Le patrimoine communal

Les aliénations et les acquisitions immobilières

Retour au sommaire    Imprimer    Envoyer par e-mail   

1. Les aliénations immobilières

A. Généralités

1. Le choix de la procédure en matière de vente

L'une des premières questions qui se posent en la matière est celle de savoir si la commune qui désire vendre un de ses immeubles doit recourir à la vente publique ou si elle peut décider de recourir à la vente de gré à gré.

Le Conseil d'Etat a eu l'occasion de se prononcer à de multiples reprises sur cette question et, dans de nombreux arrêts, a affirmé qu'aucune disposition légale ou réglementaire n'oblige une commune à recourir à l'adjudication publique pour aliéner un terrain lui appartenant et qu'il relève de la seule compétence du conseil communal de décider de l'aliénation proposée par le collège communal et de choisir le mode de cette aliénation.

Cela étant, dans un arrêt de suspension du 28 mai 1997 [1], le Conseil d'Etat s'est écarté de sa jurisprudence antérieure en considérant que le principe constitutionnel d'égalité imposait, en principe, la procédure de vente publique et que la vente de gré à gré n'était admissible que si l'administration pouvait faire valoir des raisons précises, admissibles en fait et en droit. Il est à noter que cet arrêt est resté isolé.

Conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat, la circulaire du 20 juillet 2005 prescrit aux communes de mettre en œuvre des mesures de publicité adéquates pour que le principe d'égalité entre les acquéreurs potentiels soit respecté mais maintient le choix pour les communes, dans le cadre de leur autonomie, de choisir entre la vente publique ou la vente de gré à gré (cf. infra).

2. L'aliénation de biens soumis au Code forestier

En Région wallonne, en application de l'article 1erbis du Code forestier, les bois et forêts, ainsi que les terrains incultes des communes, ne peuvent être aliénés ni faire l'objet d'un changement de mode de jouissance sans l'autorisation préalable de l'exécutif (Gouvernement wallon), sauf s'il s'agit de boqueteaux d'une contenance de moins de 5 hectares et situés à plus d'un kilomètre des bois soumis au régime forestier.

3. Les membres du collège ne peuvent acheter des biens appartenant à leur commune

En vertu de l'article L1123-23, 8°, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, le collège communal est chargé de l'administration des propriétés de la commune.

L'article 1596 du Code civil, quant à lui, dispose:
"Ne peuvent se rendre adjudicataires, sous peine de nullité, ni par eux-mêmes, ni par personnes interposées:
… les administrateurs, de ceux des communes ou des établissements publics confiés à leurs soins (…)".
Cette disposition interdit donc aux échevins d'acheter les "biens confiés à leurs soins". "L'article 1596, al. 4, ne concerne que les personnes chargées de fonctions exécutives, à l'exclusion des membres des corps délibérants - tels les conseillers communaux" [2].

B. Les autorités compétentes

En vertu de l'article L1122-30 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, c'est le conseil communal qui est compétent pour décider la vente d'un bien immeuble, en fixer le prix et les conditions dans lesquelles cette vente va intervenir.

Le collège, quant à lui, intervient en amont, pour préparer la décision et ce, sur pied de l'article L1122-12 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, et en aval, pour exécuter la décision prise par le conseil sur la base de l'article L1123-23, 2°, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation.

C. La procédure

Nous reprenons ici les lignes directrices posées par la circulaire du 20 juillet 2005, relatives aux ventes d'immeubles qui devront guider les communes dans la gestion de leur dossier.

1. Ventes ou échanges d'immeubles - Règles générales

a. Désaffectation du bien

Lorsque l'immeuble fait partie du domaine public, le conseil communal doit d'abord adopter une décision expresse et distincte de désaffectation, c'est-à-dire une décision qui met fin à l'affectation du bien à l'usage public ou qui constate la cessation de cet usage public.

La tenue d'une enquête publique dans ce cadre n'est pas obligatoire même si elle peut se révéler utile.

Si le bien en cause constitue un chemin vicinal, il convient de tenir compte des dispositions particulières de la loi du 10 avril 1841 sur les chemins vicinaux.

b. Décision de principe sur la vente

Dans la pratique, la procédure débute le plus souvent par une estimation du bien sollicitée par le collège communal qui fait ensuite rapport au conseil communal.

Le conseil communal délibère ensuite sur le principe de la vente de l'immeuble concerné. A cet égard et pour éviter de multiplier les passages devant l'autorité et donc pour raccourcir les délais, l'autorité peut adopter au cours d'une même séance les délibérations portant tant sur la désaffectation du bien que sur le principe même de la vente.

Dans ce cadre, le conseil communal arrête les modalités de la vente envisagée et notamment:
-  le recours au gré à gré ou à la vente publique;
-  les conditions essentielles de la vente;
-  le cas échéant, le projet de contrat de vente;
-  le prix minimum de la vente (cela peut intervenir ultérieurement);
-  l'utilisation de la somme obtenue.

Quant au choix de la procédure, la circulaire consacre l'autonomie communale.

Ainsi, le conseil communal est libre, dans le cadre de son autonomie, de choisir la vente publique ou la vente de gré à gré.

Cependant, le principe d'égalité entre les acquéreurs potentiels doit impérativement être res-pecté.

A cet effet, souligne le texte, "il y a lieu de procéder à des mesures de publicité adéquates telles qu'avis dans les journaux et affichages du projet de vente. Il est en effet de l'intérêt même de la commune,(…) ainsi que des finances publiques en particulier, de faire jouer la concurrence pour obtenir le meilleur prix de vente".

La décision de vendre de gré à gré, sans publicité, à une personne déterminée reste possible. Elle devra quant à elle être motivée au regard de l'intérêt général, celui-ci pouvant résulter de circonstances de fait particulières (exemple: vente d'un excédent de voirie à un riverain).

c. Mise en œuvre de la décision

En ce qui concerne la mise en œuvre de la décision du conseil communal, on n'oubliera pas qu'en exécution de l'article L-1123-23, 2°, du Code de la démocratie et de la décentralisation, le collège communal exécute les décisions du conseil communal.

Il appartient dès lors notamment au collège:
-  de procéder aux mesures de publicité adéquates suivant les modalités arrêtées par le conseil communal ou le conseil provincial;
-  d'examiner l'admissibilité des candidatures et des offres;
-  dans le cas d'un gré à gré, de négocier avec tous les candidats;
-  d'établir une analyse comparative des offres et de présenter un rapport motivé au conseil communal.

Ces tâches appellent certaines précisions quant à l'estimation de l'immeuble.

La pratique administrative a montré que le recours à une estimation de la valeur de l'immeuble est d'une grande utilité tant pour les responsables communaux que pour les autorités de tutelle.

En conséquence, le principe de l'évaluation est maintenu.

Elle peut être sollicitée soit auprès du comité d'acquisition d'immeubles, soit auprès du receveur de l'enregistrement, soit (et c'est neuf) auprès d'un notaire, soit auprès d'un géomètre-expert immobilier inscrit au tableau tenu par le Conseil fédéral des Géomètres-experts, soit auprès d'un architecte inscrit à l'Ordre des Architectes.

Le recours à un architecte et à un géomètre-expert constitue un marché de services au sens de la loi du 24 décembre 1993 sur les marchés publics qu'il convient donc de respecter dans ce contexte.

d. Décision définitive sur la vente

A l'issue de la procédure, le collège communal représente le dossier au conseil communal pour le choix de l'acquéreur.

Conformément à la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs, la décision attribuant la vente à une personne physique ou morale déterminée doit être dûment motivée.

e. Intervention du collège

Sur pied de l'article L1123-23, 2°, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, le collège:
-  décide la passation de l'acte authentique,
-  notifie la décision du conseil au futur acheteur en l'invitant à comparaître en vue de la pas-sation de l'acte authentique.

En cas de vente publique, le collège, sur pied de l'article L1123-23, 2°, du Code de la démo-cratie locale et de la décentralisation, fera le choix d'un notaire.

Concernant la passation des actes authentiques relatifs aux opérations immobilières auxquelles une commune est partie, il nous paraît important d'aborder la problématique du "bourgmestre-notaire".

Il est de pratique courante que le bourgmestre, en sa qualité d'officier public, confère valeur authentique aux actes intervenant en matière immobilière auxquels sa commune est partie.

Pour certains auteurs, le bourgmestre ne peut conférer valeur authentique aux actes que pour autant que la loi lui en ait donné cette qualité. Pour d'autres, le bourgmestre assure dans tous les cas l'authenticité aux actes passés par-devant lui [3].

2. Les acquisitions immobilières

En vertu de l'article L1122-30 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, c'est le conseil communal qui est compétent pour décider de l'acquisition d'un bien immeuble et fixer le prix et les conditions dans lesquelles cette acquisition va intervenir.

Le collège, quant à lui, intervient en amont pour préparer la décision et ce, sur pied de l'article L1122-12 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation et, en aval, pour exécuter la décision prise par le conseil sur base de l'article L1123-23 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation.

La circulaire du 20 juillet 2005 mentionnée ci-avant traite également des acquisitions d'immeu-ble en relevant que les principes évoqués en matière de vente sont également applicables pour des achats d'immeubles mais de façon simplifiée.

A. Les négociations

Le collège fait évaluer l'immeuble, les mêmes observations que celles que nous avons évoquées ci-avant subsistent. Cette évaluation doit être récente (maximum un an) pour permettre aux autorités concernées d'apprécier toute la partie de l'acquisition.

B. La délibération de principe

Le conseil, seul compétent pour décider de l'acquisition d'immeubles, prend une délibération de principe par laquelle il décide de procéder à l'acquisition du bien et fixe les conditions de cette acquisition.

Cette délibération précisera:
-  les voies et moyens: le conseil doit indiquer comment l'achat sera financé par la commune;
-  la motivation de l'acquisition;
-  le cas échéant, le caractère d'utilité publique de l'opération: article 161, 2° du Code des droits d'enregistrement prévoit en effet la gratuité des droits pour les cessions amiables d'immeubles pour cause d'utilité publique … aux communes, aux établissements publics et à tout autre organisme ou personne ayant le droit d'exproprier.

C. L'intervention du collège

Celui-ci décide la passation de l'acte authentique et notifie la délibération du conseil au futur vendeur en l'invitant à comparaître en vue de la passation de l'acte authentique.

----------

1. [Remonter] C.E., 28.5.1997, De Backer/gemeente Merkplas en het Vlaams gewest, n° 66.428.
2. [Remonter] R.P.D.B., v° Vente, p. 133.
3. [Remonter] Pour de plus longs développements sur la question, lire notamment P. Blondiau, Le bourgmestre-notaire, Mouv. comm., 12/1999, et Les missions du bourgmestre, UVCW, 1999, pp. 131 et ss.

Focus sur la commune - 130 fiches pour une bonne gestion communale Cette fiche provient de l'ouvrage "Focus sur la commune - 130 fiches pour une bonne gestion communale", véritable outil réalisé en collaboration avec la DG05 pour tout savoir sur la commune, terreau de démocratie, pouvoir le plus proche du citoyen au service duquel, jour apres jour, le mandataire local assume son mandat. Indispensable aux décideurs qui veulent contribuer de façon active à la gestion de leur commune. » Consultez les différentes fiches ou téléchargez l'ouvrage au format pdf