences de l'instauration d'un second pilier sur le régime de pensions des agents statutaires des pouvoirs locaux ne sont quant à elles pas abordées dans la note du groupe de travail. Nous nous attacherons à examiner cette problématique après avoir résumé les conclusions dudit groupe de travail.

Les conclusions du groupe de travail
Partant du constat de l'existence d'une inégalité de traitement entre les agents contractuels et les agents statutaires en matière de pension de retraite (alors que, comme le confirme la récente étude de l'ONSSAPL, le pourcentage d'agents contractuels au sein des pouvoirs locaux est passé de 50 à 56 % au cours des 10 dernières années), la création d'un deuxième pilier pourrait atténuer - voire supprimer - la différence entre la pension publique et la pension de travailleur salarié.
Ainsi, l'application de la loi sur les pensions complémentaires du 28 avril 2003 (LPC) permettrait aux pouvoirs locaux d'octroyer un avantage supplémentaire aux contractuels, sans devoir externaliser les engagements de pension complémentaire auprès d'une personne morale distincte, en raison du fait qu'elles ne sont pas soumises à la loi du 17 juillet 1975 relative à la compatibilité des entreprises .
En plus de la mise en place d'un second pilier, le groupe de travail estime que pourrait être créé le principe d'une pension mixte: à l'agent contractuel ayant par la suite bénéficié d'une nomination définitive ne serait plus accordée la seule pension du secteur public (ce qui pose un problème de sous-financement du régime, voyez notre analyse supra), mais une pension mixte, les années en tant que contractuel donnant droit à une pension du régime des travailleurs salariés, tandis que les années en qualité de statutaire ouvriraient à une pension publique pour ces années uniquement.
Dans cette optique, une modification de la loi du 5 août 1978 devrait cependant être adoptée afin de prévoir que le critère d'octroi de la pension publique ne soit plus la qualité de l'organisme au sein duquel travaille l'agent au moment de la prise de la pension, mais bien la nature de la relation de travail entre l'organisme et l'agent.
Dans un objectif de respect de l'autonomie locale, la possibilité de nomination avec effet rétroactif devrait toutefois être maintenue. Dans ce cas, estime le groupe de travail, l'insuffisance à supporter par le régime de pension (c'est-à-dire le différentiel de taux de cotisations patronales de 8,86 % pour les contractuels et de 20 à 22 % pour les statutaires, évoqué supra) devrait être mise à la charge de l'employeur souhaitant nommer avec effet rétroactif en l'amenant à régulariser les cotisations pensions dans le régime de pension publique pour toute la période de services contractuels accomplis chez lui. Toutefois, si l'autorité locale a créé un second pilier, la partie des réserves constituées financée par l'employeur dans ce second pilier pourrait être utilisée pour régulariser le différentiel de cotisations.

Développements
S'il est louable, l'objectif de gommer les inégalités entre les contractuels pensionnés et les statutaires pensionnés ne peut être envisagé sans prendre en compte les éventuelles conséquences néfastes qu'il pourrait avoir sur la viabilité du régime actuel des pensions publiques des pouvoirs locaux.
Plusieurs problèmes peuvent être mis en évidence:
- actuellement, la nomination d'un agent en cours de carrière donne droit à une pension publique pour l'ensemble de sa carrière:
il s'agit d'un incitant à la nomination tardive: "années gratuites" (en tout cas moins onéreuses) pour l'employeur mais également d'un sous-financement du régime de pensions publiques;
- si l'employeur a proposé une assurance-groupe aux agents contractuels, l'agent nommé en cours de carrière bénéficierait d'une pension publique sur l'ensemble de sa carrière et conserverait ses droits aux réserves acquises:
.     il s'agirait d'un double avantage pour l'agent et de fonds perdus pour l'employeur.

De l'étude et des débats sur le financement des pensions des pouvoirs locaux, nous avons mis en avant une apparente opposition entre deux objectifs majeurs.

  1. Assurer une meilleure pension aux agents contractuels. Partant du constat de l'existence d'une inégalité de traitement entre les agents contractuels et les agents statutaires, la Commission spéciale des Pensions des administrations locales a demandé d'étudier la possibilité d'offrir une pension complémentaire aux agents contractuels afin d'atténuer, voire supprimer, la différence entre la pension publique et la pension des agents contractuels.
  2. Assurer le financement des pensions des agents nommés à titre définitif. Pour ce faire, il faudrait:

-  maintenir un nombre suffisant d'agents nommés afin que les prélèvements destinés au financement des pensions se fassent sur une masse salariale suffisante;
-  diminuer le coût des nominations tardives:
. via une pension mixte, c'est-à-dire, une pension de salarié pour les années de carrière sous contrat et une pension publique pour les années sous statut;
. ou via une prime de régularisation de cotisation si l'employeur souhaite que le travailleur bénéficie d'une pension publique pour l'ensemble de sa carrière dans la fonction publique locale, en ce compris les années sous contrat;
. en présence d'une pension complémentaire, possibilité de récupération des réserves constituées par l'employeur pour payer la prime de régularisation (adaptation de la LPC en matière de droits acquis).

Propositions
Il est nécessaire de rechercher des solutions globales, phasées et des aides fédérales et régionales au financement des réformes proposées.

  1. Supprimer l'entrave à la responsabilité solidaire:

- pension mixte: en cas de nomination d'un agent ayant déjà travaillé dans le secteur public en tant que contractuel ou temporaire, l'agent bénéficierait d'une pension de travailleur salarié pour les années contractuelles ou temporaires et d'une pension publique pour les années statutaires;
- pension publique avec effet rétroactif payant: l'alternative à la pension mixte est de verser une prime de régularisation des cotisations afin de compenser le manque de cotisations. Les réserves constituées dans le cadre du deuxième pilier seraient utilisées pour financer partiellement cette prime nécessaire au financement d'une pension publique.
Ces deux mesures sont des conditions nécessaires à la survie à moyen terme du système de pension des agents nommés.

  1. Pour les agents contractuels, augmenter la pension à l'aide d'une pension complémentaire. Cette proposition ne peut pas s'envisager sans:

- une réforme du statut de la fonction publique locale créant la pension mixte ou la pension unique avec effet rétroactif payant (prime de régularisation);
- une réforme de la loi sur les pensions complémentaires afin de pouvoir récupérer les réserves constituées dans le cadre d'une assurance-groupe en cas de nomination.
Pour un agent sous contrat, en l'absence de nomination, l'assurance-groupe constituerait un supplément de pension (à définir et dans le cadre de l'autonomie locale). La différence observée entre le contractuel et l'agent nommé à titre définitif serait réduite. Toutefois, il est important de maintenir une différence entre les deux régimes, afin de maintenir un attrait pour la fonction publique locale.

  1. Pour faire face à l'augmentation des taux de cotisations pensions du pool 2:

- l'affectation (partielle) du fonds d'égalisation à la couverture du déficit du pool 2 (ce fonds est alimenté par la retenue spéciale sur le pécule de vacances du personnel): le boni annuel de ce fonds équivaut plus ou moins au déficit annuel du pool 2.
Cette proposition pose problème: le pool 1 paierait pour le pool 2. Toutefois, il semblerait que ce fonds ait été constitué pour cette raison, soit rapprocher les taux de cotisation des pools 1 et 2 .
Une fusion des pools ne serait-elle pas néfaste au pool 1, à l'équilibre aujourd'hui et disposant de réserves? L'utilisation des réserves afin de compenser le déficit du pool 2 permettrait d'équilibrer ce dernier: il s'agit d'une solution à court terme, sans résoudre les problèmes d'équité entre contractuels et statutaires ainsi que la problématique de la viabilité du système.
- Une aide fédérale est nécessaire et urgente afin de faire face à l'augmentation du coût des pensions et aux obligations futures de pensions des pouvoirs locaux qui émergent actuellement au pool 2 ou y émergeront.

  1. Création d'un fonds solidaire

On pourrait envisager la constitution d'un fonds solidaire, alimenté par une cotisation patronale prélevée sur la masse salariale totale, c'est-à-dire de l'ensemble des agents, nommés et contractuels. Il s'agirait donc d'une cotisation compensatoire de la réduction de la masse salariale des statutaires.
Ce fonds serait indépendant de la politique de nomination de la commune, indépendant de la création d'un deuxième pilier. Il pourrait permettre également, parce que les prélèvements se font sur une masse plus importante, de diminuer le taux de cotisations applicables aux agents nommés.


Comment? A l'aide du tableau exemplatif ci-dessous, on peut comparer différentes situations.

 

Contractuels

Nommés

 

Cotisations
patronales

Cotisations
personnelles

Cotisations
patronales

Cotisations
personnelles

Situation initiale

 

 

 

 

Cotisations pension

0 % ou 8,86 %

7,5 %

20 % ou 25 %

7,5 %

Réforme des pensions

 

 

 

 

Nouvelles cotisations pension

0 % ou 8,86 %

7,5 %

18 % ou 23 %

7,5 %

Création d'un deuxième pilier

                        5 %

 

 

 

Cotisations de solidarité

2 %

 

2 %

 

Total

7 % ou 15,86 %

7,5 %

20 % ou 25 %

7,5 %

Initialement, le taux de cotisations pensions, part patronale:
- pour un agent contractuel est de 0 % ou de 8,86 %;
- pour un agent nommé est de 20 % (pool 1) ou 25 % (pool 2).
La création d'un deuxième pilier aurait pour conséquence:
- pour les agents contractuels: d'augmenter les taux de cotisation. Dans notre exemple, de 5 %.
La création d'un fonds de solidarité aurait pour conséquence:
- pour les agents contractuels: d'augmenter les taux de cotisation. Dans notre exemple, de 2 %;
- pour les agents nommés: une nouvelle cotisation apparaît (dans notre exemple, de 2 %).
Toutefois, les moyens nouveaux dégagés par cette nouvelle cotisation de solidarité prélevée sur l'ensemble du personnel, permettraient de diminuer les taux de cotisation pension des agents nommés.
Dans notre exemple, de 2 %. En effet, l'objectif est de déterminer un taux de cotisations de solidarité tel qu'il n'augmenterait pas la charge pension des agents nommés (en permettant une diminution proportionnelle de la cotisation pension).

CONCLUSION
En l'absence de projections financières à moyen terme, il est difficile d'évaluer les besoins à venir pour garantir la viabilité du système. Une étude prospective de l'évolution de la charge des pensions et de l'évolution de l'emploi statutaire est nécessaire afin d'évaluer les besoins de financement et, le cas échéant, prévoir rapidement la constitution d'une réserve. On peut toutefois penser que l'augmentation des taux de cotisation du pool 2, la création d'un deuxième pilier et la création d'un fonds de réserve pour assurer la survie du système sont des mesures qui en s'additionnant constituent une augmentation de dépenses que les communes wallonnes ne pourront assumer seules.
L'étude de notre association a été adressée aux différentes instances politiques et administratives compétentes. A suivre donc.

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