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Les ADL: un outil local au service de l'emploi

Stéphane Fermine - Juillet 2005
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L'auteur

Stéphane Fermine

Ministère de la Région wallonne - DGEE - Attaché à la Cellule Coordination des ADL

Dans la perspective de l'entrée en vigueur du décret relatif à l'agrément et à l'octroi de subventions aux agences de développement local, il est intéressant de s'interroger sur cette notion de développement local. On verra quelle est sa place dans la politique européenne de l'emploi, quelles leçons ont été tirées des premières expériences. L'OCDE s'implique également dans ce genre de projets, au travers de l'expérience LEED. Enfin, une cinquantaine d'agences de développement local ont été mises en place dans le cadre d'une expérience pilote en Région wallonne. Dès l'adoption de l'arrêté d'exécution du décret, un appel à candidatures sera lancé à l'ensemble des communes wallonnes.

DE LA NECESSITE D'UNE POLITIQUE LOCALE DE L'EMPLOI

L'ouverture des marchés et l'accroissement de la concurrence obligent les acteurs locaux à élaborer des stratégies reposant sur leurs points forts particuliers, à développer leur potentiel endogène. La disparité des caractéristiques socio-économiques des régions et des mutations qui les touchent plaide pour une décentralisation institutionnelle et administrative. Les différences sont particulièrement importantes si l'on observe les taux de chômage. Ceux-ci sont souvent plus variables entre régions d'un même Etat que d'un Etat à l'autre. S'y ajoutent d'importantes disparités au sein même des régions. Il est donc très difficile de tenir compte de ces variations dans l'élaboration d'une politique nationale de l'emploi.

DEVELOPPEMENT LOCAL ET STRATEGIE EUROPEENNE POUR L'EMPLOI

La stratégie européenne pour l'emploi, adoptée lors du Sommet de Luxembourg en 1997, recommandait le développement d'une dimension territoriale des politiques d'emploi. Cette approche s'est traduite par l'élaboration de plans régionaux et locaux.

Au Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, l'Europe se fixait pour objectif de "devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde."La réussite de cette politique nécessite la mobilisation de toutes les ressources disponibles, notamment aux niveaux régional et local, selon le principe de subsidiarité.

Les lignes directrices pour l'emploi pour 2001 et 2002 recommandaient: "Tous les acteurs à l'échelon régional et local, y compris les partenaires sociaux, doivent être mobilisés pour mettre en œuvre la stratégie européenne pour l'emploi en identifiant le potentiel de création d'emplois au niveau local et en renforçant les partenariats dans cette optique.
Les États membres tiendront compte, le cas échéant, de la dimension du développement régional dans leur politique globale en matière d'emploi, encourageront les autorités locales et régionales à définir des stratégies pour l'emploi en vue d'exploiter pleinement les possibilités que peut offrir la création d'emplois à l'échelon local et favoriseront, à cette fin, les partenariats avec tous les acteurs concernés, y compris les représentants de la société civile, (...)."
La Commission européenne a pris des initiatives allant dans ce sens, telle la campagne "Agir au niveau local", en avril 2000.

LES PARTENAIRES D'UNE STRATEGIE LOCALE POUR L'EMPLOI

Une mobilisation des forces locales

La réussite des initiatives locales pour l'emploi nécessite une mise en commun des énergies et des ressources locales:

- les collectivités locales

Ce sont des partenaires-clés. Elles disposent de pouvoirs étendus en matière d'aide sociale, d'enseignement, d'environnement, de logement, de tourisme, de culture, … Beaucoup de ces domaines sont des gisements d'emplois.
Elles ne sont pas habilitées à arrêter des politiques en matière d'emploi mais les gouvernements les impliquent de plus en plus dans l'élaboration et la mise en œuvre de mesures d'activation du marché de l'emploi.
L'augmentation du chômage pousse les élus locaux à accorder une importance croissante aux questions d'emploi et de cohésion sociale. On a ainsi vu apparaître une série d'initiatives, telles les maisons de l'emploi, guichets uniques, entreprises d'insertion, …
Les collectivités locales ont un rôle important à jouer dans la mise sur pied de partenariats réunissant tous les acteurs locaux, publics et privés, dans le but de stimuler l'emploi;

- les entreprises

Le secteur privé est le moteur principal de l'activité économique. Les services, et essentiellement ceux qui ont un contenu local ou répondent à un besoin local, présentent le plus important potentiel de création nette d'emplois. Ils sont le fait de PME ou TPE, y compris dans le domaine de l'économie sociale. Pour exploiter ce potentiel et connaître les besoins des entreprises existantes, il faut impliquer les entreprises locales dans les partenariats pour l'emploi. Elles peuvent y définir leurs besoins en compétence, prévoir l'évolution du marché du travail, accompagner les entreprises débutantes, aider à la réinsertion professionnelle;

- l'économie sociale

L'économie sociale est de plus en plus considérée comme un facteur important du développement local. Elle peut répondre à des besoins non couverts par le secteur public ou le secteur privé commercial. Certaines entreprises d'économie sociale insèrent par l'activité économique des chômeurs ou des personnes défavorisées, d'autres produisent des biens et services ayant une utilité collective. Elles représentent une part de l'emploi non négligeable et surtout en forte croissance;

- les agences locales des services publics de l'emploi

Les services publics de l'emploi ont aussi pour rôle de favoriser un développement territorial équilibré, afin d'exploiter au mieux le potentiel de développement de l'emploi de toutes les régions. Les agences locales des SPE offrent une série de services en matière de conseil et orientation professionnelle, formation, placement, …;

- les partenaires sociaux

Ils sont bien placés pour apporter leur expertise en matière de besoins de formations, nouvelles formes d'emploi, nouveaux métiers, et plus généralement, leur connaissance de la situation dans leur région;

- le secteur associatif, les habitants

La participation et la consultation des habitants doivent être encouragées. Ceux-ci ont alors l'occasion de devenir des acteurs de la démarche de développement local.

L'appui des autorités régionales et nationales 

Les pouvoirs publics nationaux et régionaux doivent tenter d'intégrer les particularités locales dans leurs politiques de l'emploi. Ainsi, les plans d'action nationaux (PAN) incluent dorénavant une dimension territoriale importante.
Par ailleurs, on assiste de plus en plus à une décentralisation de la mise en œuvre des politiques élaborées aux niveaux national et régional. Celle-ci passe souvent par la mise en place d'implantations locales des services publics de l'emploi, mais aussi de plus en plus par l'émergence de partenariats entre les acteurs locaux.

L'application de la stratégie européenne pour l'emploi sur le plan local

Les lignes directrices européennes pour l'emploi fournissent un cadre pour les plans d'action nationaux pour l'emploi. Elles peuvent également fournir une grille de référence pour définir une stratégie locale pour l'emploi.
Les fonds structurels européens appuient le développement local. Le Fonds social européen (FSE) en a fait une priorité horizontale. Il a en outre mis sur pied l'initiative communautaire Equal, qui finance la lutte contre la discrimination et l'exclusion sur base des principes du développement local. Le Ferder (Fonds européen de développement régional) soutient les initiatives communautaires Urban, de développement urbain, et Leader, de développement rural. Il s'agit d'approches à caractère territorial, impliquant les acteurs locaux.

LES CONDITIONS DU SUCCES DU DEVELOPPEMENT LOCAL

Après sa campagne "Agir au niveau local pour l'emploi - Donner une dimension locale à la stratégie européenne pour l'emploi", la commission a mené une série de séminaires, ainsi qu'une consultation, qui ont permis de tirer certaines leçons des premières expériences.

- Il faut déterminer un territoire, à la fois assez vaste pour conférer une masse critique à l'action, et suffisamment petit pour bénéficier de la proximité des acteurs locaux. Ses limites dépendent des affinités culturelles dans lesquelles se reconnaissent les populations locales (mode de vie, activités sportives, traditions, …), des systèmes de production locaux, des flux d'échanges commerciaux, des bassins d'emploi.

- Les stratégies locales pour l'emploi doivent se baser sur une étude AFOM (atouts, faiblesses, opportunités, menaces) du territoire sur le plan de l'emploi.

- Sur la base du diagnostic établi, un plan d'action doit être élaboré. Il doit associer un maximum d'acteurs locaux, sur base d'un partenariat. Il prend en considération les caractéristiques politiques, administratives et socio-économiques du territoire et met en œuvre des objectifs spécifiques. Les acteurs-clés des partenariats locaux pour l'emploi sont les collectivités locales, les services publics en charge de l'emploi, les organismes de formation, les partenaires sociaux, les entreprises, le secteur associatif, les organismes d'économie sociale.

- On privilégiera une approche intégrée. La dimension de l'emploi doit se retrouver dans un projet global de développement, mais aussi dans l'ensemble des politiques mises en œuvre au niveau local, qu'elles soient économiques, sociales, culturelles ou environnementales.

- Les cadres législatifs nationaux ou régionaux doivent favoriser la prise d'initiatives au niveau local. Les politiques du secteur public doivent tenter d'intégrer la dimension plurisectorielle des stratégies de développement local dans leurs pratiques administratives.

- Il faut des liens entre les pouvoirs local, régional, national et communautaire, afin d'assurer une cohérence entre les stratégies établies à ces différents niveaux. Les acteurs locaux doivent être informés des politiques nationales et communautaires en matière d'emploi, ainsi que des programmes des fonds structurels.

- Il est important de soutenir la mise en place et le fonctionnement de structures de soutien, telles les agences de développement local.

- Il faut trouver des sources de financement adaptées aux besoins locaux (micro-crédit, capitaux d'investissement au niveau local, notamment à finalité sociale, …).

- La formation professionnelle doit être adaptée aux besoins spécifiques (nouveaux métiers, évolution des compétences requises, des modes de travail, …).

- La mise en place d'échanges de bonnes pratiques autour des stratégies locales pour l'emploi s'avère très utile.

LE PROGRAMME LEED (LOCAL ECONOMIC AND EMPLOYMENT DEVELOPMENT) DE l'OCDE

Le Programme LEED a été créé en 1982 sur l’initiative de la France et de l'Italie, pour stimuler l'emploi au niveau local. Il identifie, analyse et diffuse les idées innovantes en matière de création d’emplois et de soutien au développement économique à travers des initiatives locales.
En 2000, le Conseil de l'OCDE a confirmé l'intérêt de ce programme en renouvelant son mandat pour cinq ans. Sa mission est d'analyser et d'encourager les initiatives concrètes visant à favoriser le travail indépendant et l'esprit d'entreprise, tout en promouvant les réseaux locaux et les partenariats.
La prise en compte des disparités territoriales et l'implication de l'ensemble des intervenants publics, privés et non gouvernementaux doivent contribuer à améliorer la cohésion sociale et la gouvernance.
Une attention particulière est accordée aux échanges d'expériences et à l'évaluation des stratégies de développement local.

Un Club des partenaires du Programme LEED s'est mis en place au début des années 90. Il regroupe plus de 100 membres (autorités locales et régionales, agences de développement et fondations) qui constituent des groupes consultatifs sur 4 thèmes: les villes et régions, les innovations sociales, l'entreprenariat, les partenariats et la gouvernance locale.

Les participants au Programme LEED bénéficient d'un suivi et d'une évaluation de leurs projets. Ils assistent à des visites et séminaires spécialisés. Les enseignements tirés des expériences, ainsi que les résultats d'études spécialisées font l'objet de publications diffusées par l'OCDE.

Des études récentes ou en cours portent notamment sur l'évaluation des différentes formes de partenariats, les mesures visant à améliorer les compétences des travailleurs peu qualifiés ou encore les méthodes d'évaluation des programmes de développement local.

LES AGENCES DE DEVELOPPEMENT LOCAL EN REGION WALLONNE

L'EXPERIENCE PILOTE

En 1998, le Gouvernement wallon lançait une expérience pilote visant à créer des agences de développement local. L'idée était de mettre en place une structure qui permette d'identifier et d'associer les acteurs locaux en vue de favoriser l'émergence de projets de développement local dans les dimensions économiques, sociales ou environnementales.

40 ADL ont été créées en 1998, et 20 autres en 1999. L'expérience visait des communes de moins de 30.000 habitants. Les unités d'exécution des ADL devaient engager au moins un agent de niveau 1 pour les communes de moins de 10.000 habitants, ainsi qu'un agent de niveau 2 ou 2+ pour les communes de plus de 10.000 habitants. La Région wallonne octroyait une subvention de 37.200 euros pour les communes de moins de 10.000 habitants, 62.100 (niveau 2+) ou 57.600 (niveau 2) pour les communes de plus de 10.000 habitants.

En juillet 1999, dans sa Déclaration de politique régionale, puis en janvier 2000, dans le Contrat d'avenir pour la Wallonie, le Gouvernement wallon exprimait la volonté de soutenir le développement local, notamment via les agences de développement local. Il y indiquait son souhait de les pérenniser et de les professionnaliser. Ce soutien est conforme aux recommandations du Plan d'action national et aux lignes directrices européennes pour l'emploi. Cette pérennisation doit apporter la sécurité nécessaire à des projets qui s'inscrivent souvent dans le moyen ou le long terme.   

Le subventionnement des ADL a été prolongé d'année en année. Le 25 mars 2004, le Parlement wallon adoptait le décret relatif à l'agrément et à l'octroi de subventions aux agences de développement local.

LE DECRET

Il définit le "développement local" comme la promotion du développement durable à l'échelon local qui consiste en l'amélioration de la qualité de la vie sur le plan économique et la création d'emplois; il doit être global, prospectif, intégré, s'enraciner dans les ressources endogènes et bénéficier à la collectivité locale ainsi qu'à ses membres.

Le "plan d'actions" est le document d'orientation et de programmation stratégique du développement durable sur le plan socio-économique résultant de la concertation entre les acteurs locaux, à savoir les pouvoirs publics, le secteur privé ou associatif et les habitants. Il est réalisé à partir de l'étude AFOM (atouts, faiblesses, opportunités, menaces) et du diagnostic global du territoire qui en résulte.

Il énumère les missions de l'ADL. Celles-ci constituent l'ensemble de la démarche du développement local: mise en place du partenariat, identification des besoins et potentialités locales, mise en œuvre des objectifs prioritaires du plan d'actions, développement des capacités d'entreprise et de l'emploi, participation au réseau des ADL.

L'ADL doit adopter un des statuts suivants: asbl ayant comme objet social le développement local d'une commune ou de plusieurs communes limitrophes comptant globalement moins de 40.000 habitants, régie communale autonome ou régie communale ordinaire, ce dernier statut n'étant accessible que pour les ADL de l'expérience pilote (modification du décret en cours d'adoption).

La commune, les communes limitrophes ou d'autres partenaires locaux doivent apporter une participation équivalant à au moins 30 % de la subvention octroyée. Cette dernière s'élève à 63.000 euros, indexés annuellement.

L'ADL doit engager un agent de niveau 1 et un agent de niveau 2 ou 2+.

L'agrément est accordé pour une durée de trois ans. Il peut être renouvelé par périodes de trois ans.

La demande d'agrément est accompagnée d'un projet de plan d'actions comprenant notamment une première analyse socio-économique du territoire, d'un calendrier d'élaboration et de réalisation du plan d'actions, d'un plan financier.

Les ADL actuellement subventionnées introduisent leur demande d'agrément dans les 6 mois suivant l'entrée en vigueur du décret.

UN NOUVEL OUTIL AU SERVICE DES INITIATIVES LOCALES POUR L'EMPLOI

Les collectivités locales sont idéalement placées pour traduire en mesures concrètes les stratégies nationales et régionales pour l'emploi. Elles connaissent les besoins locaux. C'est au niveau local que l'on peut le mieux exploiter le potentiel de création d'emplois: dans les services (tourisme, transport, …), le secteur social (aide ménagères, gardes d'enfants), le secteur de l'environnement, la fabrication et la commercialisation de produits et biens locaux, l'amélioration des logements, la sécurité, la culture, le sport, …

Il est positif de voir la Région wallonne offrir un cadre légal au développement local. Les communes wallonnes se voient ainsi dotées d'un nouvel outil au service de la création d'activités économiques et d'emploi.

Renseignements:
Stéphane FERMINE
Attaché
Cellule Coordination des ADL
Ministère de la Région wallonne - DGEE
Division de l'Emploi et de la Formation professionnelle
Place de la Wallonie, 1
5100 JAMBES
Courriel :


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Ce document, imprimé le 23-01-2019, provient du site de l'Union des Villes et Communes de Wallonie (www.uvcw.be).
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