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1. Les services de police

Avant la réforme des polices, notre structure policière présentait un aspect assez éclaté. Police communale, gendarmerie et police judiciaire formaient ce que l'on appelle les services de police générale. Il fallait y ajouter les services de police spéciale, que sont les polices aéronautique, maritime et des chemins de fer.

La loi du 7 décembre 1998 (ci-après LPI) [1] a mis en place la désormais célèbre "réforme des polices" et remplace ces divers services par un service de police intégré, structuré à deux niveaux: la police locale et la police fédérale.

2. La police administrative et la police judiciaire

Les autorités communales (bourgmestre, collège, conseil) n'ont en général de compétence que pour le maintien de l'ordre public, ce qui est la définition de la police administrative, par opposition à la police judiciaire, dont le but est la recherche, la constatation et la poursuite des infractions, mission qui incombe aux services de police, sous l'autorité des magistrats du parquet.

Si le bourgmestre est la figure centrale de la police administrative au niveau local, il n'a aucune compétence en matière de police judiciaire.

Le bourgmestre fut bien un officier de police judiciaire "résiduaire", mais cette compétence - restée théorique dans le Code d'instruction criminelle - lui a été retirée lors de la réforme.

Dénué de la qualité d'officier de police judiciaire, le bourgmestre ne peut avoir accès aux informations couvertes par le secret de l'instruction, rédiger des procès-verbaux de police, consulter des dossiers de poursuite, ni procéder à des arrestations judiciaires.

En revanche, les membres du corps de police locale, du moins ceux d'entre eux revêtus de la qualité d'officier de police judiciaire auxiliaire du procureur du Roi, ont cette compétence.

3. Le bourgmestre, officier de police administrative

Le bourgmestre est officier de police administrative [2], au même titre que le chef de corps et les officiers de la police locale. Toutefois, le bourgmestre est avant tout autorité de police, et laissera donc le soin aux services de police d'exercer telle ou telle compétence revenant aux officiers de police administrative (arrestation administrative, saisie d'objets dangereux, contrôle d'identité pour le maintien de l'ordre, etc.).

4. Le bourgmestre, chef de la police locale

Le bourgmestre est l'autorité compétente pour prendre toutes les mesures de portée individuelle qui ont trait au maintien de l'ordre public. Il est responsable de la sécurité sur le territoire de sa commune.

Par conséquent, les arrêtés de police qu'il prend sur cette base doivent être exécutés par les services de police, en l'occurrence la police locale.

La LPI a intégré ce principe de base de la compétence du bourgmestre en matière de police administrative et précise qu'il reste l'autorité responsable de la sécurité sur le territoire de sa commune [3].

Les modalités d'exécution de ses ordres et arrêtés par les services de police sont précisés dans la loi. Si la situation est claire au sein d'une zone monocommunale (qui ne se distingue pas juridiquement de la commune elle-même), il convient en revanche de tenir compte de la particularité du fonctionnement policier dans les zones pluricommunales.

Ainsi:

• lorsqu'il prend ses mesures de police, chaque bourgmestre doit garder en vue les incidences qu'elles pourraient avoir sur le bon fonctionnement de la police dans les autres communes de la zone (question à examiner si nécessaire en collège de police);
• les besoins en sécurité de chaque commune au sein de la zone doivent être déterminés de la manière la plus précise possible dans le plan zonal de sécurité. C'est notamment à l'occasion de la préparation de ce plan que chaque bourgmestre peut faire valoir les besoins et priorités propres à sa commune [4];
• le budget de la zone de police étant voté par le conseil de police (émanation des différents conseils communaux de la zone) sur base notamment des dotations qu'y apporte chaque commune, le poids de celles-ci dans le vote sur les budgets et les comptes dépend de l'ampleur proportionnelle de sa dotation dans l'ensemble des dotations des communes à la zone [5]. Il en va de même pour toutes les décisions que doit prendre le collège de police, c'est-à-dire le collège des bourgmestres de la zone [6];
• si une commune souhaite mettre l'accent sur un problème de sécurité propre à son territoire, tout en ayant la certitude que les moyens en personnel et en matériel de la zone y seront bien affectés, elle peut augmenter sa dotation en ce sens (donc, au-delà de la part communale annuelle initialement prévue pour le financement local de la zone) et faire inscrire cette mission dans le plan zonal de sécurité précité [7];
• le chef de corps de la police locale (qui forme un seul corps au niveau de la zone) peut, au cas où l'exécution d'une mesure prise par un bourgmestre mettrait en péril l'exécution des missions de police ailleurs dans la zone, en informer le collège de police, lequel examinera la question dans l'intérêt de la zone et de l'ensemble de ses communes [8].

5. Les rapports entre le bourgmestre et le chef de corps

Etablie notamment dans la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police (art. 1er), la distinction entre autorité de police (le bourgmestre) et service de police (le chef de corps) n'est pas définie de manière précise. Pour souple qu'elle soit, elle génère certaines difficultés pratiques, quant à savoir à qui incombe, du bourgmestre ou du chef de corps, de donner certains ordres ponctuels aux membres du corps de police.

Sans prétendre pour autant résoudre toute la problématique, on pourrait dire qu'en pratique, le bourgmestre est compétent pour:

• donner ordre à la police d'exécuter une "mesure de police juridique" (termes employés dans la loi sur la fonction de police, art. 3, 2°), donc un acte juridique, un arrêté de police, une décision qu'il a prise, généralement à l'égard de citoyens en limitant ou modalisant les droits et libertés de ceux-ci, et susceptible de recours en justice par eux;
• donner des instructions générales sur la manière dont le corps de police doit remplir ses missions, spécialement celles de police administrative et de travail de quartier.

En revanche, le bourgmestre sortirait de son rôle s'il donnait des instructions précises sur l'affectation, les horaires de travail et de congé, les prestations ou la répartition des tâches au sein du corps de police; il s'agit là de missions de pure gestion, d'administration quotidienne, - de "direction", dit la loi - du service de police. C'est la compétence du chef de corps.

Le principe est reproduit dans la loi sur la police intégrée (art. 44 et 45).

Il est formulé en ces termes: "(Le chef de corps) est responsable de l'exécution de la politique policière locale (...). Il assure la direction, l'organisation et la répartition des tâches au sein du corps de police locale et l'exécution de la gestion de ce corps. (...) Le chef de corps exerce (ces attributions sous l'autorité du bourgmestre ou du collège de police".

On notera que, dans les zones pluricommunales, le chef de corps de la police locale est placé sous l'autorité du collège de police (l'ensemble des bourgmestres de la zone). Chargé de la direction du corps de police pour toute la zone, le chef de corps reçoit fort logiquement ses instructions générales de l'ensemble du collège de police et non plus d'un bourgmestre isolément.

En pratique toutefois, les grandes lignes de la politique de sécurité de la zone sont définies dans le plan zonal de sécurité. Dans ce cadre, le chef de corps organise au quotidien les missions de sa police en pleine autonomie, à charge pour lui de rendre compte au collège et au conseil de police, et au besoin d’adapter son organisation en fonction des demandes des responsables politiques zonaux.

Pour l'exercice, au cas par cas, des missions de police administrative sur le territoire de chaque commune, la police locale reste cependant sous l'autorité du bourgmestre territorialement compétent.

Le chef de corps doit exécuter ces ordres ou directives et il dispose seulement, sous certaines conditions, du droit d'informer le collège de police de la décision prise par le bourgmestre (v. plus haut, L. 7.12.1998, art. 42, al. 2). Mais au quotidien, les demandes d’intervention émanant de chaque bourgmestre sont le plus souvent pris en charge par l’officier qui au sein de la zone est responsable de la commune concernée, qu’il s’agisse d’un policier affecté territorialement à cette commune ou d’un responsable des questions de police administrative pour l’ensemble la zone.

6. Les tâches administratives des services de police

Depuis 1992, la loi sur la fonction de police interdit de charger les fonctionnaires de police "de tâches administratives autres que celles qui leur sont attribuées expressément par ou en vertu de la loi" (art. 25).

Par dérogation à cette interdiction, la loi prévoit qu'il incombe aux Ministres de l'Intérieur et de la Justice de déterminer les tâches administratives qui exigent, pour leur réalisation, l'exercice de compétences de police.

La mise en œuvre de cette disposition avait été concrétisée par la circulaire du 16 février 1999, avant la mise en place effective des zones de police. Constatant que cette circulaire n'était plus adaptée au nouveau paysage policier et qu'elle posait des problèmes d'interprétation, les Ministres concernés ont adopté, en date du 1er décembre 2006 [9], un nouveau texte destiné à alléger et simplifier certaines tâches administratives de la police locale.

Cette nouvelle circulaire est composée de six parties:

• la première partie décrit les tâches qui doivent être dévolues à terme au personnel du cadre administratif et logistique;
• la deuxième partie reprend une description des tâches administratives qui doivent être effectuées par un fonctionnaire de police en vertu d'une loi spéciale;
• la troisième partie vise la collaboration entre la police et les huissiers de justice;
• la quatrième partie s'intéresse à l'allégement et à la simplification de tâches afférentes aux missions judiciaires de la police;
• la cinquième partie concerne les missions qui peuvent être confiées à des entreprises privées ou effectuées par des autorités administratives non policières ;
• la dernière partie énonce les missions administratives qui ne peuvent pas être exécutées par un fonctionnaire de police, un agent (auxiliaire) de police ou un collaborateur Calog.

7. Les zones de police

Le système des zones interpolices (ZIP) d'avant la réforme a été repris et perfectionné dans la nouvelle structure policière mise en place en 2002. En application de la loi sur la police intégrée, 196 zones de police pour tout le territoire belge (72 zones en Wallonie) ont été déterminées, en respectant autant que possible la répartition des anciennes zones interpolices.

Un corps de police locale, composé des membres des anciennes polices communales et brigades de gendarmerie de la zone interpolice, - et bien sûr des nouvelles recrues engagées depuis la réforme - est placé sous l'autorité d'un chef de corps, lequel est chargé d'exécuter les mesures décidées par le bourgmestre (dans les zones unicommunales) ou le collège de police (l'ensemble des bourgmestres, dans les zones pluricommunales), ainsi que d'exercer les missions de police judiciaire, sous l'autorité du parquet ou du juge d'instruction.

Comme on l'a vu plus haut, chaque bourgmestre garde, que ce soit en zone unicommunale ou pluricommunale, l'autorité sur la police de la zone pour les missions de police administrative sur le territoire de sa commune. Il doit cependant veiller à ce que les mesures qu'il ordonne ne mettent pas en péril l'exercice des autres missions de police dans la zone.

Par ailleurs, un "conseil zonal de sécurité" [10] est créé dans chaque zone, qui reprend le rôle joué jusqu'alors par les concertations pentagonales au niveau de l'arrondissement judiciaire: ce conseil est composé des autorités administratives (bourgmestres) et judiciaires (procureur du Roi), ainsi que des services de police locale (chef de corps zonal) et de police fédérale (directeur coordonnateur administratif).

Plus précisément, un "plan zonal de sécurité" doit être élaboré, sur le modèle des anciennes chartes de sécurité, entre les acteurs de la zone pour l'organisation globale des missions de police dans le ressort [11]. Ce plan doit respecter les règles de base posées dans le "plan national de sécurité", lequel doit être conclu par les ministres compétents et communiqué au Parlement fédéral.

Sur le plan financier, la zone est alimentée par deux sources principales de revenus: la dotation policière minimale de chaque commune [12], et une dotation fédérale [13], comportant plusieurs volets : dotation de base, dotation complémentaire (depuis 2003), dotation sociale (pour les cotisations de sécurité sociale des ex-gendarmes transférés), et d’autres dotations particulières, de moindre importance.

8. Les pouvoirs du bourgmestre à l'égard de la police fédérale

La gendarmerie et la police communale ayant disparu avec la LPI, la question des relations entre le bourgmestre et la gendarmerie pour les missions locales ne se pose plus.

Cependant, la partie de la gendarmerie qui est devenue la police fédérale est susceptible d'être appelée en renfort pour le ou les bourgmestre(s) dans certaines circonstances exceptionnelles qui sont prévues aux articles 43 et 109 de la LPI (assistance pour des missions nécessitant des moyens techniques ou du personnel particulier: personnel ou hélicoptère pour la recherche de personnes disparues, maîtres-chiens, pelotons de cavalerie, arroseuse pour encadrer une manifestation, tireurs d'élite pour une prise d'otages, etc.). Ces moyens fédéraux permettent d’assurer une des deux missions essentielles de la police fédérale : l’appui aux polices locales (l’autre mission étant la police spécialisée).

9. La tutelle spécifique de l'Etat fédéral sur la police locale

Par exception à la régionalisation de la tutelle sur les communes, le législateur fédéral a instauré, par la loi du 7 décembre 1998 (art. 65 à 89), une tutelle spécifique de l'Etat qui s'applique aux décisions des autorités communales et zonales en matière de police locale.

Cette tutelle porte sur:

• les décisions relatives au personnel, au budget, aux comptes et au rééchelonnement des dettes de la police locale (tutelle d'approbation);
• l'exécution des dépenses de la commune ou de la zone en matière de police (pouvoir d'ordonnancement d'office);
• toutes les décisions prises par le conseil communal ou le conseil de police concernant la police locale (tutelle générale de suspension et d'annulation).

 
Pour faire respecter les règles prévues par la LPI, l'autorité de tutelle fédérale ou le gouverneur disposent d'un pouvoir de suspension et d'approbation; ils peuvent également recueillir tout renseignement utile, inscrire d'office certains montants au budget de la commune ou de la zone, ordonner le règlement de dépenses et même envoyer un commissaire spécial chargé d'exécuter les mesures décidées par la tutelle.

On notera par ailleurs que la tutelle régionale a également étendu sa compétence de contrôle sur les décisions des communes et des zones en matière de police. Il existe donc en matière policière une double tutelle, fédérale et régionale.

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1. [Remonter]     L. 7.12.1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, M.B. 5.1.1999.
2. [Remonter]     L. 5.8.1992 sur la fonction de police, art. 4, M.B. 22.12.1992.
3. [Remonter]     L. 7.12.1998, art. 42, al. 1er.
4. [Remonter]     L. 7.12.1998, art. 36.
5. [Remonter]     L. 7.12.1998, art. 26.
6. [Remonter]     L. 7.12.1998, art. 24.
7. [Remonter]     L. 7.12.1998, art. 36, 4°, et 40, al. 4.
8. [Remonter]     L. 7.12.1998, art. 42, al. 2.
9. [Remonter]     M.B. 29.12.2006.
10. [Remonter]    L. 7.12.1998, art. 35.
11. [Remonter]    L. 7.12.1998, art. 36 et 37.
12. [Remonter]    L. 7.12.1998, art. 40.
13. [Remonter]    L. 7.12.1998, art. 41.