De la loi communale au Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation

Alain Coenen - Juillet 2004
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L'auteur

Alain Coenen

Secrétaire communal de Beyne-Heusay - Maître de Conférences à l'Université de Liège

Les institutions locales wallonnes en chantier

Depuis le 1er janvier 2002, et par l'effet de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 13 juillet 2001, les Régions sont compétentes pour édicter la quasi-totalité des règles d'organisation de leurs institutions locales. Cette évolution s'inscrit dans la logique du fédéralisme belge, même si ce transfert de compétences exigeait une révision de l'article 162 de la Constitution, comme la section de législation du Conseil d'Etat et des spécialistes du droit constitutionnel l'ont fait remarquer.

Ces objections sur le modus operandi n'ont pas empêché de régionaliser les législations organiques des pouvoirs locaux et, dans un arrêt 35/2003 du 25 mars 2003 [1], la Cour d'Arbitrage a rétroactivement accordé un brevet de constitutionnalité au processus utilisé. Un brevet que le professeur Francis Delpérée a qualifié de "mal motivé" [2].

Désormais compétente pour organiser ses pouvoirs locaux, la Région wallonne a jeté les premières bases de sa future architecture institutionnelle.

Une commission du Parlement, dite "des vingt-sept" [3], a ainsi commencé à travailler dès 2001; elle a adopté, le 28 janvier 2002, une note d'orientation intitulée "La démocratie équilibrée". Entres autres résolutions, la commission a d'ores et déjà désigné les deux niveaux de responsabilité de base dans la Wallonie de demain: la Région et les communes.

Par ailleurs, la loi provinciale a été modifiée une première fois par un décret du 21 mars 2002 organisant le partenariat et le financement général des provinces wallonnes [4]. Une deuxième évolution est intervenue par le biais d'un décret du 12 février 2004 organisant les provinces wallonnes [5]; il s'agit cette fois d'une réécriture globale de la vieille loi provinciale. Outre des retouches cosmétiques - les députés permanents deviendront ainsi des députés provinciaux, ce décret du 12 février 2004 a introduit un concept très important, qui pourrait préfigurer une évolution similaire pour les organes communaux: la motion de défiance constructive. L'Exécutif sera dorénavant responsable devant le conseil provincial, qui, à tout moment, pourra introduire une motion de défiance à la condition expresse de présenter un successeur au collège provincial, voire à l'un ou l'autre de ses membres [6].

Des chantiers ont été ouverts sur d'autres fronts encore: celui de la réorganisation des intercommunales avec l'objectif affirmé de réduire leur nombre de 50 % [7], celui de la refonte des critères de répartition de la dotation financière régionale entre les communes [8] ou encore celui de la création des communautés de communes, urbaines ou rurales [9].

Dernier en date de ces travaux d'Hercule: par le biais d'un décret du 29 janvier 2004 [10], le Parlement wallon a confié à son Exécutif la mission d'élaborer un Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation. Remarquons au passage le laconisme d'un texte qui tient en une page - liste des signataires comprise - et trois articles dans un Moniteur belge qui donne pourtant plus volontiers dans la logorrhée que dans la concision. Et pourtant ce décret est loin d'être anodin; il fera ainsi disparaître des appellations dont certaines - notamment les lois provinciale et communale - ont l'âge de la Belgique. C'est à cette importante mission déléguée que la présente note est consacrée.

La délégation du Parlement wallon

La Région wallonne est compétente pour organiser ses institutions locales et on doit donc désormais considérer que l'article 162 de la Constitution confie cette mission aux bons soins non plus de la loi mais du décret. Donc au pouvoir législatif régional, wallon en l'occurrence. Et voilà que celui-ci , à peine investi de cette compétence, en délègue certains aspects au Gouvernement, donc au pouvoir exécutif régional.

Cette subdélégation - de la Constitution au décret, puis du décret à l'arrêté - ne va pas sans une explication succincte et un rappel des articles qui - dans la Constitution et la loi spéciale de réformes institutionnelles - concrétisent le principe fondamental de la séparation des pouvoirs, mis en exergue par Montesquieu:

- Le Roi (l'Exécutif) n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois (décrets) porté(e)s en vertu de celle-ci [11],

- Le Roi (l'Exécutif) fait les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des lois (des décrets) sans pouvoir jamais ni suspendre les lois elles-mêmes les décrets eux-mêmes, ni dispenser de leur exécution [12] .

Il est unanimement admis que le pouvoir législatif, émanation directe du suffrage universel, peut déléguer certaines de ses prérogatives à son Exécutif.

L'habilitation peut porter sur le fond; c'est le cas des pouvoirs extraordinaires et des pouvoirs spéciaux, qui permettent à l'Exécutif de devenir législatif à la place du législatif dans les limites tracées par la loi ou le décret. Ces limites peuvent tenir aux matières déléguées, au délai fixé, voire à l'exigence d'une ratification par une loi ou un décret [13].

L'habilitation peut aussi être limitée à des retouches sur la forme. C'est le cas du décret qui nous occupe et qui contient une habilitation à codifier la législation relative aux pouvoirs locaux. Il ne s'agit plus de faire évoluer des dispositions légales sur le fond mais d'effectuer un travail légistique de clarification, de réécriture de certaines formules, de regroupement de textes éparpillés, de renumérotage, de redécoupage en parties, titres et chapitres... En somme, il convient d'améliorer la lisibilité matérielle des textes, sans toucher aux options fondamentales de fond qu'ils intègrent. C'est par cette voie que la loi communale de 1836 était devenue nouvelle en 1988 [14]. C'est de la même façon que la nouvelle loi communale - comme quelques autres - va à son tour être phagocytée par un Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation.

La codification consiste à rassembler, dans un ordre supposé logique, différentes législations traitant d'une même matière. La coordination - autre technique de regroupement légistique - ne consiste, elle, qu'à fondre les divers textes modificatifs dans le texte unique de la loi primitive [15].

L'objet du décret d'habilitation

L'objet du décret est clairement repris dans l'article premier: il permet au Gouvernement wallon de codifier les dispositions législatives relatives aux règles organiques des provinces, des communes, des régies provinciales et communales autonomes, des intercommunales, des agglomérations et fédérations de communes, des organes territoriaux intracommunaux [16].

Par règles organiques, le même article précise qu'il faut entendre celles qui concernent la constitution et la dissolution des pouvoirs locaux, la liste et le mode d'exercice des compétences, les organes, le personnel, les biens, le financement, le régime budgétaire et comptable, l'organisation, le fonctionnement et le contrôle.

La ratio legis est tout aussi clairement exprimée: simplifier, harmoniser et faciliter la compréhension de textes multiples, éparpillés, le plus souvent balafrés par des modifications incessantes. Avant de s'attaquer aux modifications de fond, le Parlement wallon veut mettre de l'ordre dans ce qui, au fil des années, a pris les allures d'un véritable souk légal et réglementaire.

L'article 1er du décret rappelle que le Gouvernement ne peut en aucun cas apporter des modifications au fond. La codification dépasserait ainsi les limites du décret d'habilitation si elle prévoyait, par exemple, que les bourgmestres wallons seront dorénavant élus au suffrage universel, que le collège échevinal sera responsable devant le conseil communal, que l'élection du conseil communal fera l'objet d'un scrutin majoritaire à deux tours...

Même s'il est limité à la forme, le travail à entreprendre est loin d'être insignifiant. Dans son avis L.35.832/2/V, la section de législation du Conseil d'Etat a fait remarquer que "Toute codification est, matériellement, une opération d'envergure, qui entraîne des modifications notables dans l'ordre juridique sur le plan formel; elle constitue en quelque sorte une opération de déstructuration - restructuration... [17].

Concrètement, le travail légistique de codification permettra au Gouvernement wallon de procéder aux opérations de clarification suivantes:

- modifier la forme, notamment la syntaxe, la terminologie, la présentation;

- modifier la subdivision en parties, livres, chapitres, sections;

- effectuer des regroupements logiques: rapprocher des dispositions dont l'éparpillement n'est plus toujours logique; n'évoquons que les dispositions qui concernent le bourgmestre, le secrétaire ou le receveur, disséminées en différents endroits de la loi communale;

- modifier la numérotation des articles;

- mettre à jour les références à des dispositions qui peuvent avoir changé; on peut ainsi penser à des références qui renverraient encore aux lois coordonnées sur les sociétés commerciales alors que celles-ci ont été remplacées par le Code des sociétés, voire à des références au Roi alors que le Gouvernement régional est devenu compétent, par exemple pour la nomination des gouverneurs et des bourgmestres.

Les lois et décrets qui seront codifiés

Alors que la section de législation du Conseil d'Etat estimait que la liste des dispositions légales et décrétales à codifier devait être expressément reprise dans le décret d'habilitation, le Gouvernement a refusé de la figer, ce qui aurait eu pour effet d'interdire l'intégration éventuelle d'autres textes dans le mécanisme de codification [18].

L'exposé des motifs reprend une liste - qui n'est donc pas exhaustive - des dispositions légales et décrétales [19] qui vont faire l'objet du travail de codification:

- la loi provinciale, à laquelle a succédé le décret du 12 février 2004 organisant les provinces wallonnes;

- la loi organique des élections provinciales, du 19 octobre 1921;

- le décret wallon du 21 mars 2002 organisant le partenariat entre la Région et les provinces wallonnes, notamment quant à leur financement;

- la nouvelle loi communale;

- la loi électorale communale du 4 août 1932;

- le décret du 20 juillet 1989 fixant les règles du financement général des communes wallonnes;

- le décret du 3 juin 1993 relatif aux principes généraux des plans de gestion des communes et provinces wallonnes;

- la loi du 24 décembre 1996 relative à l'établissement et au recouvrement des taxes provinciales et communales;

- la loi du 12 novembre 1997 relative à la publicité de l'administration dans les provinces et les communes;

- le décret du 1 er avril 1999 organisant la tutelle sur les communes, les provinces et les intercommunales wallonnes;

- le décret du 5 décembre 1996 relatif aux intercommunales wallonnes;

- le décret du 7 mars 2001 relatif à la publicité de l'administration dans lesintercommunales wallonnes;

- la loi du 26 juillet 1971 organisant les agglomérations et les fédérations de communes;

- la loi du 11 avril 1994 organisant le vote automatisé;

- la loi du 7 juillet 1994 relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des conseils provinciaux, communaux et des districts;

- la loi du 14 novembre 1983 relative au contrôle de l'octroi et de l'emploi de certaines subventions;

- le décret du 1 er décembre 1988 relatif aux subventions octroyées par la Région wallonne à certains investissements d'intérêt public;

- la loi du 20 juillet 1971 sur les funérailles et sépultures.

Dans l'exposé des motifs [20], des explications sont données sur les raisons pour lesquelles certaines dispositions à valeur légale - lois et décrets - n'ont pas été reprises dans le champ de la cotidication:

- la législation sur les centres publics d’aide sociale en raison de ses particularités, de sa masse qui conduirait la codification à une dimension qui nuirait à sa maniabilité [21], on évoque aussi le fait que la matière des CPAS ne relève pas de la compétence du Ministre des Affaires intérieures;

- la législation sur les fabriques d'égliseen raison des liens que cette matière présente avec le règlement plus général de l'organisation du temporel des cultes;

- diverses législations sur les subventions qui sont accordées aux communes dans les domaines les plus divers et qui sont parfois liées à des situations temporaires.

Il est clair que le travail de codification vise a fortiori les dispositions à caractère réglementaire qui sont applicables aux pouvoirs locaux. Nous pensons ainsi, notamment, à:

- l'arrêté royal du 2 août 1990 portant le règlement général de la comptabilité communale et ses arrêtés ministériels d'application;

- l'arrêté royal du 2 juin 1999 portant le règlement général de la comptabilité provinciale;

- l'arrêté royal du 12 avril 1999 déterminant la procédure devant le gouverneur ou devant le collège des bourgmestre et échevins en matière de réclamation contre une imposition provinciale ou communale;

- l'arrêté royal du 10 avril 1995 déterminant les activités à caractère industriel ou commercial pour lesquelles le conseil communal peut créer une régie communale autonome;

- l'arrêté royal du 9 mars 1999 déterminant les activités à caractère industriel ou commercial pour lesquelles le conseil provincial peut créer une régie provinciale autonome;

- l'arrêté du Gouvernement wallon du 7 mai 1998 portant exécution du décret du 1er décembre 1988 relatif aux subventions octroyées par la Région wallonne à certains investissements d'intérêt public.

La structure de la codification

Si on considère la masse des dispositions qui y seront rangées, le futur Code devrait constituer un épais volume. Aux termes de l'exposé des motifs [22], une première partie - le Code L - devrait reprendre les dispositions à valeur législative et une deuxième - le Code R - les articles qui n'ont qu'une valeur réglementaire. Cette cohabitation de normes décrétales et réglementaires n'est pas une nouveauté en soi; elle existe, par exemple, dans l'actuel Code wallon de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme.

Dans chacun des deux Codes - le L et le R -, les articles feraient l'objet d'une numérotation décimale dont les chiffres successifs représenteraient respectivement la partie, le livre, le titre et le chapitre. Ainsi, par exemple, l'article premier de la première partie - livre deux - titre trois - chapitre quatre du Code législatif porterait le code génétique L 1234-1. Dans la mesure du possible, un parallélisme serait établi entre les codes L et R; les articles à valeur législative et réglementaire qui concernent une même réalité ne différeraient que par la lettre et éventuellement le n° d'ordre de l'article.. Ainsi, au L 1234-X devrait correspondre un R -1234-X.

Si ce système aurait le mérite d'absorber des dispositions nouvelles sans faire naître des myriades d'articles bis, ter, quater..., la facilité de retenir les numéros des articles ne constituerait assurément pas son principal atout.

Le nom de la codification

L'article 2 du décret dévoile le nom qui sera attribué au résultat du lifting qui va être appliqué à l'ensemble des textes relatifs aux institutions locales. Il s'agira du Code wallon de la démocratie et de la décentralisation territoriale, une appellation et une démarche qui ne sont pas sans rappeler celles du Code français des collectivités territoriales.

La codification devra être confirmée par un décret

L'article 3 du décret d'habilitation prévoit clairement que l'arrêté de codification n'entrera en vigueur que lorsqu'il aura été en quelque sorte fécondé par un décret de confirmation. Celui-ci fixera la date d'entrée en vigueur du Code et, dans le même temps, il abrogera les textes désormais intégrés dans la codification. Comme l'indiquent les travaux préparatoires, "ce n'est pas à titre de normes nouvelles par elles-mêmes mais en tant qu'agencement nouveau de normes existantes, que la codification entrera en vigueur" [23].

Perspectives

Comme nous l'avons souligné au début de cette note, de nombreux fronts d'attaque ont été ouverts sur le gigantesque chantier du remodelage des institutions locales wallonnes. Le décret du 29 janvier 2004 est l'un d'entre eux; il va permettre un bien nécessaire lifting qui précède, à coup sûr, des opérations de chirurgie plus lourde.

Il n'est plus permis d'en douter: la Région wallonne a pris à bras-le-corps les défis qu'elle s'était assignés dans son Contrat d'avenir de 1999 [24] et qu'elle a confirmés dans l'actualisation de 2002 en ces termes: "... le Code wallon de la démocratie locale et de la décentralisation vise à instaurer un nouvel équilibre institutionnel et une gestion politique plus démocratique, plus efficace et plus proche du citoyen" [25].

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  1. M.B. 15.4.2003, inforum 183958.
  2. Francis Delperée, Carnet de campagne, Editions Racine, Bruxelles, 2004, p. 80.
  3. En référence au nombre de personnes dont elle se compose: neuf représentants du Parlement wallon, neuf représentants du Gouvernement wallon et neuf représentants des pouvoirs locaux.
  4. M.B. 4.4.2002, inforum 175799.
  5. M.B. 30.3.2004, inforum 1933870
  6. Art. 60, par. 1er, du décret.
  7. Commission dite "des 27" du Parlement wallon, 17.12.2001, Note d'orientation sur la démocratie équilibrée.
  8. Le Soir du 11.3.2004, Eric Deffet , De l'oxygène pour les communes. Le financement régional pourrait être réparti au départ de quatre dotations: une dotation de base, une dotation de péréquation, une dotation "externalités" et une dotation de partenariat.
  9. Commission dite "des 27" du Parlement wallon, 17.12.2001, Note d'orientation sur la démocratie équilibrée.
  10. M.B. 23.2.2004, inforum 192414.
  11. Const. art. 105, L. spéc. 8.8.1980, art. 78, de réformes institutionnelles.
  12. Const. art. 108, L. spéc. 8.8.1980, art. 20, de réformes institutionnelles.
  13. Marc A. Lejeune, Introduction au droit et aux institutions de la Belgique fédérale, La Charte, Bruges, 2000 , pp. 165 et 166.
  14. Alain Coenen, Quelques considérations sur l'A.R. du 24 juin 1988 portant codification de la loi communale sous l'intitulé "nouvelle loi communale", Mouv. comm. 12/1988, pp. 499 et ss.
  15. P.W., session 2003-2004, 614, 3.12.2003, commentaire des articles, p. 5.
  16. NLC, art. 330 et ss., les districts, inforum 149107.
  17. P.W., session 2003-2004, 614, 3.12.2003, avis du Conseil d'Etat, p. 8.
  18. P.W., session 2003-2004, 612, exposé des motifs, p. 3.
  19. Avec leurs innombrables modifications.
  20. P.W., session 2003-2004, 614, 3.12.2003, exposé des motifs, p. 4.
  21. ll faut faire remarquer que, même sans la loi organique des CPAS, la codification risque de prendre les allures d'une solide brique.
  22. P.W., session 2003-2004, 612, exposé des motifs, p. 4.
  23. P.W., session 2003-2004, 612, commentaire des articles, p. 6.
  24. Fiche 24 - Pouvoirs locaux
  25. Contrat d'avenir pour la Wallonie actualisé (Cawa), point 17 h, p. 24.
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