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Taxe sur les pylônes GSM: jurisprudence commentée

Sylvie Bollen - Juillet 2004
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L'auteur

Sylvie Bollen Sylvie Bollen

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Le 18 décembre 2003, la 6 ème Chambre fiscale de la Cour d'Appel de Bruxelles [1] – section néerlandophone – a rendu un arrêt intéressant dans la problématique du contentieux de la taxe sur les pylônes GSM.

La Cour a en effet déclaré recevable mais non fondé l'appel interjeté par un opérateur de mobilophonie [2]. Même si le cas qui lui a été soumis présente ses spécificités, la similitude de certains arguments opposés aux règlements de taxe établis par bon nombre de communes wallonnes nous a paru valoir la présente analyse [3].

I. Faits et antécédents de procédure

Le 29 juin 1998, le conseil communal de la commune de … adopte un règlement de taxe sur les stations relais pour les communications téléphoniques, à partir du 1er janvier 1998 jusqu'au 31 décembre 2000.

Le règlement vise les stations – définies comme étant tout récepteur et/ou émetteur de communication téléphonique – placées, de manière permanente ou non, à ciel ouvert, et visibles de la voie publique.

Le montant de la taxe est fixé à 100.000 francs par station; la taxe est due au 1er janvier de l'exercice d'imposition, par le propriétaire de la station.

L'avertissement-extrait de rôle est adressé à l'opérateur (appelant devant la Cour d'appel de Bruxelles) en date du 23 novembre 1998, lequel va initialement introduire une réclamation auprès de la Députation permanente de la Province du Brabant flamand le 23 février 1999 [4].

Les arguments de fond [5] développés par l'opérateur, à l'appui de sa réclamation, sont les suivants:

- le règlement est discriminatoire et viole le principe d'égalité, dans la mesure où il ne vise que les propriétaires de stations relais pour les communications téléphoniques, et pas les propriétaires d'installations similaires;

- le règlement constitue un détournement ou, à tout le moins un excès de pouvoir (utilisation à des fins extra-fiscales);

- le règlement n'est pas correctement motivé;

- le règlement contrevient au principe de non-taxation des biens affectés à des missions de service public;

- le règlement constitue une entrave au développement des réseaux de télécommunications mobiles.

Tant la Députation permanente que la Cour d'appel vont réfuter chacun de ces arguments.

II. Développements

1. Violation du principe d'égalité: seuls les propriétaires de stations-relais pour les communications téléphoniques sont visés

L'opérateur estime que le règlement-taxe litigieux viole les principes d'égalité et de non-discrimination, au motif qu'il ne vise pas les propriétaires d'autres moyens de communication orale, de données, ou de transmission d'énergie.

La Députation permanente rejette cet argument, rappelant qu'il ne peut y avoir violation du principe d'égalité que si des personnes se trouvant dans une situation similaire sont traitées de manière différente. Pour elle, le règlement communal ne fait aucune distinction entre les personnes se trouvant dans une situation similaire: quiconque est visé par le règlement sera taxé suivant les mêmes conditions. La Députation permanente rappelle également que l'autonomie fiscale implique que chaque commune décide librement, dans les limites fixées par la loi, quel impôt sera levé à charge de quel groupe cible.

La Cour d'appel de Bruxelles corrobore entièrement cette analyse.

Elle rappelle que les règles constitutionnelles de l'égalité et de la non-discrimination n'excluent pas qu'une différence de traitement puisse être établie entre certaines catégories de redevables, pour autant que la différenciation soit fondée sur des critères objectifs et raisonnables, à apprécier par rapport au but et aux effets de l'impôt instauré.

Elle cite à cet égard la jurisprudence de la Cour d'arbitrage [6] selon laquelle le principe d'égalité est violé lorsqu'il est certain qu'il n'existe aucun lien raisonnable de proportion entre les moyens utilisés et l'objectif poursuivi.

La Cour estime que, dans le cas qui lui est soumis, la taxe communale est prélevée sur les stations - placées à ciel ouvert et visibles depuis la voie publique, s'agissant de tout récepteur et/ou émetteur de communication téléphonique, placé ou pas de manière permanente – en manière toute situation relevant du champ d'application de cette définition sera soumis à la taxe. La différenciation repose sur une justification objective et raisonnable, lisible dans le préambule du règlement, à savoir:

- ces stations ont précédemment été éprouvées comme portant atteinte au paysage, en manière telle que dans le contexte d'un aménagement du territoire correct, il est souhaitable de taxer celles qui répondent aux conditions fixées dans le règlement [7];

- pour arriver à l'équilibre budgétaire, il est inévitable que la commune lève des impôts.

Compte tenu de ce que – outre l'objectif financier principal – la taxe poursuit un but d'aménagement du territoire, les critères de distinction sont bien raisonnables, objectifs et en lien avec le but poursuivi de manière accessoire par la taxe.

L'appréciation de l'atteinte au paysage ne doit pas s'apprécier de manière abstraite, mais bien eu égard à la fonction concrète remplie par les appareils de nature proche ainsi qu'à l'ancienneté de leur présence dans le paysage.

Il nous semble important de relever que cette analyse circonstanciée du principe d'égalité rejoint celle réalisée par le Conseil d'Etat, dans une jurisprudence constante. Ainsi, notamment, dans un arrêt récent [8], il a rappelé que "La règle de l'égalité devant l'impôt énoncée par l'article 172 de la Constitution, qui est une application de la règle de l'égalité devant la loi établie par l'article 10 de la Constitution, n'exclut pas qu'un régime fiscal différent soit établi à l'égard de certaines catégories de biens ou de personnes, pourvu que le critère de différenciation soit susceptible de justification objective et raisonnable. L'existence d'une telle justification doit s'apprécier en tenant compte du but et des effets de la taxe visée, ainsi que de la nature des principes en cause, en respectant un rapport de proportionnalité entre les moyens utilisés et le but poursuivi. Par ailleurs, une rupture d'égalité n'existe que si l'on traite de manière inégale ce qui est comparable.".

La Cour estime qu'il ne lui appartient pas de trancher quant à l'opportunité du règlement, ni quant au fait de savoir si l'objectif poursuivi pourrait être obtenu par d'autres moyens [9].

2. abus, voire détournement de pouvoir: le règlement poursuit des objectifs extra-fiscaux

L'appelant a soutenu que la commune utilisait sa compétence fiscale à des fins extra-fiscales, à savoir la limitation de l'implantation et de l'exploitation des stations-relais pour communications téléphoniques.

La Députation permanente a rejeté cet argument, considérant que la compétence fiscale des communes n'empêchait pas qu'au travers d'une taxe, elles poursuivent des objectifs non fiscaux, et notamment améliorer ou garantir l'aménagement du territoire au sein de la commune.

La Cour d'appel va abonder dans le même sens, rappelant notamment que l'interdiction de détournement de pouvoir n'empêche pas qu'une compétence fiscale soit utilisée partiellement à des fins autres que fiscales.

Elle estime que dans le cas d'espèce, il n'est pas démontré que la commune aurait utilisé sa compétence fiscale à des fins uniquement extra-fiscales, alors que le règlement est motivé non seulement pas des considérations relevant de l'aménagement du territoire, mais également et principalement financières.

Elle reconnaît en outre à la commune la possibilité d'améliorer l'aménagement du territoire au travers de mesures fiscales.

Selon elle, il n'est pas établi que la commune commettrait un détournement de pouvoir ou contreviendrait à l'exercice des compétences fédérales en matière de communications téléphoniques.

Ici encore, il nous semble y avoir juste application d'une jurisprudence constante en la matière. Dans l'arrêt récent du Conseil d'Etat déjà cité, la haute juridiction a rappelé que "si l'objectif principal doit être de prélever les moyens nécessaires pour financer les services assurer par l'administration, aucune disposition légale ou réglementaire n'interdit à une commune, lorsqu'elle établit des taxes justifiées par l'état de ses finances, de poursuivre un objectif accessoire d'incitation ou de dissuasion de certaines activités" [10].

3. Défaut de motivation

L'opérateur basait son appel sur un autre argument, à savoir que le règlement n'était pas fondé sur des motifs admissibles.

La Députation permanente a rejeté cet argument, suivie en cela par la Cour d'appel de Bruxelles, qui a estimé que le règlement était fondé sur des motifs précis, et notamment les motifs invoqués dans son préambule.

Elle a estimé que le règlement déterminait suffisamment quand les stations étaient considérées comme portant atteinte au paysage (à savoir quand elles sont placées à ciel ouvert et visibles depuis la voie publique).

Elle a également considéré que dans son développement suivant lequel ces motifs n'étaient pas pertinents, l'appelante répétait en fait ses deuxième (utilisation du règlement-taxe à des fins extra-fiscales) et troisième (discrimination non objective et raisonnable) griefs, auxquels il avait déjà été répondu.

4. Méconnaissance de l'interdiction de frapper les biens affectés au service public

Ce grief n'a pas été développé plus avant par l'appelante devant la Cour d'appel, laquelle a fait sienne la réfutation de la Députation permanente.

5. Entrave au développement des réseaux de mobilophonie (méconnaissance des directives européennes)

Se fondant sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, la Députation permanente a considéré que des restrictions au développement des réseaux de mobilophonie pouvaient être autorisées dans la mesure où elles répondaient à des exigences d'intérêt général.

Elle a estimé qu'en l'espèce, le règlement rencontrait précisément ces exigences (maintien d'un équilibre dans l'aménagement du territoire de la commune), en manière telle qu'il ne portait pas atteinte aux directives invoquées par l'appelante.

De la même manière, la Cour d'appel a évoqué la jurisprudence européenne [11], selon laquelle des restrictions peuvent être admises pour autant qu'elles répondent à des exigences essentielles, nécessaires à la poursuite de l'intérêt général, quand elles sont appliquées de manière non discriminatoire, et qu'elles restent en relation avec l'objectif poursuivi.

La Cour a estimé que la Députation permanente avait procédé, in casu, à une analyse correcte, les restrictions éventuelles étant non discriminatoires, objectives et en lien avec l'objectif poursuivi.

Elle a, en conséquence, décidé qu'il n'était pas démontré que la commune aurait, par son règlement, introduit une restriction au développement des infrastructures de téléphonie mobile, contraire à l'article 3 quater de la directive 90/388/CEE de la Commission du 28 juin 1990, inséré par la directive 96/2/CEE de la Commission du 16 janvier 1996.

***

L'appel de l'opérateur a été déclaré recevable mais non fondé [12].

III. CONCLUSION

Nous l'écrivions sur notre site, en actualité du mois de mars 2004: "La taxe communale sur les pylônes GSM n'a pas fait l'objet d'un arrêt de principe, par la Cour de cassation ou le Conseil d'Etat, qui sanctionnerait définitivement le principe même de pareils règlements".

L'arrêt parcouru ici conforte cette analyse, et il nous semblait important de relayer cette jurisprudence, qui rappelle avec beaucoup de justesse et de pertinence certains principes fondamentaux en matière de fiscalité communale.

Comme annoncé également dans l'actualité évoquée ici, un modèle de règlement-taxe est désormais disponible sur notre site.

Bonne lecture !

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  1. N° de rôle 1999/BD/115, en cause: N.V. Belgacom Mobile t/ Gemeente L. … .
  2. Il est important de noter que l'opérateur a introduit un pourvoi en cassation à l'encontre de cet arrêt.
  3. Sont disponibles sur notre site: la traduction libre de l'arrêt commenté ici, ainsi qu'un modèle de règlement taxe.
  4. La procédure de réclamation a été introduite selon l'ancienne procédure, en vigueur avant la réforme du 15 mars 1999.
  5. Les parties se sont également opposées sur la compétence de la Cour d'appel à connaître du différend; nous n'aborderons pas cette question dans notre article.
  6. Cf. C.A. n°1/94 du 13.1.1994, MB. 1.2.1994, p. 2000)
  7. à savoir les stations, placées à ciel ouvert et visibles depuis la voie publique.
  8. Cf. C.E. 17.3.2003 (XVème Ch.), n° 117.110, cité en extrait dans la Revue de droit communal, 2004/2, p.70.
  9. Citant, sur ce point, les arrêts de la Cour d'arbitrage des 4.7.1991 (M.B. 22.8.1991) et 7.10.1993 (M.B. 9.11.1993).
  10. op. cit. page 72.
  11. Et notamment un arrêt du 14.7.1994, Jur. C.d.J., 1994, I, 3453)
  12. Pour rappel d'après nos informations, pourvoi en cassation a été introduit à l'encontre de cet arrêt
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