La communication de listes issues des registres de la population

Juin 2001
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Des précisions intéressantes de la part de la Commission de la protection de la vie privée

Le collège peut-il communiquer les listes de personnes à des associations qui poursuivent un but non lucratif, humanitaire, social, scolaire, etc.? La question est souvent posée à l'Union des Villes et Communes de Wallonie, et notre réponse met toujours l'accent sur le caractère complexe des règles à respecter en ce domaine.

En effet, au régie spécial d'accès que constitue la réglementation du 16 juillet 1992 sur la communication d'informations issues des registres de la population et des étrangers, il faut ajouter certains principes posés par la loi du 8 décembre 1992 sur la protection de la vie privée.

C'est donc avec un intérêt certain que nous avons pris connaissance de la note juridique très complète et fouillée que nous a transmise la Commission de la protection de la vie privée. Nous la reproduisons ci-dessous.

Elle apporte de nombreuses précisions, notamment sur les critères à prendre en compte par l'autorité communale, lorsqu'elle est confrontée à des demandes d'informations personnelles émanant de divers types d'associations. – John Robert

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Conformément à la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population et aux cartes d'identité et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques [1], des registres de la population sont tenus dans chaque commune. Cette loi détermine le contenu de ces registres, ainsi que la finalité et les règles que les communes doivent respecter lors de la tenue d'un registre de la population. Il est à noter que les données inscrites au registre de la population sont des "données à caractère personnel" et que, pour cette raison, elles tombent dans le champ d'application de la loi du 8 décembre 1992 (ci-après, la nouvelle LVP) [2].

Les comités de gestion scolaire adressent aux administrations communales des demandes afin d'obtenir les noms et les adresses de tous les habitants des communes nés au cours d'une ou plusieurs années, et ce, en vue de recruter des élèves. De même, des organisations et associations privées, telles que des associations de jeunes, adressent quelquefois aux administrations communales des demandes similaires.

Ces pratiques appellent différentes questions.

  1. Les administrations communales sont-elles autorisées à transmettre à un comité de gestion scolaire, à sa demande, une liste d'adresses de tous les habitants de la commune nés au cours d'une année bien déterminée en vue du recrutement de nouveaux élèves?
  2. Les administrations communales sont-elles autorisées à transmettre au comité de gestion d'une école ou d'une association, à sa demande, une liste d'adresses de tous les habitants d'une ou plusieurs rues, afin de permettre à l'association en question de recruter de nouveaux membres?
  3. Comment la législation spécifique relative aux registres de la population se place-t-elle par rapport à la nouvelle LVP et à quels points les autorités locales doivent-elles prêter attention lors de l'application de cette dernière loi?
    Vu les nombreuses questions qui lui sont posées chaque année à ce sujet et vu la modification de la loi du 8 décembre 1992 par la loi du 11 décembre 1998 [3], la Commission a jugé utile de répondre par voie d'une note générale.


LA LEGISLATION APPLICABLE ET LE CONTENU DU REGISTRE DE LA POPULATION

1. En répondant aux questions précitées, il convient de tenir compte de différentes dispositions importantes:

  • l'arrêté royal du 16 juillet 1992 déterminant les informations mentionnées dans les registres de la population et dans le registre des étrangers, Moniteur belge 15 août 1992;
  • l'arrêté royal du 16 juillet 1992 relatif à la communication des informations contenues dans les registres de la population et dans le registre des étrangers, Moniteur belge 15 août 1992;
  • la nouvelle LVP, et en particulier:
    • les articles 4 et 5 de la nouvelle LVP, relatifs au principe de finalité; et
    • l'article 12 de la nouvelle LVP, relatif au droit d'opposition contre les traitements à des fins de "marketing direct" (par exemple, sous la forme de courriers envoyés par des écoles pour le recrutement d'élèves potentiels).

2. En vertu de l'article 1er de l'arrêté royal déterminant les informations mentionnées dans les registres de la population et dans le registre des étrangers, le registre de la population contient uniquement les informations suivantes, relatives aux habitants d'une commune [4]:

    1. le nom et les prénoms et, à la demande expresse de l'intéressé, le pseudonyme;
    2. le sexe et éventuellement la référence à la décision judiciaire entraînant une rectification de l'acte de naissance en ce qui concerne le sexe;
    3. le lieu et la date de naissance;
    4. la résidence principale, en ce compris les modifications intervenues dans la situation de la résidence et l'indication de la radiation en cas d'établissement à l'étranger; le cas échéant, l'adresse où l'intéressé réside temporairement en dehors de la commune où il a sa résidence principale;
    5. la nationalité;
    6. le statut de réfugié;
    7. le statut d'apatride;
    8. l'absence provisoire de nationalité ou de statut, indiquée par les mots "nationalité indéterminée" ou "statut indéterminé";
    9. la filiation;
    10. l'état civil (et, le cas échéant, la déclaration par la personne concernée de l'existence d'un contrat de mariage ou d'un contrat patrimonial conclu avec une ou plusieurs personnes qui ne sont pas soumises à un régime matrimonial et l'indication du notaire au rang des minutes duquel le contrat a été reçu) [5];
    11. le numéro d'identification du Registre national des personnes physiques;
    12. la profession, à l'exclusion de toute indication ayant trait à la spécialisation professionnelle, à l'employeur, à une profession ou une fonction complémentaires;
    13. la composition du ménage;
    14. le lieu et la date du décès;
    15. les actes et décisions relatifs à la capacité juridique du majeur ainsi qu'à l'incapacité du mineur;
    16. la mention de déclaration relative au choix d'un des modes de sépulture, conformément à la loi du 20 juillet 1971 sur les funérailles et sépultures;
    17. la catégorie et le numéro du permis de conduire ou du titre qui en tient lieu et éventuellement la déchéance du droit de conduire et sa durée;
    18. la nature et le numéro du passeport belge avec indication du lieu et de la date de sa délivrance et de sa période de validité;
    19. le numéro de la carte d'identité visée par la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population et aux cartes d'identité et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques ou la nature et le numéro du document valant certificat d'inscription dans les registres de la population ou dans le registre des étrangers avec indication de la date et du lieu de sa délivrance et de sa période de validité;
    20. le numéro et la date de délivrance de la carte de sécurité sociale;
    21. les brevets de pension;
    22. la déclaration relative à la transplantation d'organes et de tissus après le décès, conformément à l'arrêté royal du 30 octobre 1986 organisant le mode d'expression de la volonté du donneur d'ordre ou des personnes visées à l'article 10, par. 2, de la loi du 13 juin 1986 sur le prélèvement et la transplantation d'organes;
    23. la reconnaissance de titres suite à des faits de guerre;
    24. la durée de validité de la carte de commerçant ambulant;
    25. la mention de la catégorie prévue par l'article 95 du Code électoral;
    26. la mention du fait qu'une personne n'est pas électeur et, le cas échéant, jusqu'à quelle date.

3. Comparés au Registre national [6], qui permet (uniquement) l'identification des personnes physiques en Belgique - et qui, contrairement aux registres de la population, n'est pas un instrument communal, mais un instrument fédéral -, il apparaît que les registres de la population contiennent bien plus d'informations. En effet, le Registre national ne contient que les neuf catégories ou données de base suivantes: le nom et les prénoms, le lieu et la date de naissance, le sexe, la nationalité, la résidence principale, le lieu et la date de décès, la profession, l'état civil et la composition du ménage [7]. A l'origine, dix-sept données de base étaient prévues pour le Registre national, mais "pour assurer la protection de la vie privée", on y a renoncé [8].

Les huit données qui n'ont pas été retenues se rapportent au lieu d'origine en pays étranger, à la filiation, aux brevets de pension, aux titres d'identité, aux titres de reconnaissance nationale, aux informations électorales, à la milice, au permis de conduire et aux informations qui concernent spécifiquement les étrangers [9]. Ces données figurent bien aux registres de la population (supra) et démontrent que ces derniers ont, en partie, une autre finalité, à savoir la concentration d'informations relatives à la population locale et destinées à des autorités bien déterminées [10].


COMMENTAIRE GENERAL DE L'ARRETE ROYAL DU 16 JUILLET 1992

1. Afin d'assurer la protection de la vie privée, la communication des informations contenues dans les registres communaux de la population est sévèrement réglementée. A ce propos, il convient de se référer à l'arrêté royal du 16 juillet 1992 relatif à la communication des informations contenues dans les registres de la population et dans le registre des étrangers. La transmission des informations précitées se fait en respectant quatre modalités, à savoir: sous la forme d'extraits des registres ou de certificats établis d'après ces registres concernant un habitant de la commune (A.R., art. 2 à 4), par la consultation des registres (A.R., art. 5), par la communication de listes de personnes tirées des registres (A.R., art. 6 et 10) et sous la forme de données statistiques (A.R. art. 11) [11].

2. Par conséquent, concernant la transmission de données à caractère personnel, l'arrêté royal fait la distinction entre la délivrance d'extraits, la consultation des registres et la communication de listes tirées des registres:

  • les informations individuelles émanant des registres de la population ne peuvent être obtenues que sous la forme d'extraits ou de certificats. Toute personne peut, sans justification, obtenir un extrait ou un certificat la concernant (A.R., art. 2, mentionné supra); les tiers ne peuvent obtenir d'informations que sur demande écrite et pour autant que leur délivrance soit prévue ou autorisée par ou en vertu de la loi (A.R., art. 3, mentionné supra) [12]. Les demandes doivent être individualisées. Une même requête par laquelle sont sollicitées des informations sur plusieurs personnes n'est pas recevable [13];
  • la consultation des registres de la population est interdite aux personnes privées (A.R., art. 5, mentionné supra) [14]. La transmission de listes de personnes à des tiers est également interdite, sous réserve des exceptions prévues aux articles 6 et 7 de l'arrêté royal précité. Avant de commencer, nous souhaitons faire observer que l'interdiction de communiquer à des tiers des listes tirées des registres est totalement contradictoire par rapport aux pratiques d'autrefois. Aujourd'hui, cette communication ne peut se faire qu'en conformité avec les exceptions prévues aux articles précités.

3. Enfin, il convient de prêter attention à l'article 11 de l'arrêté royal précité, en vertu duquel toute personne peut demander à l'administration communale de sa commune que son adresse ne soit pas communiquée à des tiers.


COMMENTAIRE DES ARTICLES 6 ET 7 DE L'ARRETE ROYAL DU 16 JUILLET 1992

1. L'arrêté royal du 16 juillet 1992 relatif à la communication des informations contenues dans les registres de la population et dans le registre des étrangers pose le principe de la non-communication à des tiers de listes de personnes inscrites aux registres:
Article 6: "Aucune liste de personnes inscrites aux registres ne peut être communiquée à des tiers. Cette interdiction ne vise pas les autorités ou organismes publics habilités, par ou en vertu de la loi, à obtenir de telles listes, et ce pour les informations sur lesquelles porte cette habilitation".

2. Sous réserve de l'exception citée dans le texte même de l'article 6 [15] concernant les autorités publiques ou des organismes autorisés par la loi, l'article 7 formule quatre autres exceptions à cette interdiction. Ces quatre dérogations au principe de non-communication à des tiers de listes de personnes concernent notamment:
a) les organismes de droit belge qui remplissent des missions d'intérêt général (en particulier, des associations de bienfaisance);
b) les autorités étrangères;
c) les partis politiques (exclusivement à des fins électorales);
d) les instituts de sondage.

La première exception est importante en ce qui concerne les écoles, les associations de jeunes et autres associations. A propos de cette interdiction, le texte de l'arrêté royal précité dispose ce qui suit:

Article 7: "Par dérogation à l'article 6, sur demande écrite et en stipulant la finalité pour laquelle elles sont sollicitées, des listes de personnes ne reprenant pas d'autres informations que celles énumérées à l'article 3, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques, peuvent seules être communiquées:
a) aux organismes de droit belge remplissant des missions d'intérêt général qui n'ont pas fait l'objet d'une désignation nominative par le Roi pour accéder aux informations du Registre national des personnes physiques, par application de l'article 5 de la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques, le collège des bourgmestre et échevins apprécie le bien-fondé de la demande;
[…]".


CONDITIONS PROCEDURALES RELATIVES A L'ARTICLE 7 DE LA LOI
DU 16 JUILLET 1992

Avant d'aborder la question de savoir quels organismes remplissent des missions d'intérêt général, il convient de s'attarder sur les conditions procédurales relatives à l'article 7 de l'arrêté mentionné supra.

1. Avant tout, il doit s'agir d'une demande écrite adressée au collège des bourgmestre et échevins et en stipulant la finalité pour laquelle les données sont sollicitées. Par conséquent, conformément à l'article 7, la demande écrite doit mentionner l'usage pour lequel les listes de personnes sont sollicitées. Par le passé, la Commission avait déjà attiré l'attention sur cette exigence de motivation de la demande. Une telle motivation manque lorsque, par exemple, dans une demande, on se contente de mentionner que "la loi autorise la communication de ces listes à l'Association sans but lucratif des Soins de Santé" [16].

Il incombe à l'organisme de mentionner expressément dans sa demande la finalité pour laquelle les listes de personnes sont souhaitées. Cette finalité doit correspondre au but poursuivi par le demandeur [17]. En outre, le destinataire de la liste ne peut lui-même la communiquer à des tiers ou l'utiliser à d'autres fins que celles stipulées dans la demande [18].

2. Une seconde condition procédurale se rapporte au jugement du bien-fondé de la demande par le collège. Conformément à l'article 7, a), le collège des bourgmestre et échevins doit, dans tous les cas, se prononcer sur le bien-fondé de la demande. Cette condition n'est pas remplie lorsque, par exemple, il ne ressort ni du rapport de la séance du collège des bourgmestre et échevins relative à la demande, ni d'aucun autre document transmis par le collège, qu'un tel examen a effectivement eu lieu [19].

La compétence du collège d'apprécier individuellement le bien-fondé de chaque demande et la finalité pour laquelle ces listes sont demandées doit être exercée conformément au droit et ne peut donner lieu ni à de l'arbitraire, ni à de la discrimination. Les différentes demandes qui répondent aux conditions fixées réglementairement et qui sont introduites en vue de la même finalité par des organismes ayant une mission sociale commune doivent dès lors être traitées de la même façon [20]. Certaines pratiques ont été signalées au Parlement: elles consistaient pour les administrations communales à fournir des adresses d'enfants aux écoles libres qui le lui demandaient et non aux écoles émanant de l'enseignement officiel, sous prétexte que les fichiers d'adresses ne sont transmis qu'aux écoles qui en ont fait la demande par le biais d'une asbl, en pratique donc aux écoles libres [21]. Interrogé à ce sujet, le Ministre compétent a insisté sur l'interdiction de toute pratique discriminatoire. Le collège des bourgmestre et échevins ne peut réserver une suite différente à des demandes de listes d'adresses émanant d'écoles libres et à celles émanant d'écoles appartenant aux réseaux organisés par les Communautés que pour autant que la différenciation dans le traitement soit objectivement justifiée par les conditions fixées par le Roi et par l'intérêt général [22].

3. Une troisième condition procédurale concerne la nature des données qui peuvent être fournies. Les données reprises sur les listes sont au maximum celles énumérées à l'article 3, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques. La limitation à ces informations concerne également les critères de sélection sur la base desquels les listes sont établies. Il n'est donc pas question d'établir une liste par exemple sur la base d'une information "filiation" ou "permis de conduire" non reprise parmi les données énumérées à l'article 3, alinéa 1er , de la loi du 8 août 1983 précitée [23].

Les justificatifs fournis par les demandeurs visés à l'article 7 sont conservés pendant trois ans. Le destinataire de la liste doit être averti, lors de la délivrance de la liste, qu'il ne peut lui-même la communiquer à des tiers ou l'utiliser à d'autres fins que celles déclarées dans la demande (lettre d'accompagnement ou suscription de la liste fournie) [24].


QUELLES ASSOCIATIONS SONT DES ORGANISMES DE DROIT BELGE?

1. Dans le cadre de l'article 7, a), de l'arrêté royal mentionné supra, le collège des bourgmestre et échevins peut décider de communiquer des listes à des organismes de droit belge remplissant des missions d'intérêt général et qui n'ont pas fait l'objet d'une désignation nominative par le Roi pour accéder aux informations du Registre national des personnes physiques, et ce, par dérogation au principe général de non-communication des listes de personnes inscrites aux registres de la population. La notion "organismes de droit belge remplissant des missions d'intérêt général" est essentielle lors de l'examen de l'arrêté royal du 16 juillet 1992, bien qu'elle ne soit pas décrite de manière plus détaillée ailleurs.

2. Selon le Ministre compétent, on vise par cette notion les personnes morales de droit public ou privé qui n'ont pas accès au Registre national des personnes physiques et qui remplissent des missions d'intérêt général, tel qu'il résulte de la forme juridique de l'organisme (personne morale de droit public) ou de la nature de l'activité (personne morale de droit privé poursuivant un but caritatif, culturel ou philanthropique), à l'exception de tous les organismes poursuivant des buts commerciaux ou lucratifs [25].

Tant les organismes de droit public que les organismes de droit privé entrent en ligne de compte. Une personne physique, une association ou une organisation de fait, un comité et ainsi de suite ne sont pas des organismes de droit belge et, par conséquent, aucune liste ne peut leur être communiquée. On peut déduire de la réponse du Ministre que les organismes qui poursuivent un but commercial ou lucratif n'entrent pas davantage en ligne de compte. Les associations de bienfaisance, les établissements scolaires, etc. peuvent, en principe, entrer en ligne de compte puisqu'ils poursuivent une mission d'intérêt général [26].

3. La Commission fait observer qu'il ne peut être déduit de la réponse du Ministre que la communication de listes de personnes à des écoles et autres établissements remplissant des missions d'intérêt général est toujours conforme à la réglementation.

Le collège des bourgmestre et échevins devrait toujours examiner le(s) but(s) poursuivi(s) par le demandeur [27]. Comme nous l'avons déjà dit, il incombe à l'organisme de mentionner expressément dans sa demande la finalité pour laquelle les listes de personnes sont souhaitées. Cette finalité doit correspondre au but poursuivi par le demandeur [28].

On peut mettre ce qui précède en rapport avec le point de vue du Ministre, lequel l'a exprimé comme suit: "Il incombe au collège des bourgmestre et échevins d'apprécier le bien-fondé de chaque demande. C'est pourquoi la demande doit être suffisamment motivée. En outre, la finalité à laquelle serviront les listes doit correspondre à celle poursuivie par le demandeur" [29]. Le collège doit donc faire preuve d'une extrême prudence lors de l'appréciation des demandes. Le simple fait d'être un organisme remplissant des missions d'intérêt général ne suffit pas à obtenir des listes. La demande doit entrer dans le cadre de la finalité de l'organisme et ne peut avoir de motifs commerciaux.

4. On peut déduire de ce qui précède qu'en principe, la législation actuelle n'exclut pas la possibilité de communiquer des listes de personnes à des écoles, des associations de jeunes et autres associations, à condition qu'il s'agisse d'organismes de droit belge. Le critère de l'intérêt général constitue un critère décisif. Un organisme ne peut, en outre, demander des données qu'en vue de l'accomplissement de missions d'intérêt général qui cadrent dans sa mission ou sa finalité générale. La demande de données en vue de l'accomplissement des missions d'intérêt général autres que celles qui cadrent dans sa mission ou sa finalité générale n'est, en principe, pas recevable [30]. Ces règles démontrent qu'il est plus qu'essentiel d'examiner précisément ce qu'est une mission d'intérêt général.


QU'EST-CE QU'UNE MISSION D'INTERET GENERAL?

1. La Commission fait observer que la circulaire ministérielle du 7 octobre 1992, ainsi que les différents discours parlementaires du Ministre compétent, ne fournissent que très peu d'exemples concrets de ce qu'il faut entendre par "missions d'intérêt général". Il apparaît plus haut que ce terme ne peut couvrir le fait de poursuivre un but commercial ou lucratif. En principe, il devrait s'agir d'un but caritatif, culturel ou philanthropique (voir supra), mais ces indications générales demeurent dans l'ensemble trop vagues.

2. En réponse à diverses questions parlementaires, le Ministre a réagi à maintes reprises à l'exemple des établissements scolaires qui, dans le cadre de leur mission pédagogique, devraient en principe pouvoir obtenir une liste, ainsi qu'à celui des associations locales qui, pour leur part, devraient en principe pouvoir obtenir une liste en raison des buts caritatifs, culturels ou philanthropiques qu'elles poursuivent. Toutefois, le Ministre a estimé "qu'un motif de publicité personnalisée pour l'enseignement ne paraît pas répondre à ce critère, indépendamment du fait que cela s'effectue au moyen de visites à domicile ou de publicité distribuée par La Poste. Le recrutement de nouveaux membres effectué par des associations locales ne correspond pas non plus à la finalité des registres de la population" [31].

Le Ministre a aussi déclaré sans détour ce qui suit: "Mener une campagne publicitaire personnalisée en faveur de l'enseignement que l'on dispense, auprès (de parents) d'élèves potentiels, est, en ce qui concerne les écoles, un motif ne répondant pas à ce critère. Le recrutement de nouveaux membres effectué par des associations locales ne correspond pas non plus à la finalité des registres de la population" [32].

3. Nous pouvons remarquer comment le Ministre applique la règle précitée selon laquelle les organismes ne peuvent en principe demander des données qu'en vue de l'accomplissement de missions d'intérêt général qui cadrent dans leur mission ou finalité générale (5.4). La demande de données en vue de l'accomplissement des missions d'intérêt général autres que celles qui cadrent dans sa mission ou sa finalité générale n'est, en principe, pas recevable. La mission d'une école consiste en premier lieu de dispenser un enseignement de qualité en tant que mise en œuvre d'un projet pédagogique [33]. Recruter des élèves et se positionner sur le marché ne fait pas partie de cette mission de base. C'est pourquoi, en ce qui concerne ces finalités, le Ministre de l'Intérieur estime à juste titre que la convocation personnalisée d'élèves n'entre pas dans le cadre de l'accomplissement d'une mission d'intérêt général.

Ce raisonnement se situe tout à fait dans le prolongement des principes de la loi du 8 décembre 1992 et, plus précisément, du principe de finalité.


COMMENTAIRE DU PRINCIPE DE FINALITE

1. Le registre de la population constitue un traitement de données à caractère personnel qui entre dans le champ d'application général de la LVP. Dans ce cadre, les autorités urbaines ou communales sont responsables de ce traitement et doivent respecter les principes énoncés par la loi. Par conséquent, il convient également de tenir compte dans ce qui précède des principes fondamentaux de la LVP [34] et, en particulier, du principe de finalité. En vertu de l'article 4, par. 1er, 2°, de la loi, les données à caractère personnel doivent être collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement de manière incompatible avec ces finalités, compte tenu des dispositions légales et réglementaires applicables. Ladite "exigence d'usage compatible" est inhérente au principe de finalité, ce qui implique concrètement que la compétence de traitement de la commune est une compétence liée au but [35]. L'article 5 de la nouvelle LVP énumère nominativement les cas dans lesquels un traitement peut a priori être considéré comme étant "admissible". Il convient en particulier de mettre en évidence l'article 5, e), lequel dispose que le traitement de données à caractère personnel ne peut être effectué que lorsqu'il est nécessaire à l'exécution d'une mission d'intérêt public ou relevant de l'exercice d'une autorité publique, dont est investi le responsable du traitement ou le tiers auquel les données sont communiquées.

Cette formulation du principe de finalité et, plus particulièrement, la phrase "exécution d'une mission d'intérêt public […], dont est investi le responsable du traitement ou le tiers auquel les données sont communiquées" (en italique), montre à nouveau que l'appréciation d'une "mission d'intérêt général" doit prendre en considération la mission ou la finalité générale d'un organisme et non simplement la "mission d'intérêt général" prétendue ou invoquée.

De là, la remarque formulée plus haut par le Ministre compétent, selon laquelle il incombe à l'organisme de mentionner expressément dans sa demande la finalité pour laquelle les listes de personnes sont souhaitées et que cette finalité doit correspondre au but poursuivi par le demandeur.

2. Il découle de ce qui précède qu'il est important de ne pas prendre à la légère le fait que les associations de jeunes n'entrent pas en ligne de compte pour la communication des informations contenues dans les registres de la population, puisqu'aucune mission d'intérêt général ne leur est, en principe, expressément confiée.

Dès lors, l'application du principe de finalité et des principes précités de la législation en matière de registres de la population ont pour conséquence concrète que des données contenues dans le registre de la population ne peuvent être communiquées à des écoles et à des associations de jeunes et autres que dans certains cas très exceptionnels. Les registres de la population ne sont en principe pas au service d'écoles et d'associations de jeunes et autres, sauf dans des cas exceptionnels. La législation actuelle ne vise absolument pas à faciliter l'accès à ces registres, mais plutôt à le limiter. Interpellé à ce propos, le Ministre compétent a refusé de prendre une initiative législative pour changer cette situation [36].

A la lumière de la législation actuelle et de l'interprétation prédominante qui en est faite, le collège des bourgmestre et échevins doit toujours faire preuve d'une extrême prudence lors de l'appréciation des demandes. Le simple fait d'être un organisme remplissant des missions d'intérêt général ne suffit pas à obtenir des listes. La demande doit cadrer dans la finalité de l'organisme. Il est dès lors indiqué d'examiner les divers éléments de la demande et de motiver la décision. En outre, le collège doit tenir compte des autres principes et éléments de la loi du 8 décembre 1992 et, plus particulièrement, du droit d'opposition, du principe de proportionnalité et des sanctions.


COMMENTAIRE DU DROIT D'OPPOSITION

1. Il découle de la loi du 8 décembre 1992 que, selon les principes de la nouvelle LVP, les citoyens concernés (élèves potentiels ou autres) doivent être protégés contre une convocation personnelle, même si celle-ci émane d'une école, d'un organisme ou d'une association dont l'action de recrutement ne vise pas un but lucratif direct. Selon la nouvelle LVP, de telles convocations personnelles adressées à un groupe-cible concret peuvent en effet être considérées comme une pratique de "marketing direct". Ceci comprend "l'ensemble d'activités ainsi que tout service auxiliaire à celles-ci permettant d'offrir des produits et des services ou de transmettre tous autres messages publicitaires à des segments de population par le moyen du courrier, du téléphone ou d'autres moyens directs dans le but d'information ou afin de solliciter une réaction de la part de la personne concernée" [37].

Il est important de noter que la LVP n'interdit pas l'activité de marketing direct en tant que telle. Le responsable d'un tel traitement de données à caractère personnel doit toutefois respecter un certain nombre de règles qui visent à assurer la protection des données à caractère personnel. Une des règles les plus importantes est l'obligation d'informer la personne concernée préalablement au traitement et de manière claire du fait que ses données seront traitées. Ceci concerne ladite "obligation d'information" énoncée à l'article 9 de la LVP.

2. En outre, la personne concernée dispose d'un droit d'opposition contre le marketing direct. En vertu de l'article 12 de la nouvelle LVP, tout citoyen dispose d'un droit d'opposition contre tout traitement de données à caractère personnel le concernant à des fins de marketing direct. Il peut, sur simple demande et gratuitement, s'opposer à tout traitement de données à caractère personnel le concernant envisagé à des fins de marketing direct. Un tel droit ne concerne pas uniquement l'activité de marketing direct elle-même, mais aussi la simple communication, la vente ou la location de données à caractère personnel à des fins de marketing direct. En principe, le collège qui réserve quand même une suite favorable à une demande qui s'étend à l'utilisation des données contenues dans le registre de la population à des fins de marketing direct, doit "au plus tard au moment de la première communication" informer les citoyens de l'existence d'un droit d'opposition en matière de marketing direct [38].

3. A ce stade, la Commission souhaite attirer à nouveau l'attention sur le contenu de l'article 5 de la nouvelle LVP. Il est considéré que cette disposition fournit une énumération limitative des cas dans lesquels un traitement peut être considéré comme étant "admissible". Selon l'article 5, a), les données à caractère personnel peuvent être traitées lorsque la personne concernée a indubitablement donné son consentement. Cette base légale offre une alternative lorsque la base légale de l'article 5, e) (supra) n'entre pas en ligne de compte. Par souci de protection de la vie privée, il est recommandé au collège d'opter pour cette base légale dans les cas où un doute subsiste. Lorsqu'un organisme ou une association remplissant une mission d'intérêt général dans un environnement culturel introduit auprès de la commune une demande d'ériger un monument permanent, par exemple, sur lequel figureraient les noms de tous les habitants de la commune à un moment donné [39], il convient alors d'offrir aux habitants concernés, soit individuellement, soit collectivement (par ex., par des annonces), la possibilité de consentir ou non à voir leur nom figurer sur un monument public.


COMMENTAIRE DU PRINCIPE DE PROPORTIONNALITE

1 Non seulement "l'exigence d'usage compatible" dont il est question plus haut, mais aussi l'exigence de proportionnalité est inhérente au principe de finalité. Les données choisies doivent être adéquates, pertinentes et non excessives par rapport à la finalité (principe de proportionnalité). Ce principe implique que le traitement lui-même, ainsi que le choix ou la sélection des données à caractère personnel qui sont par exemple communiquées à des tiers, doivent non seulement être utiles, mais aussi nécessaires par rapport au but poursuivi. En outre, ce principe implique surtout qu'il ne peut être question de causer un déséquilibre de la balance des intérêts que la loi impose au sous-traitant, à savoir entre les intérêts d'effectuer un traitement et ceux de la vie privée des personnes enregistrées [40].

2. Concrètement, la toute première conséquence de tout ceci est que le collège doit, lors de la communication des données aux organismes et associations, examiner la nature des données à communiquer. Dans le cas où une suite favorable est réservée à la demande, toutes les données contenues dans le registre de la population ne peuvent pas être communiquées automatiquement. Cette exigence d'économie se retrouve également dans la circulaire qui dispose que: "Les informations reprises sur les listes sont au maximum celles énumérées à l'article 3, alinéa 1er, de la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques" [41]. Il s'agit des neuf données de base suivantes:

  • le nom et les prénoms;
  • le lieu et la date de naissance;
  • le sexe;
  • la nationalité;
  • la résidence principale;
  • le lieu et la date de décès;
  • la profession;
  • l'état civil;
  • la composition du ménage.

3. Une seconde implication du principe de proportionnalité concerne la balance des intérêts que la loi impose au sous-traitant. Lors de l'appréciation de la légitimité de la communication de données contenues dans le registre de la population, l'intérêt général ou les intérêts légitimes du gestionnaire du traitement doivent, en vertu du principe de proportionnalité, être en balance avec le droit à la protection de la vie privée de la personne enregistrée [42].

L'exigence du consentement des personnes concernées pourrait ici entrer en ligne de compte dans l'appréciation du respect du critère de proportionnalité. Entre également en ligne de compte dans l'appréciation du respect de ce critère la conservation ou l'absence de conservation des données par le responsable du traitement. En tout état de cause, la communication des listes doit être un moyen adéquat et nécessaire à la réalisation de l'objectif poursuivi [43].

Elle doit en outre rester un moyen subsidiaire de parvenir à cet objectif [44].

La communication de listes de données à des associations devra s'avérer indispensable à la réalisation de l'objectif poursuivi si, le cas échéant, les autres mesures qui entraînent une moindre ingérence dans la vie privée s'avèrent insuffisantes. Il convient de noter qu'en l'espèce, l'utilisation des données contenues dans le registre de la population ne constitue pas l'unique moyen dont disposent les associations pour atteindre le public.

Lorsque, par exemple, d'autres moyens pour atteindre le public sont disponibles, comme lorsqu'une association culturelle organise une représentation unique en faveur d'une action humanitaire, le collège doit rejeter la demande.

Dans les cas où l'administration locale estime que la communication des informations s'impose effectivement, le principe de proportionnalité peut s'accompagner de mesures complémentaires afin d'éviter tout déséquilibre de la balance des intérêts susmentionnée. A titre d'exemple, les mesures suivantes peuvent être citées comme "mesures complémentaires":

  • la commune se charge de coller des étiquettes nominatives sur les enveloppes préaffranchies de l'organisme ou de l'association;
  • en l'absence de celles-ci, la commune fournit à l'organisme ou l'association une série d'étiquettes nominatives, mais pas de liste. Cette méthode doit s'accompagner d'un engagement écrit dans lequel l'organisme ou l'association promet de ne pas recopier la série d'étiquettes.


SANCTIONS

1. A défaut d'une procédure de tutelle spéciale, les décisions du collège des bourgmestre et échevins concernant la communication ou le refus de communication de listes de personnes sont, en application de l'article 7, a), de l'arrêté royal du 16 juillet 1992, régies par la tutelle administrative générale. Cette tutelle administrative générale a été confiée par le législateur aux Régions. Par conséquent, il incombe aux Régions et aux gouverneurs de province de veiller à ce que les décisions du collège des bourgmestre et échevins ne portent pas atteinte à l'intérêt général ou ne violent pas la loi [45].

2. Les infractions aux dispositions de l'arrêté royal du 16 juillet 1992 sont passibles de poursuites pénales sur la base de l'article 7 de la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population et aux cartes d'identité et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques [46].

3. Enfin, il convient de ne pas perdre de vue la législation-cadre générale contenue dans la nouvelle LVP, laquelle prévoit diverses sanctions pénales, ainsi qu'une procédure civile spéciale "comme en référé".

Dans le passé, la Commission a déjà eu l'occasion de déclarer qu'une méconnaissance des articles 6 et 7 de l'arrêté royal du 16 juillet 1992 pouvait constituer une méconnaissance du principe de finalité contenu dans la nouvelle LVP et être donc sanctionnée sur cette base [47]. Une commune en particulier est visée ici, dont la demande avait reçu une appréciation favorable de la part du collège, bien qu'elle se soit contentée de mentionner dans cette demande que "la loi autorise la transmission de ces listes à l'Association sans but lucratif de Soins de Santé [48]".

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  1. [remonter] M.B. 3.9.1991.
  2. [remonter] L. 8.12.1992 rel. à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel, M.B. 18.3.1993, telle que modifiée par L. 11.12.1998, M.B. 3.2.1999.
  3. [remonter] Voir note de bas de page précédente. L'entrée en vigueur de la nouvelle loi actualisée dépend de la publication d'un arrêté d'exécution de cette loi (Conseil des Ministres 16.4.1999). Etant donné que le droit européen prime sur le droit national, la Commission applique déjà dans tous les cas possibles une interprétation de la loi conforme à la directive 95/46/CE. En effet, la Belgique devait transposer la directive au droit belge pour le 24.10.1998 au plus tard.
  4. [remonter] Le même article, ainsi que l'art. 2 de l'A.R., déterminent également quelles informations relatives aux étrangers sont reprises dans ledit registre des étrangers.
  5. [remonter] Cf. A.R. 12.6.1996, M.B. 27.8.1996.
  6. [remonter] L. 8.8.1983 organisant un Registre national des personnes physiques, M.B. 21.4.1984, 5247-5249.
  7. [remonter] Cf. L. 8.8.1983, art. 3.
  8. [remonter] Ainsi, le Secrétaire d'Etat à la Fonction publique explique, de manière obscure et "à la belge", qu'il ne croit pas "que l'on ait ramené de 17 à 9 le nombre de données, mais que l'intention initiale était, au contraire, d'en accumuler 17 dans le Registre national; si on y a renoncé, c'est pour assurer la protection de la vie privée". (Rapport fait au nom de la Commission de l'Intérieur par M. Vandezande (21.12.1982), doc. parl., Sén., 1981-82, 296/2, 7).
  9. [remonter] Ibid, 15.
  10. [remonter] Cf. "Le rôle du Registre national n'est donc pas de concentrer des informations sur la population mais d'assurer le transfert ou la recherche dans les meilleures conditions de certaines données de base, limitativement énumérées par la loi. En effet, si les administrations locales doivent, pour remplir leurs missions spécifiques, disposer d'un nombre assez large de données d'identification à propos de toute personne résidant sur leur territoire, il n'en va pas de même pour les administrations des autres niveaux: chacune de celles-ci ne s'intéresse qu'à une partie de la population et, à part l'identification de base, qu'à des données spécifiques qui doivent lui permettre de gérer ce qui est de sa compétence". (Exposé des motifs - Projet de loi organisant un Registre national des personnes physiques (28.6.1982), doc. parl., Sén., 1981-82, 296/1, 2).
  11. [remonter] Cf. circ. 7.10.1992 rel. à la tenue des registres de la population et des étrangers, M.B. 15.10.1992.
  12. [remonter] En d'autres termes, l'intéressé doit prouver que la délivrance de cet extrait ou certificat est nécessaire ou prévue aux fins d'exécution ou de poursuite d'une procédure légale ou réglementaire.
  13. [remonter] Cf. circ. 7.10.1992.
  14. [remonter] En vertu de l'art. 5, par. 2, de cet arrêté royal, la consultation des registres de la population est interdite aux personnes privées. Cette interdiction n'admet aucune exception. La consultation des registres n'est autorisée que: a) aux autorités publiques ou organismes publics lorsqu'elle est prévue par ou en vertu de la loi (par ex.: la police communale, la gendarmerie, la police judiciaire, etc.) et b) aux services communaux et aux services qui dépendent du CPAS, à des fins de gestion interne (cf. art. 5, al. 1er et 2).
  15. [remonter] L'article 6 fait une exception pour les autorités ou organismes publics habilités, par ou en vertu de la loi, à obtenir de telles listes, et ce pour les informations sur lesquelles porte cette habilitation. Le rapport au Roi précise que cette exception vise plus particulièrement les organismes ayant une mission locale, car il serait excessif ou inadéquat de leur accorder l'accès au Registre national.
  16. [remonter] Commission de la protection de la vie privée, avis n° 01/95 du 9.2.1995 relatif à la communication de listes d'adresses par le collège des bourgmestre et échevins d'une ville de Belgique. Voyez aussi le Recueil des avis, décisions et recommandations 1994-1995, Bruxelles, éd.propre, 1997, 156-159.
  17. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4273.
  18. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4273.
  19. [remonter] Commission de la protection de la vie privée, avis n° 01/95 du 9.2.1995 relatif à la communication de listes d'adresses par le collège des bourgmestre et échevins d'une ville de Belgique. Voyez aussi le Recueil des avis, décisions et recommandations 1994-1995, Bruxelles, éd. propre, 1997, 156-159.
  20. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4273.
  21. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4272.
  22. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4272.
  23. [remonter] Cf. circ. 7.10.1992.
  24. [remonter] Cf. circ. 7.10.1992.
  25. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 925 de M. Leterme, 9.10.1998, Q.R. Ch., 1998-1999, 21447.
  26. [remonter] Cf. "L'article 7, a), de l'arrêté royal vise la fourniture d'informations aux organismes de droit belge remplissant des missions d'intérêt général, en particulier aux organisations caritatives; le collège des bourgmestre et échevins apprécie le bien-fondé de la demande introduite par l'organisme" (circ. 7.10.1992).
  27. [remonter]La Commission a exprimé ce point de vue également dans le cadre de la problématique de l'accès au Registre national des personnes physiques. Cf. l'avis de la Commission n° 30/98, 25.9.1998 concernant le Registre national. Dans cet avis, la Commission proposait, en ce qui concerne l'accès au Registre national, de remplacer les critères organiques d'accès (nature de l'organisme: autorités publiques, organismes d'intérêt public, …) par le critère fonctionnel des missions d'un service public
  28. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4272.
  29. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 925 de M. Leterme, 9.10.1998, Q.R. Ch., 1998-1999, 21447.
  30. [remonter] Cf. "Les listes ne peuvent être délivrées que dans la mesure où la finalité déclarée dans la demande est conforme à celle poursuivie par le demandeur" (circ. 7.10.1992).
  31. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4273.
  32. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 925 de M. Leterme, 9.10.1998, Q.R. Ch., 1998-1999, 21448.
  33. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4273.
  34. [remonter] Cf. "Enfin, il y a encore la législation-cadre générale contenue dans la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel qui fixe un certain nombre de principes essentiels d'une portée générale et qui institue une Commission de la protection de la vie privée". (Réponse du Ministre à la question n° 503 de Mme Van Cleuvenbergen, 11.3.1994, Q.R. Sén., 31.5.1994, 5814).
  35. [remonter] L. 8.12.1992, art. 5, dans sa version originale est libellé comme suit: "Les données à caractère personnel ne peuvent faire l'objet d'un traitement que pour des finalités déterminées et légitimes et ne peuvent pas être utilisées de manière incompatible avec ces finalités: elle doivent être adéquates, pertinentes et non excessives par rapport à ces finalités". Afin de déterminer s'il est question d'usage incompatible, il convient, conformément à la modification récente de la LVP, de tenir compte de tous les facteurs pertinents, notamment des prévisions raisonnables de l'intéressé et des dispositions légales et réglementaires applicables (dont A.R. 16.7.1992).
  36. [remonter] "En vue de la protection de la vie privée, la fourniture d'informations des registres de la population et du registre des étrangers a, en effet, été soumise à des conditions assez strictes par arrêté royal du 16 juillet 1992. La loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel, qui vaut en l'espèce de loi-cadre, stipule explicitement que les données à caractère personnel ne peuvent faire l'objet d'un traitement que pour des finalités déterminées et légitimes et ne peuvent pas être utilisées de manière incompatible avec ces finalités. Une adresse d'une personne physique constitue bien une donnée à caractère personnel qui mérite d'être protégée. Compte tenu du principe de finalité des registres de la population, il ne m'est pas possible de modifier les arrêtés royaux du 16 juillet 1992 relatifs aux registres de la population et au registre des étrangers dans le sens souhaité par l'honorable membre. Le cas échéant, il appartient au législateur de donner une autre définition de la finalité des registres de la population". (Réponse du Ministre à la question n° 573 de M. Loones, 7.7.1994, Q.R. Sén., 13.9.1994, 6561).
  37. [remonter] La nouvelle LVP ne fournit pas de définition de la notion "marketing direct". La définition citée provient de la recommandation 85 (20) émise à ce sujet par le Conseil de l'Europe.
  38. [remonter] Cf. art. 9, par. 2, de la nouvelle LVP.
  39. [remonter] Ce raisonnement est valable a fortiori lorsque la commune prend elle-même l'initiative du projet.
  40. [remonter] L'article 2 de la nouvelle LVP dispose que: "Lors du traitement de données à caractère personnel la concernant, toute personne physique a droit à la protection de ses libertés et droits fondamentaux, notamment à la protection de sa vie privée". On peut déduire le principe de l'équilibre des intérêts de cet article.
  41. [remonter] Cf. circ. 7.10.1992.
  42. [remonter] Cf. Commission de la protection de la vie privée, avis n° 34/99, 13.12.1999 relatif aux traitements d'images effectués en particulier par le biais de systèmes de vidéo-surveillance.
  43. [remonter] Cf. Commission de la protection de la vie privée, avis n° 34/99, 13.12.1999 relatif aux traitements d'images effectués en particulier par le biais de systèmes de vidéo-surveillance.
  44. [remonter] Cf. Commission de la protection de la vie privée, avis n° 34/99, 13.12.1999 relatif aux traitements d'images effectués en particulier par le biais de systèmes de vidéo-surveillance.
  45. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 391 de M. Kuijpers, 16.9.1993, Q.R. Sén., 16.11.1993, 4273.
  46. [remonter] Réponse du Ministre à la question n° 503 de Mme Van Cleuvenbergen, 11.3.1994, Q.R. Sén., 31.5.1994, 5814.
  47. [remonter] Commission de la protection de la vie privée, avis n° 01/95, 9.2.1995 relatif à la communication de listes d'adresses par le collège des bourgmestre et échevins d'une ville de Belgique. Voir aussi le Recueil des avis, décisions et recommandations 1994-1995, Bruxelles, éd. propre, 1997, 156-159.
  48. [remonter] Commission de la protection de la vie privée, avis n° 01/95 du 9.2.1995 relatif à la communication de listes d'adresses par le collège des bourgmestre et échevins d'une ville de Belgique. Voir aussi le Recueil des avis, décisions et recommandations 1994-1995, Bruxelles, édition propre, 1997, 156-159.
 
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