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Le financement des pensions du personnel définitif des administrations locales

Dans le Mouvement communal de mai 1996, nous avons publié la synthèse des travaux d'une Commission "Pensions", constituée au sein de l'Union des Villes et Communes belges, en vue de rechercher des solutions au problème de l'avenir du financement des pensions communales.

Ce groupe du travail était composé de mandataires et de fonctionnaires communaux. Des experts de l'ONSSAPL, de la SMAP et du Crédit Communal ont également apporté leur concours.

Après avoir examiné les données du problème et analysé ses causes, notre Commission "Pensions" a formulé diverses propositions pour rencontrer la problématique du financement des pensions du personnel définitif des pouvoirs locaux [1].

Aujourd'hui, le Conseil d'administration de l'Union des Villes et Communes belges a décidé d'actualiser les données, en vue de réactiver les travaux de sa Commission "Pensions". L'Union estime en effet que le financement des pensions publiques constitue un des enjeux de la prochaine législature.

I. LES DIFFERENTS REGIMES DE PENSIONS

550 [2] des 589 communes belges sont affiliées pour la pension de leurs agents définitifs à l'Office nationale de sécurité sociale des Administrations provinciales et locales (ONSSAPL). En d'autres mots, 39 communes ne le sont pas.

Des différences significatives existent entre les Régions.

• Des 262 communes de la Région wallonne, 4 seulement ne sont pas affiliées à l'ONSSAPL. Charleroi, Liège, Namur et Seraing, sont affiliées à la SMAP.
• Dans la Région de Bruxelles-Capitale, 4 des 19 communes sont affiliées à l'ONSSAPL. 7 gèrent leur propre caisse de pensions; les 8 autres sont affiliées à la SMAP.
• 21 des 308 communes de la Région flamande ne sont pas affiliées. Parmi celles-ci, 18 sont (par l'intermédiaire de la Caisse provinciale des pensions du Limbourg) affiliées à la SMAP. Les 3 autres sont affiliées directement à la SMAP.

A noter qu'en règle générale, les CPAS ont le même régime de pension que les communes dont ils relèvent.

Il faut souligner que, bien que 93 % des communes belges soient affiliées (pour la pension) à l'ONSSAPL, cela représente environ 46 % du personnel statutaire des communes.

Cette situation tient au fait que ce sont surtout les grandes villes, qui ont le plus de personnel, qui ne sont pas affiliées.

II. LE PROBLEME DU FINANCEMENT

A. LE REGIME DES PENSIONS DE L'ONSSAPL

1. Un régime de répartition

Le régime des pensions de l'ONSSAPL est un système basé sur le principe de la répartition, et non de la capitalisation.

Le régime de répartition est fondé sur la solidarité des pouvoirs locaux y affiliés, puisque le coût financier de la charge des pensions - le taux de cotisation - est fixé annuellement sur la base de la masse salariale globale de tous les agents nommés à titre définitif, affiliés au régime.

Le taux de cotisation pour 1999 de 27,5 % sur la charge salariale des agents statuaires se répartit comme suit: 7,5 % de cotisation personnelle de l'agent et 20 % de cotisation patronale à charge de l'administration-employeur.

A titre de comparaison, la cotisation-pension d'un agent contractuel s'élève actuellement à 7,5 % de cotisation personnelle de l'agent et 8,86 % de cotisation patronale, soit au total 16,36 %.

2. Evolution

Taux de cotisation

1988   20 %
1989   20 %
1990   21,5 %
1991   21,5 %
1992   22,5 %
1993   25,5 %
1994   25,5 %
1995   28,5 %
1996   28,5 %
1997   27,5 %
1998   27,5 %
1999   27,5 %

	REGIME COMMUN		NOUVEAUX AFFILIES
	Nombre de pensions	Charge-pension nette (millions)	Nombre de pensions	Charge-pension nette (millions)
1988	19.495	7.161
1989	20.092	7.591
1990	20.730	8.121
1991	21.625	8.798
1992	22.527	9.694
1993	23.375	10.579
1994	24.298	11.342
1995	25.291	12.257	42	32
1996	26.190	13.005	70	44
1997	27.090	13.674	3.693	1.346
1998 (est.)	27.991	14.659	4.102	2.629

Des simulations nous montrent que le taux de cotisation évoluera au delà de 30 %, et même atteindrait 35 % et plus dans les années à venir. Une telle augmentation deviendra financièrement intenable pour les administrations locales affiliées à l'ONSSAPL.

B. LES AUTRES ADMINISTRATIONS LOCALES

La situation des communes non affiliées à l'ONSSAPL (SMAP ou propre caisse de pension) n'est pas plus brillante.

Il existe encore quelques communes qui ont réussi, jusqu'à présent, à éviter les problèmes de financement mais, ici aussi, les prévisions pour les 10 à 15 années à venir ne sont guère rassurantes.

La plupart des 39 communes non affiliées à l'ONSSAPL ont déjà actuellement de gros problèmes de financement, ou prévoient à bref délai un important besoin de financement.

III. LA LOI WILLOCKX DU 6 AOUT 1993

La loi du 6 août 1993 n'a pas résolu le problème.

A. PRINCIPE

1. Le régime commun des pensions des pouvoirs locaux auprès de l'ONSSAPL a été doublé d'un second, tout à fait distinct: le régime des nouveaux affiliés auprès de l'Office.

Un assouplissement des conditions d'affiliation à l'ONSSAPL a été organisé afin d'inciter les administrations locales à s'affilier. C'est ainsi qu'une partie de l'actuelle charge de pensions des nouveaux membres est immédiatement reprise par l'ONSSAPL. L'affiliation est toutefois irrévocable afin d'assurer la solidarité.

Les administrations déjà affiliées ne sont toutefois aucunement lésées, grâce à une gestion distincte des deux régimes (régime commun et régime des nouveaux affiliés) au sein de l'ONSSAPL.

En fait, les administrations locales ont le choix entre quatre régimes pour la pension de leur personnel définitif:

• ou bien elles sont affiliées au régime commun de l'ONSSAPL;
• ou bien elles s'inscrivent dans le régime des nouveaux affiliés de l'ONSSAPL;
• ou bien elles ont une convention avec une institution de prévoyance, et autorisent ou non cette dernière à confier à l'ONSSAPL la perception des cotisations relatives aux pensions;
• ou bien elles gèrent leur propre caisse de pensions.

2. Afin de freiner quelque peu l'augmentation de la charge des pensions, la loi Willockx affecte au financement des pensions l'accroissement du Fonds de réserve des allocations familiales des administrations locales - soit le boni annuel et les intérêts du Fonds.

Cette affectation ne s'applique pas aux administrations qui gèrent leur propre caisse de pensions. Toutefois, leur part de contribution aux réserves des allocations familiales et leur participation au produit de ces dernières restent inscrites au Fonds de réserve de l'Office proportionnellement à leur masse salariale [3].

3. La loi Willockx a également créé un Fonds d'égalisation afin de rapprocher les pourcentages de cotisation des deux groupes d'administrations locales affiliées à l'ONSSAPL: régime commun et régime des nouveaux affiliés. Ce Fonds est alimenté par le produit de la retenue spéciale de 13,07 % sur le pécule de vacances du personnel des administrations locales.

Les administrations locales, affiliées à une institution de prévoyance ou gérant leur propre caisse de pensions, sont donc exclues du bénéfice de ce Fonds d'égalisation.

B. EFFETS

Le principal effet positif de la loi Willockx a certainement été de faire bénéficier le secteur local de moyens financiers qui, sinon, risquaient d'être transférés vers d'autres secteurs.

Si la loi du 6 août 1993 trouve utilement sa place dans une approche phasée du problème du financement des pensions locales, elle n'en constitue toutefois qu'une première étape.

La création d'un régime de nouveaux affiliés à l'ONSSAPL, dont le but était de permettre une plus grande solidarité entre les administrations locales, a commencé à intéresser quelques administrations. Douze administrations, dont des communes et CPAS importants s'y sont affiliés.

Par contre, plusieurs administrations qui géraient toujours leur propre caisse de pensions, se sont affiliées à la SMAP.

IV. LES CAUSES DU PROBLEME DU FINANCEMENT

A. LE REGIME DES PENSIONS PUBLIQUES

1. Le système est un régime de pure répartition - sans la moindre capitalisation. Au cours des bonnes années, on n'a pas constitué de réserves en prévision des années difficiles.

2. En secteur public, la pension est considérée comme un salaire différé. A la base de cette notion, on trouvait le fait que le salaire des agents publics est traditionnellement inférieur à celui de leurs collègues du secteur privé. Entre-temps, les conditions économiques ont réduit cet écart. En outre, les barèmes communaux sont restés d'environ 10 % supérieurs aux barèmes des agents de la fonction publique, alors que les possibilités de faire carrière dans une commune se sont sérieusement développées.

La pension "salaire différé" crée une lourde charge de pension. Ainsi, celle-ci est basée le plus souvent sur la moyenne du traitement des 5 dernières années de la carrière. En outre, le principe de la péréquation des pensions publiques entraîne, pour chaque augmentation de traitement du personnel actif, une augmentation de la charge de pension des agents pensionnés. Chaque fois que le pouvoir local-employeur accorde une augmentation de traitement à son personnel actif, il doit aussi tenir compte, du fait de la péréquation, de la facture de cette augmentation pour ses agents pensionnés.

3. Certaines administrations locales se sont, dans le passé, montrées très généreuses quant à l'octroi d'avantages-pensions: tantièmes plus avantageux par année de service, pension calculée sur la base du dernier traitement, prise en compte d'allocations et indemnités, etc.

4. Les autorités supérieures permettent de valider pour la pension divers régimes de congés: périodes d'absence non rémunérée ou de disponibilité, interruption de carrière, semaine de 4 jours, départ anticipé à mi-temps, etc. La validation de périodes non rémunérées est toutefois plafonnée.

5. Un nombre assez élevé d'agents prennent leur retraite à 60 ans, au lieu de 65 ans. Ce phénomène a une double conséquence sur le financement des pensions: la pension est due cinq ans plus tôt que prévu (même si le montant en est moins élevé), et le régime perd cinq ans de cotisations.

6. Les primes, allocations, indemnités et autres suppléments de traitement sur lesquels aucune cotisation n'est due en matière de pension, s'élèvent à plusieurs milliards, ce qui entraîne une perte de cotisation qui serait due si tous les éléments de la rémunération étaient cotisables en matière de pension. De nombreux éléments de la rémunération sont en effet exonérés de cotisation, soit parce qu'ils n'interviennent pas dans le calcul de la pension, soit encore que, faute de cotisabilité au régime de sécurité sociale, ils ne sont pas assujettis aux cotisations de pension.

B. LE REGIME DE L'ONSSAPL

Un certain pourcentage de la charge globale des pensions prise en charge par l'ONSSAPL est relatif à des pensionnés de communes fusionnées qui ne sont pas affiliées à l'ONSSAPL [4]. Il s'agit de la charge de pensions d'agents d'entités d'avant les fusions qui étaient affiliées, alors que la commune fusionnée ne l'est pas. Par conséquent, des agents d'anciennes entités sont actuellement pensionnés, sans qu'il y ait une masse salariale correspondante sur laquelle des cotisations peuvent être prélevées.

Il faudrait isoler ce groupe de pensionnés au sein de l'ONSSAPL pour que ces communes fusionnées, non affiliées auprès de l'ONSSAPL, supportent elles-mêmes cette charge de pensions de leurs agents.

C. LA DIMINUTION DU NOMBRE D'AGENTS DEFINITIFS

1. Evolution

L'évolution du nombre d'agents définitifs, (hors enseignants), se présente comme suit.

1988   137.805
1989   137.346
1990   135.571
1991   133.844
1992   131.169
1993   130.632
1994   129.308
1995   130.597
1996   130.735
1997   130.679 (+ 1.757 enseignants)

2. Causes

Puisque la diminution du nombre d'agents définitifs est une des causes des difficultés de financement des pensions, examinons plus en détail les raisons de cette réduction.

Communes - chiffres 1996

	Wallonie	Bruxelles	Flandre
Définitifs	22.000	11.600	42.100
Non définitifs	31.600	10.300	44.800

Les causes de la diminution des agents définitifs - et surtout de l'augmentation des agents contractuels - est à trouver dans la conjugaison des mécanismes suivants.

• Dans certain cas, on ne remplace plus les agents statuaires sortants (pension essentiellement); leur tâche est confiée à des ACS.
• Le remplacement d'agents en congé: si certains remplacements peuvent être limités dans le temps en cas de congé de maladie ou de maternité, ils peuvent aussi se prolonger et devenir de facto des remplacements de durée quasi illimitée. Nous pensons aux remplacements en cas d'interruption de carrière et de divers congés pour prestations réduites quelle que soit leur nature. Vu les diverses combinaisons légalement possibles, certains de ces remplacements peuvent en effet durer de 5 à 10 ans.
• L'attribution d'ACS aux administrations locales a fait que, très souvent, le cadre prévu d'agents définitifs n'a plus été complété à cause de l'octroi de la prime ACS et de la plus grande flexibilité en matière de gestion du personnel.
• Diverses mesures d'assainissement dans certaines communes ont entraîné le départ d'un nombre important d'agents statuaires pour la pension, sans remplacement.
• Certaines communes ont organisé des activités communales en asbl, permettant ainsi l'engagement d'agents contractuels.
• On observe la même situation dans les CPAS, où un autre phénomène vient s'ajouter: il existe une importante "exception" légale.
  En effet, conformément à l'article 55 de la loi organique des CPAS, le centre peut procéder à un recrutement contractuel pour pourvoir à un emploi vacant du cadre pour autant que l'engagement concerne un emploi correspondant à un grade de recrutement et que le cadre prévoie, pour cet emploi, la possibilité d'utiliser cette forme de recrutement. De même, l'article 55bis de la loi organique des CPAS stipule que le personnel de l'hôpital qui dépend d'un CPAS peut, dans les limites du cadre du personnel approuvé par le conseil de l'aide sociale, être engagé par contrat. Il en résulte que la quasi-totalité du personnel hospitalier est engagé sous le régime contractuel, et que les CPAS comptent, plus particulièrement dans les maisons de repos, presqu'exclusivement des agents contractuels.

CPAS - chiffres 1996

	Wallonie	Bruxelles	Flandre
Définitifs	8.900	4.400	24.600
Non définitifs	18.100	7.100	34.000

• Par ailleurs, quasiment toutes les mesures prises par les autorités fédérales et régionales en vue de soutenir les politiques communales de l'emploi sont à durée déterminée et visent l'engagement contractuel:
  • au niveau fédéral: interruption de carrière, semaine volontaire de 4 jours, programme de transition professionnelle, maribel social, emplois "Smet", plan d'embauche, etc.;
  • au niveau régional (Wallonie): les ACS, le plan communal pour l'emploi, les emplois locaux d'intérêt social, etc.
• Finalement, tout ceci mène à un cercle vicieux: l'accroissement du coût d'un agent statuaire (augmentation de la cotisation-pension) fait qu'on préfère de plus en plus engager des agents contractuels (moins chers), ce qui augmente d'autant le coût d'un agent statuaire.
• Enfin, signalons encore l'usage de nommer à titre définitif en fin de carrière les agents ayant travaillé plusieurs années comme contractuel ou temporaire, afin d'acquérir le régime plus avantageux de la pension d'agent nommé à titre définitif. Leurs services en tant qu'agent contractuel ou temporaire sont pris en compte pour le calcul de la pension du secteur public bien qu'on n'ait cotisé que pour la pension des travailleurs salariés (16,36 % ). Les recettes de l'ONSS provenant de cette cotisation sont transférées à l'ONSSAPL qui est toutefois tenu de compléter la différence.

D. LE REGIME DES AGENTS CONTRACTUELS SUBVENTIONNES

En 1996, le nombre d'ACS dans les administrations provinciales et locales s'élevait à:

Wallonie   18.200
Bruxelles  2.100
Flandre    31.400

Soit un total de 51.700 agents, soit près de 20 % des effectifs.

Ce régime des ACS est source de situations anormales.

• Bon nombre de communes n'engagent quasiment plus d'agents statuaires et confient le travail à des ACS afin de bénéficier de la prime prévue (argument budgétaire). N'est-ce toutefois pas une politique à courte vue? En visant la prime pour l'ACS, on oublie qu'ultérieurement on risque de devoir investir cette somme dans la cotisation-pension - toujours grandissante - des agents statutaires.
• Dans certaines communes, les ACS occupent des postes importants et permanents; dans certains cas, ces personnes exercent leur fonction depuis plusieurs années.
• Il arrive de plus en plus couramment que les statuaires et les ACS exercent les mêmes fonctions, bien que, financièrement, il subsiste de grandes différences.
• Parfois, on est forcé de constater que certains agents définitifs prestent moins bien que les agents contractuels du fait que ces derniers peuvent toujours être licenciés. La grande rigidité du régime des statuaires (nomination à titre définitif, régime disciplinaire formaliste, régime de congé de maladie, ...) amène de plus en plus les gestionnaires communaux à opter pour le régime contractuel à cause de sa plus grande flexibilité.

V. PROPOSITION DE SOLUTION

A. POINT DE DEPART

Il s'agit de prévoir tant des mesures à court qu'à moyen/long terme. Il faudra intervenir, et dans la réglementation des pensions elle-même, et dans la politique en matière de personnel des administrations locales (problématique des agents statutaires/contractuels).

Il faut tenir compte du champ de tension entre l'autonomie communale et les besoins en matière de solidarité et d'égalité sociale.

Le mécanisme de la solidarité constitue en effet l'essence de la sécurité sociale. On ne peut partir du point de vue que chaque administration doit recevoir du régime exactement ce qu'elle y a apporté. Ce qui est caractéristique de la solidarité de la sécurité sociale, c'est justement que sur une longue période, on en bénéficie plus que d'autres peut-être pendant un certain laps de temps alors qu'au cours d'une autre période, on aura à payer des cotisations supplémentaires. C'est aussi l'essence du régime de répartition. Le risque qu'on courrait en remettant le principe de la solidarité en question, c'est que seules les administrations riches seraient en état d'assurer, sans moyens supplémentaires, le paiement des pensions.

Ensuite, il s'agit de respecter l'égalité sociale. Ainsi, tout le monde est censé bénéficier des mêmes droits à la pension, tandis que les éléments pris en considération pour le calcul de cette pension sont réputés être les mêmes. L'administration qui, se basant, sur le principe de l'autonomie communale, opte pour des pensions plus élevées (ou pour un mode de calcul plus onéreux), ne peut être autorisée à recourir au régime de la solidarité.

Il faut tenir compte du champ de tension entre la solidarité et la responsabilité propre. Adhérer à un régime de solidarité peut amener une administration locale à oublier sa propre responsabilité dans la gestion financière du régime. Lorsqu'on est soi-même responsable, on est forcément tenu de vivre selon ses moyens. Aussi les solutions tiendront compte de cet aspect: le système sera donc fort transparent pour les administrations locales; en plus, il comportera des stimulants pour aiguiser la responsabilité propre.

B. PISTES DE TRAVAIL

Si l'on veut sauver le régime des pensions des agents définitifs, des mesures s'imposent dans plus d'un domaine. Le financement des pensions ne demeurera possible à l'avenir qu'à condition que tous les intéressés fassent un réel effort: personnel actif, personnel retraité, administrations locales, Gouvernement fédéral et Régions.

L'Union des Villes et Communes belges demande que l'on pense dès à présent à des mesures permettant de préserver à terme le financement des charges de pensions des agents nommés à titre définitif.

Pour entamer la discussion, l'Union formule diverses suggestions. Elles sont bien entendu à moduler en ce qui concerne leur entrée en vigueur, notamment au regard des situations en cours.

1. Adaptation de la réglementation des pensions

• Les diverses possibilités de compter pour la pension des journées de travail non prestées doivent être réduites.
• En cas de nomination définitive d'un agent ayant déjà travaillé dans le secteur public en tant qu'agent contractuel ou temporaire, l'agent bénéficierait d'une pension mixte (pension de travailleur salarié pour les années contractuelles ou temporaires et pension publique pour les années statuaires) et non plus d'une pension publique. Une alternative serait de faire verser les cotisations supplémentaires par l'agent et l'administration.
• La base de calcul de la pension serait progressivement allongée, par exemple au traitement des dix dernières années de la carrière.

2. Pensionnés d'administrations locales non affiliées

Au sein de l'ONSSAPL, il y lieu de créer un régime distinct pour les pensionnés des communes fusionnées non affiliées.

Près de 10 % des charges actuelles se rapportent à ce groupe qui, en réalité ne dispose pas de financement. Le problème de ces pensions n'a jamais été résolu depuis les fusions; les administrations non affiliées se sont déchargées de ces frais au détriment des communes affiliées à l'ONSSAPL.

3. Vers un régime mixte répartition-capitalisation

L'actuel régime de répartition de l'ONSSAPL évoluerait vers un régime mixte de répartition et de capitalisation.

En utilisant les réserves actuellement disponibles dans d'autres branches de la sécurité sociale des administrations locales, et grâce à un financement - par exemple du Crédit Communal, de la SMAP, des pouvoirs supérieurs et des administrations locales - , un régime de capitalisation serait constitué en complément à l'actuel régime de répartition.

4. Vers une allocation de bien-être complémentaire à l'indexation

Outre le problème de son financement en tant que tel, l'actuel régime de péréquation automatique des pensions constitue - en raison de l'impact des majorations salariales sur les pensions - un certain obstacle à une politique plus dynamique en matière de salaires des agents en service (RGB, programmation sociale, etc.)

On peut dès lors se demander si, complémentairement à l'indexation des pensions, il ne serait pas indiqué de faire évoluer le système de péréquation des pensions vers un système d'adaptation des pensions au coût de la vie (par exemple d'1 % ).

Sur le thème de la péréquation, d'autres formules pourraient également servir de pistes de réflexion: ne pourrait-on pas envisager d'instaurer une pension de base à péréquater, assortie d'une pension complémentaire non péréquatée.

Certes, il s'agit d'un débat qui touche l'ensemble du secteur public, mais ce ne nous a pas semblé une raison suffisante pour ne pas l'évoquer dans le cortège des pistes de travail.

5. La situation statuaire des agents

Le coût progressivement plus élevé d'un agent statuaire que celui d'un agent contractuel a conduit à l'érosion continue des nominations définitives dans les administrations locales. Quels incitants pourrait-on trouver pour renverser la vapeur?

Comment, par ailleurs, rendre l'emploi statuaire moins rigide, puisque l'on observe que la flexibilité plus grande de la position contractuelle est également une cause de la faible propension à nommer?

Ne pourrait-on envisager que le financement actuellement prévu pour les agents contractuels (principalement les ACS) puisse servir à pourvoir aux emplois du cadre ou à créer des emplois supplémentaires, si l'on rend la politique du personnel plus souple.

Seule une opération globale de remodelage aussi bien du régime des agents statutaires que contractuels - en ce compris bien entendu les ACS - permettrait de réaliser simultanément ces objectifs.

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1. [remonter] Cette problématique a déjà, à plusieurs reprises, été traitée dans nos colonnes. Cf. notamment: Les pensions du personnel des administrations locales, Mouv. com. 4/1991, pp 153 et ss.; N. Jeurissen, Le régime des pensions des administrations locales, Mouv. com. 6-7/1992, pp. 301 et ss.; F. Willockx, La loi du 6 août 1993 relative aux pensions du personnel nommé des administrations communales, Mouv. com. 1/1994, pp. 5 et ss.
2. [remonter] Il faut toutefois relever que, sur ces 550 communes affiliées, 110 ont encore à supporter une charge de pension pour du personnel retraité non affilié.
3. [remonter] Cour d'arbitrage, 4.4.1995, arrêt 29/95 M.B. 11.5.1995
4. [remonter] 16 des 39 communes non affiliées ont du personnel retraité affilié