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Les agences de développement local (ADL) ont pour mission de susciter la création d’emplois durables et d’activités économiques sur le territoire de leur(s) commune(s) en initiant et en animant un partenariat associant les pouvoirs publics, le secteur privé et le secteur associatif. Sur la base du décret du 25 mars 2004 relatif à l’agrément et à l’octroi de subvention aux agences de développement local, modifié par le décret du 15 décembre 2005, ces ADL doivent être organisées sous forme d’asbl, de régie communale autonome ou de régie communale ordinaire, cette dernière forme n’étant accessible qu’aux communes ayant bénéficié d’une subvention de la Région wallonne en tant que projet pilote ADL. Aujourd’hui, alors que les premiers agréments ont été accordés au début de l’année 2008, la Région wallonne compte 53 ADL agréées dont 18 constituées en asbl, 2 en régie communale autonome et 33, la grande majorité donc, en régie communale ordinaire.

Le statut de régie communale ordinaire implique des règles bien particulières en termes de gestion financière et de comptabilité qui doivent désormais être prises en compte par les agents de développement local dans la gestion quotidienne de leur agence. Ces spécificités ne sont pas toujours simples à s’approprier pour ces ADL qui fonctionnaient, jusqu’à leur agrément, comme tout autre service communal. Du côté de la tutelle, on a également connu quelques difficultés étant donné qu’on n’avait plus créé de régie communale ordinaire depuis un certain nombre d’années.

Sur la base des textes légaux et d’une enquête réalisée auprès des ADL constituées sous forme de régie communale ordinaire auxquelles 28 ADL sur 33 ont répondu, nous vous proposons un tour d’horizon détaillé des règles à suivre pour toute ADL constituée sous forme de régie communale ordinaire ainsi qu’un aperçu de la mise en pratique de celles-ci.

La législation applicable

Au contraire de la régie communale autonome, la régie communale ordinaire (ou RCO) n’a pas de personnalité juridique propre. Il s’agit d’un service décentralisé de la commune. Il fonctionne comme un service communal mais avec une comptabilité à part.

Depuis la réforme de 1995, il n’est plus indispensable que les RCO gèrent des domaines d’activité à caractère industriel ou commercial. Tout type d’activité, exception faite de l’imperium communal, peut désormais être confié à une régie communale ordinaire.

La gestion financière des régies communales ordinaires est une matière réglée par les articles L1231-1 à L1231-3 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD) ainsi que par l’arrêté du Régent du 18 juin 1946 relatif à la gestion financière des régies communales tel qu’il a été modifié, en ce qui concerne la tutelle, par le décret tutelle du 22 novembre 2007.

La RCO et la commune possédant la même personnalité juridique, les opérations que la RCO effectue sont censées être réalisées par la commune elle-même et restent ainsi soumises à tutelle.

La mise en place de la RCO

C’est au conseil communal qu’il appartient de décider de créer une régie communale ordinaire. Depuis le nouveau décret tutelle, conformément à l’article L3131-1, par. 4, cette décision de création d’une RCO est soumise à la tutelle spéciale d’approbation par le Gouvernement. La décision, accompagnée de ses pièces justificatives, doit lui être transmise dans les 15 jours de son adoption.

La loi n’impose pas formellement l’adoption d’un statut pour la RCO et a fortiori de mentions obligatoires dans semblable statut. L’arrêté du Régent, en son article 39, prévoit tout de même qu’un exemplaire du règlement communal concernant la gestion de la RCO soit transmis au Ministre de l’Intérieur dans le mois de sa mise en application. Il ressort cependant de la pratique que bon nombre de communes qui décident d’organiser un service en régie, adoptent dans leur délibération non seulement le principe d’organisation en régie du service mais aussi un statut.

La mise en place d’une RCO implique de céder ou du moins de mettre à disposition une partie du patrimoine de la commune pour l’affecter spécialement à l’exploitation de la RCO. Par conséquent, lors de la création de la RCO, il faut dresser un bilan de départ et un inventaire général.

Le contenu de ce bilan de départ est décrit à l’article 3 de l’arrêté du Régent. Il s’agit de l’aperçu de l’ensemble des ressources transférées par la commune à la RCO, exprimé en valeur monétaire. Le point a), 1°, de cet article précise que: "Le bilan de départ comprend notamment à l’actif: 1° la valeur de reprise des terrains, constructions, installations et matériel appartenant à la commune et affectés à la régie." A ce titre, il conviendrait donc de reprendre dans ce bilan de départ également les biens (immobiliers ou mobiliers) qui seraient mis à disposition de la régie par la commune. En vertu de l’article 5 de l’arrêté du Régent, dans les 30 jours suivant la date à laquelle il a été établi, le bilan de départ est soumis à l’approbation provisoire du conseil communal et est ensuite publié dans la commune pendant 10 jours.
 
L’inventaire général s’attache quant à lui uniquement à l’aspect patrimonial. Il ne reprend que les biens immobiliers et mobiliers (les liquidités ne seront par exemple pas prises en compte) et recense l’ensemble des éléments (locaux, meubles, …) utilisés par la RCO, qu’ils soient en propriété ou mis à disposition. L’inventaire propose également un descriptif de ces biens. Il s’agit en réalité de l’inventaire des biens que la commune va "céder" à la régie.

Le rôle des mandataires dans la gestion de la RCO

Sur le plan de la gestion, les responsabilités et compétences du conseil communal et du collège sont identiques à la gestion des services communaux. La gestion journalière de la RCO peut toutefois être déléguée à l’un de ses membres sur la base de l’article 6 de l’arrêté du Régent. Celui-ci prévoit en effet que le collège peut déléguer ses attributions à l’un ou plusieurs de ses membres en ce qui concerne le recouvrement des recettes et l’engagement des dépenses de matériel, la nomination de personnel temporaire ou ouvrier dans les limites autorisées, les placements provisoires et les retraits de fonds de trésorerie ainsi que la surveillance journalière des services. La délibération du collège désignant le ou les délégués est toujours révocable. Elle précise les prérogatives et les pouvoirs qui lui sont conférés. Aux époques fixées par le collège, le(s) délégué(s) lui fait (font) rapport sur les actes de gestion. Par ailleurs, conformément à l’article 29 de l’arrêté du Régent, le ou les délégués visent le compte et l’état des recettes et des dépenses de la régie.

Les liens financiers entre la commune et sa régie

L’article 7 de l’arrêté du Régent stipule que "les biens affectés à chacune des régies établies par une même commune et l’encaisse de chacune d’elles sont gérées séparément". Ceci implique que la régie, et donc en l’occurrence l’ADL, doit ouvrir un compte séparé de celui de la commune.

La caisse communale peut mettre à disposition de la régie un fonds de roulement à rembourser par tranches annuelles suivant un plan préalablement déterminé (art. 4). L’absence de personnalité juridique handicape sur ce plan la RCO en ce sens où cette dernière ne peut emprunter. La commune pourra cependant réaliser un emprunt et en verser le montant à la régie.

Les bénéfices nets de la régie sont versés annuellement à la caisse communale (CDLD, art. L1231-2, al. 4). Ces derniers sont entendus comme les bénéfices après versement au fonds de réserve. Dans la pratique, il semblerait que cette règle soit devenue une simple faculté dont peut user le conseil communal. Il prélève ou ne prélève pas les bénéfices nets réalisés par la régie. Toutefois, il ne faut jamais oublier que la régie est un outil de gestion de la commune. Les autorités communales doivent rester libres d’y affecter les moyens qu’elles désirent lui donner pour réaliser les objectifs communaux. Lorsque certaines régies sont plus qu’autonomes sur le plan financier, il est donc intéressant de faire rentrer les surplus de bénéfices dans les caisses communales afin de rééquilibrer le budget de l’ensemble des services.

L’article 35 de l’arrêté du Régent prévoit par ailleurs expressément la prise en charge des éventuelles pertes subies par la RCO par des prélèvements sur la caisse communale.

Lors de la liquidation de la RCO, les fonds disponibles et réserves de la RCO sont versés à la caisse communale.

Le fonds d’amortissement et de renouvellement et le fonds de réserve

La RCO est tenue de constituer, d’une part, un fonds d’amortissement et de renouvellement, alimenté par l’imputation régulière au compte de résultat de l’amortissement des immobilisations et, d’autre part, un fonds de réserve. Ce dernier est alimenté par un prélèvement annuel minimum de 5 % sur les bénéfices nets de la régie. Ce prélèvement cesse d’être obligatoire lorsque le fonds de réserve a atteint une somme à déterminer par la commune, en accord avec la tutelle. Les prélèvements au profit du fonds de réserve ne sont effectués qu’après le remboursement intégral des sommes avancées par la commune pour constitution d’un fonds de roulement. La faculté d’autofinancement dont disposent les RCO, grâce à ce fonds de réserve, est considérée comme un avantage puisqu’elle permet notamment à la commune d’éviter l’emprunt pour le compte de sa régie et les charges fixes qui en résultent tout en garantissant une certaine autonomie financière à la régie.

Le trésorier et le comptable de la RCO

Comme le stipule l’article 19, al. 2, de l’arrêté du Régent, il y a incompatibilité entre la fonction de comptable de la régie et celle de trésorier. Dans une RCO, celui qui manie les fonds ne peut procéder aux écritures, à la différence de ce que prévoit la nouvelle comptabilité communale pour les communes. Par trésorerie, on entend la gestion des fonds, les paiements et les recouvrements.

La fonction de trésorier de la RCO est exercée par le receveur communal ou par le receveur spécial désigné par le conseil. Appelé aussi "comptable spécial" par l’article L1231-3 du CDLD, la fonction de trésorier peut être confiée au receveur communal ou à un agent communal qui est soumis aux mêmes règles en qui concerne la nomination (il s’agit donc d’un agent statutaire), les sanctions disciplinaires, ainsi que la responsabilité et les sûretés à fournir pour garantie de la gestion. Cela implique notamment de fournir un cautionnement. Il est à noter que l’article L1231-3 parle de receveurs communaux. Cette notion englobe les notions de receveur local et de receveur régional. Il n’a donc, nous semble-t-il, aucune objection à nommer un receveur régional trésorier d’une régie ordinaire.

Dans la pratique, on constate que pour la très grande majorité des ADL constituées sous forme de RCO, c’est effectivement le receveur communal qui endosse le rôle de trésorier de la régie.

Celui-ci se charge de vérifier les paiements de la régie et d’effectuer les recettes et dépenses de la RCO. A la fin de l’année écoulée, il est également chargé de dresser l’état des recettes et dépenses effectuées au cours de l’année écoulée.

Le comptable de la RCO est obligatoirement un membre du personnel communal. L’arrêté du Régent interdit de confier la tenue de cette comptabilité à un comptable privé, extérieur à la commune. Alors que le trésorier doit être nommé, le comptable peut être sous régime contractuel. Le comptable tient la comptabilité. Il est responsable des écritures. Outre la tenue de la comptabilité en partie double de la régie, le comptable de la régie dresse les comptes de la RCO de l’exercice écoulé et les certifie exacts et conformes aux écritures.

On peut estimer que dans la moitié des cas environ, c’est un agent ADL qui exerce le rôle de comptable. Certains d’entre eux sollicitent les services d’un bureau comptable sur certains points. Dans la plupart des autres cas, c’est un agent communal (généralement du service finances ou comptabilité) qui exerce le rôle de comptable de la régie.

La comptabilité de la régie communale ordinaire

La comptabilité de la régie est obligatoirement tenue en partie double, conformément à l’article 18 de l’arrêté du Régent. Ceci implique que deux écritures correspondent à chaque opération: l’une au crédit d’un compte, l’autre au débit d’un autre compte.

Selon notre analyse, ni le plan comptable minimum normalisé, ni aucun autre plan comptable ne s’impose à la comptabilité générale de la RCO, même si rien n’interdit de se servir de certains plans comptables comme référence, ce qui semble être de pratique courante.

En théorie, de la comptabilité de la RCO n’apparaît, dans la comptabilité communale, que le bénéfice net ou la perte nette. Un bénéfice d’exploitation de la RCO générera, pour la commune, une recette ordinaire de dette en comptabilité budgétaire et un produit financier en comptabilité générale.

La majorité des ADL disent ne pas disposer de logiciel spécifique pour réaliser la comptabilité de leur ADL constituée sous forme de RCO et se limitent à utiliser le tableur Excel. Cependant, plusieurs ADL utilisent des logiciels comptables adaptés à la comptabilité commerciale. Il s’agit notamment du logiciel gratuit Eurobooks, téléchargeable sur Internet, ou encore du logiciel Bob, Popsy ou Ciel.
 
L’utilisation d’un logiciel comptable spécifique semble être une aide précieuse pour gérer les opérations comptables de la régie au quotidien et en particulier pour faciliter la génération du bilan et du compte de résultats en fin d’exercice.

En ce qui concerne le circuit des dépenses, conformément à l’article 25 de l’arrêté du Régent, les pièces de dépenses sont, avant liquidation, complétées par l’article budgétaire frappé et visées pour bon à payer par le ou les délégués du collège. Il apparaît donc que seule la signature de l’échevin délégué à la régie soit nécessaire pour signer les mandats de paiement. Après avoir constaté la régularité de la dépense et la présence sur les pièces du visa "bon à payer", le trésorier effectue le paiement. 

Par ailleurs, il est à noter que l’arrêté du Régent prévoit en son article 28 qu’un délégué du collège, assisté éventuellement d’une personne qu’il désigne, procède au minimum chaque trimestre à la vérification des écritures comptables de la régie et fasse dresser une situation générale des comptes par le comptable de la régie. Un procès-verbal de cette vérification, accompagné de la situation des comptes sera transmis sans délai au collège.

Le budget

Le budget de la RCO est séparé du budget des services généraux de la commune et doit être voté par le conseil communal.

Le conseil communal se réunit dans la première quinzaine du mois de septembre de chaque année pour délibérer sur le budget de la RCO. Le budget est ensuite publié dans la commune les 10 derniers jours du mois de septembre. Cette publication peut être limitée à l’affichage d’un avis indiquant la date de la délibération ainsi que l’endroit où le budget est déposé à l’inspection du public.

Conformément aux articles L3131-1 et L3132-1 du CDLD, le budget de la RCO est soumis à tutelle spéciale d’approbation du collège provincial et doit dès lors être transmis dans les 15 jours de son adoption. Le Gouvernement wallon se réservant un droit d’évocation (lui permettant de révoquer une décision du collège provincial) quant à ce budget, les documents lui sont également transmis simultanément. Par conséquent, le budget doit être transmis au plus tard le 30 septembre de chaque année.

Le budget comprend toutes les recettes et dépenses inhérentes au fonctionnement du service. L’arrêté du Régent retient le principe de séparation des volets ordinaire et extraordinaire du budget. Ainsi, l’article 17 de l’arrêté du Régent indique: "les allocations du budget des régies sont groupées en deux chapitres distincts comprenant l’un, les recettes et dépenses d’exploitation ou de gestion ordinaire du service, l’autre, les recettes et dépenses extraordinaires résultant de la vente et de l’acquisition de biens immobiliers et du renouvellement ou de l’extension des installations affectées à l’exploitation.".

Il n’existe toutefois pas de plan comptable précis, ni de codification hiérarchique économique et/ou fonctionnelle obligatoire. Mis à part l’obligation de séparer le volet ordinaire du volet extraordinaire, les ADL constituées sous forme de RCO sont libres de présenter leur budget de la façon qui leur semble la plus adéquate. Il n’y a donc aucune obligation légale (ni interdiction non plus) d’utiliser le plan comptable de la nouvelle comptabilité communale pour dresser le budget de leur régie.

En pratique, on constate que la grande majorité des ADL constituées sont forme de RCO ne font référence à aucun plan comptable ou codification hiérarchique ou fonctionnelle dans leur budget. Seules quelques-unes font référence soit à des comptes de la comptabilité générale, soit aux codes communaux, soit aux deux.

L’arrêté du Régent prévoit par ailleurs, toujours à l’article 17, que les allocations du chapitre des dépenses d’exploitation ou de gestion ordinaire des régies peuvent être rendues non limitatives. Le conseil communal peut donc, par voie de délibération, décider que les allocations inscrites au budget ordinaire de la régie ne sont pas limitatives en ce qui concerne le budget ordinaire. Ceci est d’ailleurs explicitement prévu dans certains statuts de RCO. Dans ce cas, il ne sera dès lors plus requis de passer par une procédure de modification budgétaire en cas de dépassement du crédit budgétaire initialement prévu dans le budget de la régie.

Les allocations inscrites au service extraordinaire sont quant à elles toujours limitatives. Il faut dès lors procéder à une modification budgétaire en cas de dépassement. Chacune de ces modifications doit suivre le même cheminement que le budget initial.

On constate que, dans les faits, la période à laquelle est voté le budget de la RCO varie très fort d’une agence à l’autre. Si certaines votent leur budget dès septembre, d’autre le font plus tardivement dans l’année, voire au début de l’année sur laquelle porte le budget. Même si, sur le plan légal, il n’est pas prévu que le conseil communal puisse voter simultanément le budget communal (voté en principe le premier lundi du mois d’octobre selon l’article L1312-2 du CDLD) et le budget de la régie, cette façon de faire présenterait certains avantages. Etant donné que, dans le cas des ADL, les communes versent à la régie une intervention financière, voter les deux budgets au même moment garantirait que l’intervention ADL (dépense commune) soit bien égale à l’intervention de la commune (recette ADL). Certaines communes procèdent d’ailleurs ainsi.

On précisera encore que la règle des douzièmes provisoires, applicable au budget communal, n’est pas d’application dans le cas des régies communales ordinaires. Il n’est dès lors pas admis, pour une régie, de payer une dépense si le budget pour l’année en question n’a pas encore été approuvé par la tutelle.

Les documents de fin d’exercice

Les écritures comptables de la régie sont arrêtées le 31 décembre de chaque année par le comptable de la régie afin que ce dernier puisse dresser le compte de l’exercice écoulé.

Conformément à l’article L1231-2 du CDLD, le compte de la régie comprend le bilan, le compte d’exploitation et le compte de pertes et profits. Par compte d’exploitation, on entend la présentation des produits et des charges d’exploitation ainsi que du bénéfice d’exploitation tandis que par compte de profits et pertes, on entend compte de résultats. Cette terminologie est aujourd’hui dépassée et on lui préfère celle de bilan et compte de résultats, notions largement développées en littérature comptable.

A la même date, le trésorier de la régie dresse quant à lui un état des recettes et des dépenses effectuées dans le cours de l’année écoulée, comme le stipule l’article 29, al. 3, de l’arrêté du Régent. Il s’agit ici d’un tableau reprenant les différentes recettes et dépenses. L’arrêté du Régent ne donnant pas plus de précisions sur ce point, il n’y a pas de modèle obligatoire à respecter.

Dans la pratique, on constate que la forme de cet état des recettes et dépenses varie selon les ADL. Certaines donnent mois par mois le récapitulatif des recettes et des dépenses de leur régie. D’autres se basent sur le modèle d’état des recettes et dépenses relatif à la comptabilité des "petites" asbl (annexe B de l’arrêté royal du 26 juin 2003 relatif à la comptabilité simplifiée des asbl). D’autres encore reprennent le montant exact de chaque recette et dépense réalisée au cours de l’exercice écoulé, en gardant exactement la même structure que leur budget.

Le compte et l’état des recettes et des dépenses sont visés par le ou les délégués du collège et ces documents sont accompagnés d’un rapport sur la gestion de l’exercice écoulé. L’arrêté du Régent ne définit pas le contenu précis de ce rapport de gestion, qui constitue une annexe légale et à ce titre doit être présent. Il revient dès lors à la régie de déterminer ce qu’il contiendra ainsi que la personne qui le rédigera.

Sur la base des exemples de rapport de gestion transmis dans le cadre de l’enquête, on constate que le rapport de gestion de l’ADL compare généralement, pour chaque poste de recette et de dépense, le montant budgété et le montant effectivement réalisé et explique les raisons des éventuelles différences constatées.

Le compte, l’état des recettes et des dépenses et le rapport de gestion sont remis au collège au plus tard le 1er mars suivant. Le conseil communal est chargé de les examiner et de procéder à l’approbation provisoire du compte et de l’état des recettes et dépenses durant la première quinzaine de mars. Ceux-ci sont ensuite publiés dans la commune les 10 derniers jours du mois de mars. Cette publication peut être limitée à l’affichage d’un avis indiquant la date de l’approbation ainsi que l’endroit où ces documents sont déposés à l’inspection du public.

En outre, les comptes annuels de la régie, à savoir le bilan et le compte de résultats, sont soumis à tutelle spéciale d’approbation et, à ce titre, ils doivent être transmis dans les 15 jours de leur adoption au collège provincial (CDLD, art. L3131-1 et L3132-1).

Les marchés publics, la TVA et le paiement du personnel

L’article 24, al. 4, de l’arrêté du Régent indique que "les adjudications et contrats sont soumis, avant exécution, aux approbations requises pour les dépenses des services généraux de la commune". Il y a donc lieu de suivre les procédures générales d’attribution du marché.

Par ailleurs, il est à noter que les régies communales ordinaires sont soumises au même régime TVA que les communes.

Enfin, précisons encore que la question du paiement du personnel de la RCO a été éclaircie lors d’une question orale de Florine Pary-Mille à Messieurs les Ministres Courard et Marcourt en Commission des Affaires intérieures, le 10 juin 2008. La question était la suivante: "Faut-il que les frais de personnel et de fonctionnement d’une régie ordinaire soient imputés dans son propre budget ou ces dépenses peuvent-elles figurer au budget communal, à charge de la Commune de récupérer ensuite les sommes dues auprès de la régie ordinaire?" La réponse fut la suivante: "L’article 16 a. de l’arrêté du Régent stipule que les dépenses des régies comprennent notamment les frais d’administration et d’exploitation, y compris la rétribution du personnel affecté spécialement à ces services, ainsi que les dépenses d’ordre social s’y rapportant et les charges des pensions. En fonction de cet article, les dépenses du personnel transféré à la Régie, de même que ses dépenses de fonctionnement doivent être engagées et payées aux articles prévus au budget de la Régie." Toutefois, étant donné que la commune ne dispose que d’un seul numéro d’ONSSAPL, "d’un point de vue technique comptable, dans la mesure où les frais de personnel sont prévus de façon détaillée dans la comptabilité de la régie, l’inscription des mêmes dépenses dans la Commune et dans la régie peut être envisagée si leur prise en charge par la Commune aboutit à un remboursement de ces frais par la Régie. Les frais d’ONSSAPL peuvent dans ce cas figurer dans la comptabilité communale et faire l’objet d’un remboursement globalisé.»