 |
|
|
|
||
 |
 |
||||
Du neuf en matière de gestion du patrimoine
Imprimer
Envoyer par e-mailL'auteur
Pascale Blondiau
La matière de la gestion du patrimoine est caractérisée par la "vétusté" des textes, plus particulièrement des circulaires organisant les procédures applicables en cas de vente ou d'acquisition d'immeubles.
Parallèlement, le contentieux en justice s'est accru du fait, notamment, des imprécisions liées à la procédure.
On peut donc saluer l'arrivée d'une nouvelle circulaire régissant ce domaine et clarifiant la procédure à suivre pour les opérations immobilières des communes (circulaire relative aux ventes d'immeubles ou acquisitions d'immeubles par les communes, les provinces et les CPAS ainsi qu'à l'octroi de droit d'emphytéose ou de droit de superficie, M.B. 12.8.2005).
Il s'agit de lignes directrices qui devront guider les communes dans la gestion de leur dossier. Le lecteur trouvera ci-après une version commentée de cette circulaire. Le texte non-commenté est téléchargeable ici.
Pour rappel, en vertu de l'article L1122-30 du Code de la démocratie et de la décentralisation, c'est le conseil communal qui est compétent pour décider la vente d'un bien immeuble, fixer le prix et les conditions dans lesquelles cette vente va intervenir.
Le collège, quant à lui, intervient en amont pour préparer la décision, et ce sur pied de l'article L1122-12 du Code de la démocratie et de la décentralisation et en aval pour exécuter la décision prise par le conseil sur base de l'article L1123-23 du Code de la démocratie et de la décentralisation.
I. Ventes ou échanges d'immeubles – règles générales
A. Désaffectation du bien
Lorsque l’immeuble fait partie du domaine public, le conseil communal doit d'abord adopter une décision expresse et distincte de désaffectation, c'est-à-dire une décision qui met fin à l'affectation du bien à l'usage public ou qui constate la cessation de cet usage public.
La tenue d'une enquête publique dans ce cadre n'est pas obligatoire même si elle peut se révéler utile.
Si le bien en cause constitue un chemin vicinal, il convient de tenir compte des dispositions particulières de la loi du 10 avril 1841 sur les chemins vicinaux.
B. Décision de principe sur la vente
Dans la pratique, la procédure débute le plus souvent par une estimation du bien sollicitée par le collège échevinal qui fait ensuite rapport au conseil communal.
Le conseil communal délibère ensuite sur le principe de la vente de l'immeuble concerné. A cet égard, et pour éviter de multiplier les passages devant l'autorité et donc pour raccourcir les délais, l'autorité peut adopter au cours d'une même séance les délibérations portant tant sur la désaffectation du bien que sur le principe même de la vente.
Dans ce cadre, le conseil communal arrête les modalités de la vente envisagée et notamment:
- le recours au gré à gré ou à la vente publique;
- les conditions essentielles de la vente;
- le cas échéant, le projet de contrat de vente;
- le prix minimum de la vente (ceci peut intervenir ultérieurement);
- l’utilisation de la somme obtenue.
Quant au choix de la procédure, la circulaire consacre l'autonomie communale.
Ainsi, le conseil communal est libre, dans le cadre de son autonomie, de choisir la vente publique ou la vente de gré à gré.
Cependant, le principe d'égalité entre les acquéreurs potentiels doit impérativement être respecté.
A cet effet, souligne le texte, "il y a lieu de procéder à des mesures de publicité adéquates telles qu'avis dans les journaux et affichages du projet de vente. Il est en effet de l'intérêt même de la commune, de la province ou du CPAS ainsi que des finances publiques en particulier, de faire jouer la concurrence pour obtenir le meilleur prix de vente".
Ces mesures de publicité remplacent ainsi l'ancienne enquête "de commodo et incommodo". Celle-ci, destinée à informer la population sur l'appauvrissement projeté du patrimoine communal, s'avérait en pratique source d'un important contentieux.
La décision de vendre de gré à gré, sans publicité, à une personne déterminée reste possible. Elle devra quant à elle être motivée au regard de l'intérêt général, celui-ci pouvant résulter de circonstances de fait particulières (ex.: vente d'un excédent de voirie à un riverain).
La circulaire attire également l'attention des communes quant aux conséquences juridiques que peuvent avoir certaines pratiques.
Ainsi, il n'est pas rare que les négociations avec un acquéreur potentiel soient fortement avancées quand bien même le conseil communal ne s'est pas encore prononcé sur le principe même de la vente.
Dans un cas récent, une commune s'est ainsi vu condamnée à passer un acte authentique de vente, alors que seul le collège avait des contacts avec l'acquéreur potentiel et que le conseil, in fine, n'avait pas marqué son accord sur la vente, et ce sur base de la théorie du "mandat apparent".
Afin d'éviter ce type de résultat, la circulaire préconise: "dans le cadre de sa mission d’instruction et de négociation, le collège échevinal ou le président et le secrétaire de CPAS veillera à préciser à son ou ses interlocuteur(s) qu’il agit sous réserve du consentement à intervenir du conseil, seul organe compétent en la matière. Par ailleurs, le compromis de vente ne peut être signé qu'une fois que le conseil communal a marqué explicitement son accord sur le choix de l'acquéreur. S’agissant du CPAS, le compromis de vente ne peut être signé par le président et le secrétaire que lorsque le conseil de l’action sociale a marqué explicitement son accord sur le choix de l’acquéreur".
C. Mise en œuvre de la décision
Mise en œuvre de la décision du conseil communal ou du conseil provincial
En exécution de l’article L1123-23, 2° du Code de la démocratie et de la décentralisation, le collège des bourgmestre et échevins exécute les décisions du conseil communal.
Il appartient dès lors notamment au collège des bourgmestre et échevins:
- de procéder aux mesures de publicité adéquates suivant les modalités arrêtées par le conseil communal ou le conseil provincial;
- d'examiner l'admissibilité des candidatures et des offres;
- dans le cas d’un gré à gré, de négocier avec tous les candidats;
- d’établir une analyse comparative des offres et de présenter un rapport motivé au conseil communal.
Mise en œuvre de la décision du conseil de l’action sociale
Il appartient notamment au conseil de l’action sociale:
- de faire procéder aux mesures de publicité adéquates;
- d’examiner l’admissibilité des candidatures et des offres;
- dans le cas d’un gré à gré, de charger le président et le secrétaire ou le bureau permanent de négocier avec tous les candidats;
- le secrétaire est chargé d’établir une analyse comparative des offres et de présenter un rapport motivé au conseil de l’action sociale.
Remarques générales
Ces tâches appellent certaines précisions quant à l'estimation de l’immeuble.
- La pratique administrative a montré que le recours à une estimation de la valeur de l’immeuble est d’une grande utilité tant pour les responsables communaux que pour les autorités de tutelle.
En conséquence, le principe de l'évaluation est maintenu.
Traditionnellement, cette estimation pouvait être sollicitée soit auprès du comité d’acquisition d’immeubles, soit auprès du receveur de l’enregistrement.
Les premiers prenaient parfois beaucoup de temps, les seconds étaient souvent surchargés.
C'est pourquoi la circulaire étend le champ des personnes susceptibles d'effectuer ladite évaluation.
Dans le futur, elle pourra également être sollicitée auprès d'un notaire, soit auprès d'un géomètre-expert immobilier inscrit au tableau tenu par le Conseil fédéral des Géomètres-experts, soit auprès d'un architecte inscrit à l'Ordre des Architectes.
Le recours à un architecte et à un géomètre-expert constitue un marché de services au sens de la loi du 24 décembre 1993 sur les marchés publics qu'il convient donc de respecter dans ce contexte.
Il convient également de prendre les précautions d'usage afin de préserver l’indépendance de ces professionnels, d'éviter des conflits d'intérêts dans l'exercice de la mission précitée et d'appliquer un forfait pour rémunérer la prestation en cause.
Lorsqu'il s'agit de biens immeubles spécifiques tels des écoles, anciens hôtels de ville, casernes de pompiers ou encore maisons de repos, établissements de soins, … il paraît opportun de solliciter exclusivement l'intervention du comité d'acquisition ou du receveur de l'enregistrement qui dispose de toute l’expérience en la matière.
- L’estimation doit être récente.
Tant l’autorité communale que l’autorité de tutelle doivent pouvoir apprécier la conformité de l’opération à l’intérêt général et régional sur base d’une estimation.
D. Décision définitive sur la vente
A l’issue de la procédure, le collège des bourgmestre et échevins représente le dossier au conseil communal pour le choix de l’acquéreur.
En ce qui concerne le CPAS, le conseil de l’action sociale décide du choix de l’acquéreur sur base du rapport de l’analyse comparative des offres et du rapport motivé contenu dans le dossier.
Ceci appelle diverses précisions:
- conformément à la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs, la décision attribuant la vente à une personne physique ou morale déterminée doit être dûment motivée;
- le cas échéant, il y aura lieu de soumettre à nouveau au conseil communal ou au conseil de l’action sociale selon le cas, le projet de contrat de vente (il en est ainsi, par ex., en cas de modification d’une certaine importance dans les clauses du contrat);
- pour des raisons de sécurité juridique, il est rappelé que le collège échevinal ou la députation permanente a la faculté d’envoyer la délibération définitive sur la vente à l'autorité de tutelle en vue de l'exercice de la tutelle générale d'annulation. S’agissant des CPAS, conformément au prescrit de l’article 111, par. 1er, de la loi du 8 juillet 1976 précitée et de l’article 2, 14° de l’arrêté du Gouvernement wallon du 4 mai 1995 portant exécution de l’article 111, par. 1er, ceux-ci enverront la délibération définitive sur la vente aux autorités de tutelle en vue de l’exercice de la tutelle générale de suspension ou d’annulation.
Cette dernière précision a été insérée après beaucoup de discussions. Elle n'a pas pour objet de "ré-introduire" une transmission obligatoire des dossiers, là où le décret du 1er avril 1999 l'a supprimée.
Il y va plutôt de la réduction de l'insécurité juridique liée à l'absence de transmission du dossier à l'autorité de tutelle, alors que ces décisions restent soumises à la tutelle générale d'annulation.
Ainsi ce type de décision est, dès son adoption, juridiquement parfaite et exécutoire.
Elle est néanmoins susceptible d'être annulée ultérieurement, et ce tant que le délai d'annulation n'est pas expiré. Or, celui-ci ne prend cours qu'à dater de la réception de l'acte…
Il en résulte que tant que l'acte n'a pas été envoyé, le délai ne commence pas à courir, laissant ainsi planer une épée de Damoclès sur la décision en cause.
Or, nul n'est besoin de préciser l'incidence d'une éventuelle décision d'annulation sur la validité de l'opération immobilière envisagée: l'acte annulé sera censé n'avoir jamais existé, alors qu'au plan civil la vente est valablement formée dès l'échange de consentement entre les parties sur la chose et sur le prix.
Il s'agit alors d'une vente qui a été valablement formée entre les parties sur le plan civil alors que, sur le plan administratif, le consentement de l'une des deux parties sera alors censé n'avoir jamais existé.
Si, dans ce contexte, l'autorité communale décide de transmettre le dossier aux autorités de tutelle, il est alors conseillé, lorsqu'elle écrit au candidat acquéreur pour lui faire part de la décision de vente du conseil, d'assortir cette notification d'une "condition suspensive" ou d'une réserve liée à l'absence de décision d'annulation par les autorités de tutelle dans les délais prévus.
C'est cette hypothèse qui est visée dans la circulaire lorsqu'elle prévoit que: "dans ce cas, le collège communal, ou le CPAS notifiera la délibération du conseil communal ou du conseil de l’action sociale au futur acquéreur en insérant une réserve (condition suspensive) relative à l’absence de suspension ou d’annulation par l’autorité de tutelle. En tout état de cause, l'acte authentique de vente ne sera passé qu'APRES l'écoulement du délai d'annulation imparti à ces autorités".
II. Biens soumis au régime forestier
Certaines communes ignorent qu'il existe un régime spécifique (autorisation spéciale d'aliénation) concernant la vente de biens soumis au Code forestier.
Pour cette raison, il a été jugé opportun de rappeler dans la circulaire le contenu dudit code.
"Dans la Région wallonne, les bois et forêts et les terrains incultes des communes ou des établissements publics, ainsi que ces mêmes biens dans lesquels les communes ou les établissements publics ont des droits de propriété indivis, ne peuvent être aliénés ni faire l'objet d'un changement de mode de jouissance sans autorisation de l'exécutif (Gouvernement wallon).
Les bois et forêts et les terrains incultes visés à l'alinéa 1er demeurent soumis au régime forestier nonobstant toute aliénation ou changement de mode de jouissance, sauf autorisation de l'exécutif".
Aux termes de l'article 2: "sont exceptés des dispositions de l'article 1er, les boqueteaux appartenant à des communes (…) ou à des établissements publics, quand ces boqueteaux sont d'une contenance de moins de cinq hectares et sont situés à plus d'un kilomètre de bois soumis au régime forestier.
Le (Ministre de l'Agriculture) peut néanmoins soumettre ces boqueteaux à ce régime, à la demande des conseils communaux ou des administrations des établissements publics".
III. Acquisitions d'immeubles
Les principes applicables aux aliénations d'immeubles sont sensiblement les mêmes pour les acquisitions.
Il est précisé expressément qu'une acquisition à un prix supérieur à l'estimation peut intervenir moyennant une justification appropriée.
IV. Constitution de droit d'emphytéose ou de droit de superficie
La procédure est sensiblement la même qu'auparavant, si ce n'est que l'obligation de tenir une enquête publique a été supprimée.
Comme évoqué plus haut, celle-ci était en effet source de confusion.
Pour la constitution de ces droits réels, le conseil communal ou le conseil de l’action sociale fixe les conditions d’octroi de ces droits réels.
Le collège des bourgmestre et échevins fait ensuite procéder à une estimation du montant du canon ou de la redevance par les personnes visées en section 1ère sur base des conditions d’octroi préalablement fixées. En cas de cession d’un droit d’emphytéose ou de superficie existant, l’estimation a pour objet la valeur de ce droit.
Le conseil communal ou le conseil de l’action sociale décide ensuite que la commune ou le CPAS procédera à la constitution de ces droits.
En outre, la constitution de droit d’emphytéose ou de droit de superficie par un CPAS sont soumis à la tutelle de suspension ou d’annulation conformément au prescrit de l’article 111, par. 1er, de la loi du 8 juillet 1978 précitée et de l’article 2, 16° de l’arrêté du Gouvernement wallon du 4 mai 1995 portant exécution de l’article 111, par. 1er.
V. Conclusion
Après, osons le dire, près de 150 ans de "stabilité" (certaines circulaires applicables étaient datées de 1848), la matière de la gestion du patrimoine connaît une refonte.
On peut saluer ce travail qui préserve l'autonomie communale tout en veillant à la simplification administrative.
La reproduction, complète ou partielle, de quelque données que ce soit, quelle que soit la méthode utilisée et quelle que soit la nature du support, est formellement interdite sans l'autorisation écrite de l'auteur.