Le statut des mandataires communaux

Le traitement et les indemnités des bourgmestres et des échevins

Luigi Mendola - Dernière mise à jour: Novembre 2017
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L'auteur

Luigi Mendola Luigi Mendola

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

1. Les principes de fixation

A. Le traitement sensu stricto

Le traitement des bourgmestres et échevins est fixé par le législateur wallon. Jusqu'au 1er juillet 2009, il était fonction d'un pourcentage de l'échelon maximal de l'échelle de traitement du secrétaire communal (devenu entre-temps directeur général) de la commune correspondante ; il est désormais défini sans référence à celui des directeurs généraux, ce qui permet dorénavant une évolution indépendante de l'un et de l'autre[1]. C'est l'article L1123-15 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation qui précise le montant (inchangé dans le cadre du décret de 2009) des traitements des mandataires locaux[2].

Suivant le chiffre de la population, le Code de la démocratie locale et de la décentralisation fixe, pour les bourgmestres, le niveau de traitement suivant :

Nombre d'habitants

Traitement alloué

300 habitants et moins

301 à 500 habitants

501 à 750 habitants

751 à 1.000 habitants

1.001 à 1.250 habitants

1.251 à 1.500 habitants

1.501 à 2.000 habitants

2.001 à 2.500 habitants

2.501 à 3.000 habitants

3.001 à 4.000 habitants

4.001 à 5.000 habitants

5.001 à 6.000 habitants

6.001 à 8.000 habitants

8.001 à 10.000 habitants

10.001 à 15.000 habitants

15.001 à 20.000 habitants

20.001 à 25.000 habitants

25.001 à 35.000 habitants

35.001 à 50.000 habitants

50.001 à 80.000 habitants

80.001 à 150.000 habitants

plus de 150.000 habitants

13.785,16 euros

15.242,03 euros

16.697,77 euros

18.639,00 euros

20.580,68 euros

21.186,92 euros

21.793,61 euros

22.582,33 euros

23.492,59 euros

24.523,74 euros

25.433,75 euros

28.100,02 euros

29.912,10 euros

31.983,61 euros

36.663,56 euros

39.276,32 euros

46.817,39 euros

49.891,02 euros

52.810,93 euros

61.937,53 euros

74.668,50 euros

80.492,09 euros

Il s'agit de montants annuels bruts, non indexés[3].

Le traitement des échevins est fixé à 60 % de celui du bourgmestre de la commune correspondante dans les communes dont la population est inférieure ou égale à 50.000 habitants et à 75 % dans les communes dont la population est supérieure à 50.000 habitants.

B. Les autres avantages

1.  Les bourgmestres et échevins ont droit à un pécule de vacances et à une prime de fin d'année (CDLD, art. L1123-15).

     Les modalités d'octroi du pécule et de la prime sont définies dans l'arrêté royal du 16 novembre 2000 (M.B. 30.11.2000), lequel renvoie aux arrêtés royaux des 30 janvier et 23 octobre 1979[4].

     Il résulte des textes précités que, depuis 2009, le montant du pécule de vacances des mandataires locaux doit être situé dans une fourchette entre 65 et 92 % du douzième du traitement annuel, par opposition à l'ancien mode de calcul qui comportait une partie forfaitaire et une partie variable[5].

Le montant de l'allocation de fin d'année 2017 sera déterminé dans une circulaire qui, classiquement, paraît au Moniteur belge du mois de novembre de l'année concernée. En 2016, la partie forfaitaire de cette prime s'élevait à 367,7683 euros, tandis que la partie variable était de 2,5 % de la rétribution annuelle[6].

     Si le mandataire local exerce, outre son mandat, une autre activité professionnelle, se pose la question du cumul des pécules de vacances entre eux et d'allocations de fin d'année entre elles. Ces cumuls sont réglés différemment selon le secteur dans lequel est occupé le mandataire.

     Si le mandataire exerce une profession d'indépendant, il ne perçoit pas de pécule de vacances ou d'allocation de fin d'année du chef de cette activité ; la commune doit donc lui verser l'intégralité du pécule de vacances et de l'allocation de fin d'année attachés à son mandat.

Si le mandataire est employé dans le secteur public et bénéficie d’un pécule sur base du régime de vacances public, il ne peut cumuler les pécules de vacances au-delà du montant correspondant au pécule le plus élevé, sur base d'un temps plein (A.R. 30.1.1979, art. 9). La même règle s'applique pour le cumul des allocations de fin d'année (A.R. 23.10.1979, art. 4bis).

En cas de dépassement de ce plafond, une réduction devra être effectuée. Celle-ci devra être opérée, selon le cas, sur le moins élevé des pécules et/ou sur l'allocation de fin d'année la moins élevée[7].

Exemple : un mandataire local est employé à mi-temps dans le secteur public. Le pécule (régime public) qu'il touche en vertu de cette activité est de 1.000 euros. S'il avait été employé à temps plein, il aurait eu droit, disons, à un pécule de 2.000 euros. Son mandat local lui donne droit à un pécule de 1.500 euros.

Le plafond théorique à ne pas dépasser est donc de 2.000 euros.

Le cumul des différents pécules amène à une somme de 2.500 euros. Il convient donc de réduire cette somme de 500 euros.

C'est le pécule le moins élevé qui doit être réduit, donc le pécule issu de l'exercice de la profession d'employé. L'intéressé touchera un pécule de 1.500 euros pour son activité de mandataire et de 500 euros pour sa profession dans le secteur public.

Si le mandataire est employé dans le secteur privé ou s’il est employé dans le secteur public et bénéficie d’un pécule sur base du régime privé, une distinction s'impose entre le pécule et l'allocation :

  • le mandataire a en toute hypothèse droit à l'intégralité de l'allocation de fin d'année attachée à son mandat. Seul le cumul entre allocations du secteur public étant réglementé, le cumul avec une allocation du secteur privé n'est pas sanctionné ;
  • par contre, les pécules de vacances ne peuvent être cumulés au-delà d'un certain plafond (A.R. 30.1.1979, art. 9). Ce plafond est constitué par le pécule le plus élevé auquel il pourrait prétendre, sur base d'un temps plein. Il en ira de même si le bénéficiaire du pécule travaille non pas dans le secteur privé, mais dans le secteur public, et se voit appliquer le régime privé de vacances.

Concernant le pécule de vacances, les règles sont donc identiques à celles applicables dans le secteur public (cf. supra). On notera cependant qu'en vertu de l'article 9 de l'arrêté royal du 30 janvier 1979 précité, aucune réduction ne peut être opérée sur le pécule privé : la réduction sera donc opérée au niveau du pécule de mandataire.

2.  Les bourgmestres et échevins ont également droit à une couverture sociale s'ils ne sont pas couverts par le régime de sécurité sociale des travailleurs salariés ou indépendants. Dans ce cas, ils sont soumis partiellement à la sécurité sociale des travailleurs salariés (soins de santé et indemnités, allocations familiales et allocations de chômage)[8].

     Le traitement, le pécule de vacances, la prime de fin d'année et le régime de sécurité sociale du président de CPAS sont identiques à ceux des échevins de la commune correspondante[9].

2. La rétribution maximale des mandataires locaux

Le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, reprenant ce que prévoyait la nouvelle loi communale en la matière, plafonne la somme du traitement de bourgmestre ou d'échevin et des revenus découlant de l'exercice d'un mandat, d'une fonction ou d'une charge publics d'ordre politique à un montant maximum fixé à une fois et demie l'indemnité parlementaire perçue par les membres de la Chambre des Représentants et du Sénat, soit donc, en 2017, 183.519,45 euros bruts (à l'indice 1,6406 applicable à la date de publication du communiqué – 187.189,83 à l’indice actuel)[10].

Un système de contrôle est porté par la partie 5 du CDLD: il est décrit infra, dès lors qu'il est identique pour les mandataires exécutifs et pour les mandataires non exécutifs (à une différence près: les mandataires exécutifs étant tenus de déclarer les rémunérations issues de l'exercice de leurs mandats dits privés).

3. Le droit au traitement, la renonciation et la demande de compensation

1.  Le traitement des mandataires est une dépense obligatoire, mise à charge de la commune et que le conseil communal est tenu de porter annuellement au budget (CDLD, art. L1321-1).

     Dès lors, le paiement du traitement du bourgmestre ou de l'échevin est un droit qui ne peut lui être enlevé par le conseil communal au motif, par exemple, qu'il n'assiste pas régulièrement aux séances du collège communal. Une telle mesure équivaudrait d'ailleurs à une sanction disciplinaire qui n'est pas prévue par la réglementation en vigueur.

En cas de maladie d'un mandataire, l'article L1123-16 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation lui permet de conserver son traitement. Le conseiller communal remplaçant l'échevin ou l'échevin remplaçant le bourgmestre, empêché pour cause de maladie pendant plus d'un mois, bénéficiera, pendant le remplacement, d'un traitement équivalant à celui du mandataire remplacé (pour ce qui concerne l'échevin remplaçant, il est prévu que celui-ci ne pourra cumuler le traitement plus élevé avec celui afférent à son mandat originaire).

2.  Les mandataires locaux ne peuvent renoncer à leur traitement[11]. Ce n'est que si leur traitement entraîne la réduction ou la suppression d'autres indemnités ou allocations légales ou réglementaires, que le bourgmestre ou l'échevin peuvent demander une réduction de leur traitement selon les modalités arrêtées par le Gouvernement wallon (CDLD, art. L1123-15, par. 1er). Ces modalités n'ayant pas encore été arrêtées par l'Exécutif wallon, il convient de se reporter, dans l'attente, à l'arrêté royal du 23 juillet 1990 fixant les modalités d'octroi aux bourgmestres et aux échevins de la réduction de traitement prévue à l'article 19, par. 1er, al. 4, de la nouvelle loi communale (M.B. 11.8.1990).

3.  Signalons en outre que le mandataire d'une commune de moins de 50.000 habitants qui subirait une perte de revenus (qu'il s'agisse de traitements, pensions, indemnités ou allocations d'origine légale ou réglementaire) peut, selon certaines modalités[12], solliciter de la commune une majoration de son traitement pour compenser la perte subie[13]. En tout état de cause le traitement majoré ne pourra excéder le traitement d'un bourgmestre ou d'un échevin, selon le cas, d'une commune de 50.000 habitants[14].

4. Le remboursement de frais

A. Le principe

En vertu de l'article L1123-15, par. 3, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, les bourgmestres et échevins ne peuvent bénéficier, en dehors de leur traitement, d'aucun émolument à charge de la commune, pour quelque cause ou sous quelque dénomination que ce soit.

Cette disposition prohibe tout remboursement qui ne couvrirait pas une charge réelle de l'élu[15]. L'interdiction prévue par l'article précité ne concerne pas les indemnités pour les frais réels[16] résultant des fonctions exercées (frais de déplacement, de séjour, de téléphonie, etc.).

Ces frais ne sont pas couverts par le traitement et constituent des dépenses réelles qui ne peuvent être considérées comme des gains complémentaires, sauf si l'indemnité dépasse notoirement les dépenses réelles.

B. Les applications pratiques

1. Frais de déplacement

Pour ce qui concerne les frais de déplacement, il convient cependant d'apporter quelques restrictions au principe évoqué sous le point 4.A, restrictions qui dépendent du genre et du but des déplacements.

En principe, les frais exposés à l'occasion de déplacements effectués par un mandataire sur le territoire de sa propre commune, et ce, dans le cadre de l'exercice normal de la fonction, doivent être considérés comme remboursés par le traitement lui-même et ne peuvent donner lieu à des indemnités complémentaires. Ils sont, en effet, inhérents à l'exercice de la fonction[17]. Toutefois, lorsque les déplacements dépassent ce qui pourrait être traditionnellement admis comme la norme (réunions du conseil et du collège, quelques réunions autres par mois, …) et que de nombreux frais de déplacements sont exposés en raison des devoirs de la charge (p. ex. visites fréquentes des nombreux chantiers communaux), il a été admis par les divers Ministres concernés qu'un remboursement pouvait être octroyé[18]. A noter qu'il convient de préférer les remboursements réels (sur base de pièces justificatives) au remboursement forfaitaire. En outre, les modalités de remboursement doivent être fixées dans une délibération soumise à tutelle générale d'annulation[19].

Le Code de la démocratie locale et de la décentralisation ne semble pas s'opposer, par contre, au remboursement des dépenses faites pour des déplacements de service effectués par les mandataires hors du territoire de la commune à condition que l'autorité les ait mandatés à cet effet[20].

La fixation des modalités en vue de l'octroi d'indemnités de déplacement appartient exclusivement au conseil communal, qui peut par exemple s'inspirer des modalités fixées par la réglementation applicable aux membres du personnel des communes[21].

2. Assurance dégâts matériels

Il a été jugé par le Conseil d'Etat que la souscription d'une assurance dégâts matériels complète pour les véhicules des mandataires locaux pour l'ensemble de leurs déplacements constitue une libéralité non justifiée de nature à blesser l'intérêt général[22].

Par contre, si le risque assuré est clairement délimité et en lien avec l'exercice du mandat, on admet que la commune souscrive une assurance pour ses mandataires[23].

3. Frais de télécommunication

Dans ce domaine également, l'octroi d'indemnités n'est pas contraire au Code de la démocratie locale et de la décentralisation pour autant toutefois que cet octroi ne vise qu'à indemniser les dépenses réelles faites dans l'intérêt de la commune en excluant les dépenses personnelles[24].

C'est au conseil communal qu'il appartient d'arrêter les modalités pratiques du remboursement, sous le contrôle de l'autorité de tutelle qui est en droit de suspendre ou d'annuler des décisions octroyant des indemnités excessives. Rappelons en outre qu'en vertu de l'article L3122, 2°, CDLD, les délibérations octroyant des avantages de toute nature sont soumises à la tutelle générale d'annulation et ne peuvent être mises à exécution avant d'avoir été transmises.


[1]     Le traitement des mandataires exécutifs locaux n'est donc pas affecté par la revalorisation pécuniaire du traitement des directeurs généraux (ex-secrétaires communaux) portée par la réforme du 18.4.2013.

[2]     Décr. 30.4.2009 mod. certaines dispositions du CDLD et de la L.O. 8-7-1976, M.B. 22.5.2009.

[3]     Il convient donc de les multiplier par 1,6734 (indice applicable depuis le 1.7.2017) pour obtenir les montants actualisés.

[4]     A.R. 30.1.1979 rel. à l'octroi d'un pécule de vacances aux agents de l'administration générale du Royaume, M.B. 7.2.1979, et A.R. 23.10.1979 accordant une allocation de fin d'année à certains titulaires d'une fonction rémunérée à charge du Trésor public, M.B. 22.11.1979.

[5]     A.R. 30.1.1979, art. 4bis.

[6]     Circ. n° 656 – Allocation de fin d'année 2016, M.B. 30.11.2016.

[7]    A noter une différence entre le cumul de pécules de vacances et le cumul d'allocations de fin d'année: en cas de dépassement du plafond
       autorisé, la réduction s'opère, en matière de pécule, sur le montant le moins élevé des divers montants perçus, sur base de prestations
       réelles tandis qu'en matière de cumul d'allocations de fin d'année, la réduction sera opérée sur le moins élevé des montants en tenant
      compte de prestations à temps plein.

[8]     Le statut supplétif applicable aux mandataires locaux non protégés a été décrit par les circ. suivantes de l’ORPSS »" href="/javascript/jquery-tooltip/ajax.cfm?width=425&idAcronyme=272">ORPSS (ex-ONSSAPL): 2000/14,   2000/14bis, 2001/7, 2001/7bis et 2002/9. Notons en outre que le statut supplétif des mandataires locaux a notamment été étendu aux présidents d'intercommunales, aux présidents d'associations "chapitre XII". Voir la communication 2007/3 de l’ORPSS.

[9]     L.O. 8.7.1976, M.B. 5.8.1976, art. 38, par. 1er. Voir également l'A.R. 15.12.1977, M.B. 22.12.1977.

[10]    Le M.B. 3.2.2017 a publié un communiqué fixant le montant que les membres des assemblées législatives sont autorisés à percevoir en rétribution de mandats, fonctions ou charges publics d'ordre politique exercés en dehors de leur mandat parlementaire. Pour 2017, ce montant est fixé à 61.173,15 euros (il s'agit d'un montant lié à l'indice 1,6406, applicable à la date de publication du communiqué ; suite à l’indexation, applicable à partir de juillet 2017, le montant dont il doit être tenu compte est donc de 61.173,15 + 2 %, ce qui amène le montant précité à 62.396,61 euros), ce qui correspond à 50 % de l'indemnité parlementaire, et ce, en vertu de la L. 4-5-1999 limitant le cumul du mandat de parlementaire fédéral et de parlementaire européen avec d'autres fonctions, de la L.sp. 4-5-1999 visant à limiter le cumul du mandat de membre du Conseil de la Communauté française, du Conseil régional wallon, du Conseil flamand et du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale avec d'autres fonctions et de la L. 25-5-1999 mod. L. 31-12-1983 de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone.

    Pour rappel, l'indemnité parlementaire est composée d'un montant brut d'un peu plus de 53.500 euros (montant à multiplier par l'indice  1,6734 pour obtenir le montant actualisé), d'un pécule de vacances et d'une prime de fin d'année, ainsi que de frais professionnels forfaitaires (28 % du montant précité de 53.500 euros à indexer, à moins que le parlementaire n'opte pour le système de déclaration des frais réels); les frais professionnels forfaitaires sont exonérés d'impôts.

      Il résulte de ce qui précède que les rétributions que les mandataires locaux pourront percevoir en 2016 du chef de leurs mandats originaires, mandats dérivés, mandats, fonctions et charges publics d'ordre politique tels que définis par le CDLD, art. L5111-1, ne pourront dépasser le montant de 183.525,34 euros bruts (montant à l'indice 1,6406, soit une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire.

[11]    Ce principe a été rappelé dans une réponse à une question parlementaire par le Ministre de l'époque qui était interrogé sur la possibilité, pour un mandataire local, de solliciter de l'administration communale qu'elle verse directement une partie de son traitement à la section locale du parti politique de ce mandataire: Q.R. Ch., 12.2.2002, 2001-2002, (110), 12773-12775.

[12]    Ces modalités sont fixées, jusqu'à présent, par l'A.R. 29.3.2000 (rel. à l'ancien art. 19 de la NLC) déterminant les modalités de majoration des jetons de présence des conseillers communaux et du traitement des bourgmestres et échevins, M.B. 13.4.2000. Voir aussi la circ. 12.5.2000 explicitant l'A.R. 29.3.2000, M.B. 3.6.2000.

[13]    Pour des détails concernant cette notion de compensation, voir notre contribution in Mouv. comm., 6-7/2007, pp. 321-322.

[14]    Pour ce qui concerne le président de CPAS, voir L.O. art. 38, par. 1er.

[15]    Ce qui implique la production de pièces afin d'attester l'engagement de ces frais. Dès lors, la doctrine est a priori rétive au remboursement forfaitaire; voir W. Somers et L. Van Summeren, Le collège des bourgmestre et échevins, La Charte, 1991, pp. 136 et ss.

[16]   La notion de remboursement des frais réels exclut l'application d'un forfait: il conviendra donc que les intéressés produisent des pièces justificatives à l'appui de leur demande de remboursement.        

[17]   W. Somers et L. Van Summeren, Le collège des bourgmestre et échevins, Bruges, La Charte, 1991, p. 138.

[18]    Q. et R.,Ch., 18.06.1985, 1984-85, (30), 3397-3398, Q. et R., Sén., 18.12.1979, 1979-80, 495-496, Q. et R., Sén., 07.03.1978, 1977-78, (22), 870, Q. et R., Sén., 14.08.1990, 1989-90, (44), 2071-2072.

[19]    CDLD, art. L3122-2

[20]   Voir à ce sujet Q.R., Sénat, sess. ord. 1979-1980, question n° 33 du 28.11.1979, p. 495 (M. Claeys); Q.R., PW, sess. ord. 2010-2011, question n° 597 du 30.8.2011 (C. Eerdekens).

[21]    L'autorité locale peut, par exemple, s'inspirer des dispositions portées par l'A.R. 29.12.1965 portant réglementation générale en matière d'indemnités pour frais de parcours résultant de déplacements de service effectués par le personnel des provinces et des communes (M.B.26.1.1966), ou de la réglementation applicable aux agents de l'Etat (A.R. portant réglementation générale en matière de frais de parcours, M.B. 2.2.1965); elle peut également décider de faire application de la circ. 31.8.2006 rel. à l'octroi d'allocations et d'indemnités dans la Fonction publique locale, M.B. 12.9.2006.

[22]   C.E., 9.5.1988, n° 30.018.

[23]    Voir circ. 27.7.1973 Min. Int. pour les accidents qui arrivent par ou au cours de l'exercice du mandat. Notons que certaines communes prévoient l'obligation des membres du collège de souscrire à ce type d'assurance.

[24]    Voir en ce sens Q. et R., PW, 30.9.2005, 2005-2006, (1), 27-28; voir également Q. R., PW, 15.1.2002, sess. ord. 2001-2002, p.38.

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