Chercher

Recherche avancée

Un autre regard sur la Réforme des polices

Le rapport de la Cour des Comptes de juin 2004 sur la police de base

En juin 2004, la Cour des Comptes est venue compléter la liste, par un rapport à la Chambre intitulé "La garantie d'un service minimum de police de base".

C'est la première fois, à notre connaissance, que l'illustre institution se penche de manière aussi précise sur un des éléments fondamentaux de la réforme, à savoir le service de base à la population fourni par les zones de police.

Et le moins que l'on puisse dire, c'est que l'institution, grande contrôleuse des comptes de l'Etat, ne déborde pas d'optimisme, au vu des efforts financiers considérables consentis par le fédéral et les communes dans cette réforme, sur les résultats actuels en matière de respect de service de police de base à la population.

L'étude de 80 pages (disponible sur le site internet de la Cour des Comptes: http://courdescomptes.be/FR/PublicationsEtatFederal.htm) est divisée en trois thèmes:

• les normes minimales des missions et des effectifs,
• la satisfaction des besoins en personnel des zones,
• et la maîtrise des normes par le fédéral.

Nous reproduisons intégralement ci-après (titre II) les conclusions et recommandations qui clôturent chacun de ces chapitres, ainsi qu'une réaction du Ministre de l'Intérieur, interpellé par un parlementaire sur les conséquences de ce rapport (titre III).

Les constats et recommandations de la Cour des Comptes

Chapitre 1 - Les normes du service minimum de police de base et l’effectif minimal des zones de police

[…]

1.4 Conclusions et recommandations

"La Cour des Comptes a examiné les normes fédérales en matière d’organisation et de fonctionnement des zones de police afin de déterminer si leur respect suffit pour assurer à la population un service minimum de police de base équivalent sur l’ensemble du territoire.

La Cour des Comptes a constaté que les normes fédérales en la matière de service minimum de police de base sont insuffisantes et indifférenciées. Ces normes portent en effet sur l’organisation de services et non sur des résultats attendus et mesurables. En outre, pour certaines fonctions, le service prévu n’est pas quantifié. Enfin, dans les cas où ces normes sont suffisamment précises, elles sont formulées de manière identique pour les 196 zones de police. Les normes du service minimum de police de base ne sont en effet que marginalement liées à la population à servir et ne sont pas proportionnées au territoire à couvrir ou aux risques spécifiques des différentes zones de police.

Il s’ensuit que le respect de ces normes ne permet pas d’assurer un service minimum de police de base équivalent sur l’ensemble du territoire.

Les normes relatives au service minimum de police de base devraient être complétées et précisées, dans le souci d’assurer la cohérence, l’efficacité et l’équivalence du service minimum de police de base sur l’ensemble du territoire.

Cette révision devrait notamment viser les objectifs suivants:

• déterminer la capacité policière minimale;
• définir les critères de l’équivalence du service minimum de police de base;
• adapter davantage les normes aux caractéristiques des zones de police.

L’effectif minimal du corps opérationnel de chaque zone de police a été déterminé par l’autorité fédérale à partir de la situation existante, pour autant que cette dernière soit budgétairement tenable. Bien que l’effectif minimal global de la police locale (26.595) soit assez proche de l’effectif théorique initial du corps opérationnel (27.268), il existe dès lors un risque que, dans certaines zones de police, l’effectif minimal ne permette pas d’organiser un service minimum de police de base.

La Cour des Comptes a concrétisé les normes actuelles au moyen d’hypothèses quantitatives prudentes afin de construire un modèle de calcul de la capacité policière nécessaire à l’organisation d’un service minimum de police de base, tout en conservant des spécifications identiques pour les 196 zones de police.

La comparaison des résultats de cette estimation avec l’effectif minimal permet d’apprécier si l’autorité fédérale s’est assurée de la cohérence entre ce dernier et les normes du service minimum de police de base.

Au regard de la taille critique estimée par la Cour des Comptes, l’effectif minimal serait suffisant pour organiser le service minimum de police de base dans 142 zones de police, lesquelles comprennent 433 communes et représentent près de 84 % de la population du Royaume et 76 % de sa superficie.

Compte tenu des normes actuelles du service minimum de police de base, par rapport à la situation qui prévalait avant la Réforme des services de police sur la base de la notion de service de police à part entière, la norme en matière d’effectif minimal peut représenter une amélioration pour 3 % de la population et 9 % de la superficie du Royaume. La détermination de l’effectif minimal n’a représenté une amélioration par rapport à l’effectif initial que dans le cas de 22 des 196 zones de police.

Enfin, la comparaison des résultats de l’estimation de la taille critique avec l’effectif réel du corps opérationnel des zones de police permet d’appréhender la capacité des zones de police à organiser le service minimum de police de base. En tenant compte des effectifs réels au 1 er novembre 2003, l’organisation d’un service minimum de police de base paraît théoriquement impossible ou en tout cas, permet difficilement le développement d’une politique policière locale pour 39 zones de police, en raison d’un déficit de personnel de plus de 5 % par rapport à la capacité nécessaire estimée.

L’effectif minimal du personnel du corps opérationnel de chaque zone de police devrait être revu, idéalement à partir d’une analyse des missions, des caractéristiques et des risques de chaque zone. A tout le moins, la Cour des Comptes recommande que soit prise en considération la capacité nécessaire afin d’organiser le service minimum de police de base.

L’autorité fédérale ayant la compétence de déterminer le contenu du service minimum de police de base et l’effectif minimal de chaque zone, l’amélioration et la mise en cohérence de ces deux normes relève de sa responsabilité. La qualité du processus d’élaboration de nouvelles normes sera évidemment fonction de la qualité du suivi des normes actuelles, lequel fait l’objet du chapitre 3 de ce rapport.

Il conviendrait en effet de mieux définir les normes fédérales relatives au service minimum de police de base, soit en segmentant les obligations qu’elles posent en fonction d’une typologie des zones (logique de moyens), soit en déterminant des critères de qualité des services à rendre, à charge pour chaque zone de s’organiser afin de les respecter (logique de résultats), soit en combinant ces deux approches.

Au besoin, s’il l’estime nécessaire, le législateur pourrait préciser le concept de service minimum de police de base équivalent afin d’encadrer sa concrétisation par l’autorité fédérale".

Chapitre 2 - La satisfaction des besoins en personnel du corps opérationnel des zones de polices

[…]

2.5 Conclusions et recommandations

"Actuellement, la détermination par l’autorité fédérale du contingent annuel de recrutement d’aspirants inspecteurs pour le cadre de base du corps opérationnel ne repose pas encore sur un système d’information et de gestion. Il paraît nécessaire d’évaluer ce contingent avec davantage de précision, en tenant compte notamment de données telles que l’anticipation des besoins, la durée de la formation ou le taux d’échec des jeunes recrues.

La Direction générale des Ressources humaines de la Police fédérale a conscience de l’insuffisance des données disponibles concernant les ressources humaines de la police locale et a engagé, en octobre 2003, une collecte périodique d’informations auprès des 196 zones de police, notamment en ce qui concerne leurs besoins et leurs intentions d’engagement. Les premiers résultats devraient être disponibles au cours du premier trimestre 2004. Idéalement, la Direction générale des Ressources humaines de la Police fédérale et les zones de police devraient pouvoir utiliser, en temps réel, une base de données identique.

La satisfaction des emplois vacants à la police locale dépend d’un système de marché entre l’offre et la demande, lequel est ouvert aux jeunes recrues ainsi qu’aux policiers en poste depuis plus de trois ans et est organisé trois fois chaque année par l’autorité fédérale.

La satisfaction des emplois vacants nécessite un nombre suffisant, non seulement de candidats, mais également de candidatures. Structurellement, le système de la mobilité volontaire ne permet en effet pas de garantir qu’un nombre suffisant de candidatures soient présentées afin de pourvoir aux emplois vacants.

La Cour des Comptes a constaté que 40 % des emplois déclarés vacants par la police locale lors des trois cycles de mobilité de l’année 2002 n’ont reçu aucune candidature. Ce défaut de candidatures représentait 72 % des emplois vacants dans la région bruxelloise contre 23 % pour les autres zones de police.

Cette situation devrait être améliorée. D’une part, chaque zone de police peut améliorer son attractivité par une stratégie adéquate, notamment en termes de communication ou de management. D’autre part, la possibilité pour les jeunes recrues de s’abstenir de toute candidature, avec la garantie d’être affectées d’office à la police fédérale, devrait être réexaminée. A défaut, même la détermination la plus pertinente possible du contingent de jeunes recrues n’évitera pas le risque que les besoins pour lesquels ces recrutements ont été effectués ne soient finalement pas satisfaits.

Seuls 43 % des emplois du corps opérationnel déclarés vacants à la police locale lors des cycles de mobilité de l’année 2002 ont pu être satisfaits. En outre, une part importante des emplois pourvus résulte de transferts entre zones de police. Dans le cadre des cycles de mobilité de l’année 2002, pour dix emplois pourvus, près de sept emplois ont dû être déclarés vacants au cours d’un cycle suivant. Cet effet de déplacement devrait toutefois se réduire à l’avenir compte tenu de l’obligation d’occuper un poste pendant trois ans avant de pouvoir être à nouveau candidat à la mobilité.

Les délais nécessaires afin de pourvoir un emploi déclaré vacant, qui peuvent aisément dépasser douze mois, devraient être abrégés . Une amélioration est sans doute possible par une révision de la procédure administrative d’un cycle de mobilité. En tout cas, la durée des procédures de sélection menées par les zones de police devrait être limitée. Cette limitation pourrait non seulement faciliter la gestion des cycles successifs, mais permettrait également une interprétation plus rapide et plus fiable des résultats de chaque cycle, ainsi qu’une anticipation plus précise des besoins.

La Cour des Comptes a examiné l’organisation et les effets de la mobilité au regard de l’obligation faite aux zones de police de disposer d’un effectif minimal, ainsi que les mesures adoptées par l’autorité fédérale afin de venir en aide aux zones en difficulté.

Actuellement, aucune disposition ne permet aux zones de police en déficit par rapport à l’effectif minimal – ou qui le deviendront suite à la mobilité – de bénéficier d’un traitement particulier. Dans ce contexte, le non-respect de l’effectif minimal ne peut pas nécessairement être imputé aux organes de gestion d’une zone de police . La situation de chacune des zones concernées doit donc être examinée pour identifier les mesures, ponctuelles ou structurelles, le plus aptes à remédier aux difficultés rencontrées. A chaque cycle de mobilité, une zone de police peut être mise en difficulté par le seul fait de la mobilité volontaire, en raison d’un volume de départs important, sans égard pour sa situation au regard de l’effectif minimal. Cette situation peut être aggravée par les difficultés de recrutement rencontrées par les zones jugées peu attractives. La Cour des Comptes a constaté que, parmi les 55 zones de police qui étaient en déficit par rapport à l’obligation de disposer d’un effectif minimal du corps opérationnel au 1 er novembre 2003, douze zones de police ont perdu du personnel à chaque cycle de mobilité. Il s’agit de quatre zones de la Région bruxelloise et de huit autres zones du même arrondissement.

Afin d’aider les zones de police en difficulté, l’autorité fédérale a adopté une série de mesures concernant la Région bruxelloise et met à disposition de jeunes policiers fédéraux, contre paiement par les zones de police concernées.

La Cour des Comptes a constaté que les mesures destinées à soutenir les zones de police de la Région bruxelloise traitent de manière égale des situations différentes au sein de celle-ci et ne concernent pas d’autres zones de police qui éprouvent des difficultés semblables. En outre, les incitants financiers actuellement prévus en faveur du personnel du corps opérationnel ne sont liés, ni à l’obligation de disposer d’un effectif minimal, ni à l’attractivité des zones en termes de candidatures.

Toute mesure destinée à aider les zones de police qui rencontrent des difficultés d’engagement devrait davantage être associée à l’obligation de disposer d’un effectif minimal et être généralisée au profit de toutes les zones concernées . L’octroi au personnel d’une prime unique d’engagement dans ces zones permettrait, davantage qu’une allocation récurrente, de traiter prioritairement leur déficit, sans remettre en question la libre candidature des jeunes recrues et sans grever à long terme le budget des zones de police qui connaissent des difficultés temporaires. En tout état de cause, la faible attractivité d’une zone de police peut résulter de divers facteurs et devrait faire l’objet d’une analyse approfondie.

En ce qui concerne la mise à disposition de jeunes policiers fédéraux contre paiement, une information suffisante n’a pas été adressée aux 196 zones de police quant à cette possibilité d’obtenir un renfort en personnel. En outre, ces détachements de personnel de la police fédérale vers la police locale ne sont pas nécessairement liés à un déficit en personnel au regard de l’obligation faite aux zones de police de disposer d’un effectif minimal.

Un projet de circulaire élaboré par la Direction générale des Ressources humaines de la Police fédérale est toutefois de nature à remédier à cette situation, en décrivant les principes généraux de détachements de personnel contre paiement et en précisant des critères de décision ainsi que de hiérarchisation des demandes.

La Cour des Comptes considère que le développement de ce mécanisme de mise à disposition contre paiement, s’il peut apporter une solution temporaire aux zones de police en déficit de personnel, n’est pas dénué de risques. Le maintien de personnel en surnombre à la police fédérale représente en effet un risque budgétaire dans l’éventualité où les zones de police feraient insuffisamment appel à cette réserve de personnel temporaire.

En outre, la poursuite ou la généralisation de ce système peut aboutir à ce que les détachements de jeunes policiers fédéraux représentent une part importante de l’effectif opérationnel des zones de police en difficulté".

Chapitre 3 - La maîtrise des normes par l’autorité fédérale

[…]

3.4 Conclusions et recommandations

"La Cour des Comptes a examiné si le dispositif de maîtrise des normes relatives à l’effectif minimal ainsi qu’à l’organisation et au fonctionnement de la police locale visant à assurer à la population un service minimum équivalent permet une évaluation de leur respect et de leur pertinence.

Tant en ce qui concerne l’organisation du service minimum de police de base que le respect de l’effectif minimal, aucun service fédéral n’a déclaré être chargé d’en assurer le suivi et aucun acte de tutelle n’a été pris afin d’amener une zone en défaut à se conformer à ces obligations.

Actuellement, les seules données disponibles relatives à l’organisation des fonctionnalités du service minimum de police de base reposent sur les plans zonaux de sécurité, lesquels expriment les intentions de politique policière de chacune des zones de police, ou sur l’enquête morphologique sur les services de police, dont les données sont recueillies par questionnaire. A ce sujet, la Cour des Comptes relève que le fait de porter à quatre ans la fréquence des plans zonaux de sécurité risque d’affaiblir l’adéquation de cet instrument afin de s’assurer de l'engagement et de la capacité des zones de police à respecter les obligations du service minimum de police de base.

Compte tenu de l’importance de la fonction de police de base, dont la responsabilité repose entièrement sur la police locale, la Cour des Comptes considère qu’il serait approprié que l’autorité fédérale dispose, non seulement de rapports d’activités fiables pouvant fonder de véritables évaluations du respect et de la pertinence des normes minimales, mais également d’un système d’information permettant d’anticiper les défauts ou difficultés d’organisation.

En ce qui concerne les effectifs réels du corps opérationnel des zones de police, les différentes sources de données disponibles indiquent que des zones sont en déficit par rapport à leur obligation de disposer d’un effectif minimal.

L’analyse des données relatives aux cycles de mobilité a toutefois permis de constater que ces situations de déficit par rapport à l’effectif minimal ne résultaient pas d’un défaut de déclaration de vacance d’emploi par les conseils communaux ou les conseils de police concernés. Il paraît toutefois indiqué qu’un service fédéral puisse analyser les caractères des besoins exprimés par ces zones de police, ainsi que la satisfaction de ces besoins.

La Cour des Comptes recommande qu’un service de l’autorité fédérale soit expressément chargé d’effectuer un suivi, un contrôle et une évaluation du respect des normes en matière de service minimum de police de base et d’effectif minimal.

Ce suivi devrait notamment avoir pour finalité d’aider ou d’inciter les zones de police à respecter les normes fédérales, soit par un accompagnement approprié, soit par l’exercice de la tutelle coercitive. Au besoin, l’autorité fédérale pourrait introduire un mécanisme d’incitation et/ou de pénalisation dans le calcul de la dotation fédérale, qui tiendrait compte du respect des normes minimales du service minimum de police de base.

De manière générale, il y aurait lieu de distinguer, d’une part, la constitution et la gestion d’un système d’information et, d’autre part, l’exploitation des informations par la tutelle fédérale.

Le système d’information à organiser devrait reposer sur des données fournies par les services de police et répondre à leurs besoins. Les services de police auraient la responsabilité des mesures de contrôle interne appropriées afin de s’assurer de la fiabilité des données. La qualité du contrôle interne pourrait être examinée par un service d’audit tel que l’Inspection générale de la Police fédérale et de la Police locale.

Quant à l’analyse des difficultés d’organisation constatées et l’élaboration des propositions de réponse de l’autorité fédérale, elles relèvent davantage de l’exercice de la tutelle. Dans la mesure où cette tutelle est difficilement compatible avec un accompagnement méthodologique, tel que celui organisé par la Direction de la Police fédérale chargée des relations avec la police locale, il paraît conforme à la position institutionnelle des différents services qui peuvent être chargés de cette mission que celle-ci incombe à un service du Service public fédéral Intérieur, par exemple la Direction générale de la Politique de Sécurité et de Prévention.

Dans l’éventualité où la dotation fédérale serait partiellement liée au respect des normes fédérales, il conviendrait d’examiner l’intérêt de rattacher les crédits prévus pour la liquider à la section du budget général des dépenses relative au Service public fédéral Intérieur, plutôt qu’à celle relative à la police fédérale et au fonctionnement intégré, où ils figurent actuellement".

Réaction de Patrick Dewael, Ministre de l'Intérieur

La question parlementaire qui suit a été posée le 29 septembre 2004 en Commission de l'Intérieur de la Chambre [1].

"Question de M. Melchior Wathelet au Vice-Premier Ministre et Ministre de l'Intérieur sur "les conclusions de l'audit réalisé par la Cour des Comptes sur l'application de la Réforme des polices" (n° 3766)

Melchior Wathelet (cdH): En juin dernier, l’audit sur l’application de la Réforme des polices réalisé par la Cour des Comptes en 2003 a été publié. Il en ressort qu’aucun service minimum ne peut être garanti sur notre territoire. En outre, la Cour des Comptes met en avant certains échecs de la réforme.

Ainsi, elle met en exergue des normes indifférenciées pour les 196 zones de police locales et ce, malgré les spécificités locales de la population, des risques et des problèmes rencontrés par chaque commune.

Par ailleurs, il apparaît que seules 22 des 196 zones de polices locales ont véritablement profité de l’application de la réforme, que 39 d’entre elles accuseraient un déficit total de 294 policiers tandis que 96 zones afficheraient au total un excédent de 287 policiers. Or, aucune candidature n’a été déposée pour les quelques 40 % des emplois vacants lors des trois cycles de mobilité en 2002. Notons qu’en Région bruxelloise, les chiffres s’élèvent à 72 %.

Que pensez-vous de ces conclusions?

Quelles mesures entendez-vous prendre pour résoudre les problèmes dénoncés par le rapport de la Cour des Comptes?

Patrick Dewael , Ministre (en français): J’ai pris connaissance du rapport rédigé par la Cour des Comptes. Celle-ci a voulu réaliser une étude permettant de déterminer l’effectif minimum dont aurait besoin une zone de police pour fonctionner correctement. La méthode utilisée est assez surprenante. La Cour critique assez fortement les normes minimales qui avaient été imposées au moment de la création des corps de police locale.

Ces normes minimales étaient évidemment flexibles et adaptables à chaque type de zone. La Cour des Comptes n'a pas perçu cette flexibilité.

Par ailleurs, la Cour a utilisé tantôt la notion d'homme par heure et tantôt la notion de tête. On ne peut pas mélanger ces deux unités de mesure.

Cette étude a été faite avec la seule collaboration de services centraux qui relèvent de mon département. Il est quand même curieux qu'on n'ait pas consulté la police locale. Les conclusions de cette étude scientifiquement contestable définissent une taille minimale d'un peu moins de 70 hommes.

Mes services étaient intuitivement arrivés à la même conclusion . Mais il y a en effet des extrêmes qui sont des petites zones monocommunales qui ne requièrent pas un effectif de 70 hommes. Les conclusions de la Cour des Comptes perdent également de vue diverses modalités de collaborations interzonales.

Je n'exclus pas que certaines zones soient peut-être trop petites et rien n'empêche théoriquement que certaines s'agrandissent, mais cela devrait rester un phénomène limité et bien réfléchi.

Les chiffres de l'excédent d'officiers sont également incorrects. Il ne s'agit par ailleurs pas d'un surplus structurel dès lors qu'il est directement lié à l'insertion statutaire du personnel des trois anciens services de police.

Les règles de l’insertion ont en effet conduit à un excédent d’officiers, mais cet excédent peut être utilisé de façon opérationnelle, sur le terrain.

Les déficits structurels en personnel de certaines zones peuvent être comblés par le détachement de policiers fédéraux contre remboursement.

Melchior Wathelet (cdH): Donc, la Cour des Comptes n’aurait selon vous pas pris en compte les spécificités de très petites zones et les chiffres concernant le manque de candidats policiers ne seraient pas exacts. Il y aurait de quoi s’inquiéter.

Mais la question fondamentale est de savoir pourquoi on ne veut pas de ces emplois dans ces zones-là.

N’oublions pas que, selon la Cour des Comptes, la réforme n’aurait amélioré la situation que pour 3 % de la population et 9 % de la superficie du royaume. N’est-ce pas inquiétant?

L'incident est clos" .

Quelques considérations sur la notion de police de base et son évolution

Cette nouvelle controverse sur l'efficacité de notre police intégrée "sur le terrain" ne nous retiendra pas ici. On peut gloser longtemps sur la meilleure manière de calculer, plus ou moins scientifiquement, les effectifs minimaux et optimaux par zone ou par commune.

Nous saisissons plutôt l'occasion de cette discussion pour livrer quelques réactions personnelles que nous inspirent les derniers développements de la politique policière et de sécurité du Gouvernement. Deux thèmes retiendront plus spécialement notre attention:

• l'objectif, difficile et quelque peu ambigu, d'une meilleure police de proximité,
• et les initiatives récentes en vue du renforcement de la lutte contre les nuisances et incivilités.

Police de proximité, community policing, police communautaire: what's in a name?

Au-delà des arguments échangés entre techniciens sur la meilleure méthode de calcul des normes d'effectifs et de tâches en matière policière, il nous paraît important de souligner que la Cour des Comptes, en utilisant une méthode personnelle – éventuellement critiquable – confirme toutefois ce que les autorités locales constatent de manière empirique depuis les débuts de la réforme: la police est plus intégrée qu'avant (même s'il faut persévérer dans cette voie), mais son volet de proximité reste l'enfant pauvre de la réforme.

Le Gouvernement l'a d'ailleurs admis, qui a adopté, en son Conseil des Ministres spécial police-justice des 30-31 mars 2004, une "Note-cadre de sécurité intégrale" [2] qui prévoit, d'ici la fin de la législature en 2007, une série de mesures destinées à augmenter " l'opérationnalité" de la police de base dans les zones. Ces mesures sont prévues pour être organisées, et rythmées, dans la logique désormais quadriennale des plans de sécurité nationaux et zonaux, en un tout cohérent, axé pour 2004-2007 sur la criminalité, les incivilités et l'insécurité routière.

Mais par police de proximité, on peut viser diverses notions [3], et des réalités plus diverses encore [4]. Sous la tutelle directe du Ministre de l'Intérieur, la Direction des relations avec les Polices locales (CGL) a d'ailleurs pour mission, entre autres, de développer et de mettre progressivement en pratique ces idées au sein de la police locale [5].

Tout cela est fort bien.

La nouvelle police "intégrée, structurée à deux niveaux" est en train de parfaire son intégration [6]; il lui reste à présent à réussir sa structure à deux niveaux.

Mais sur ce dernier point, nous ne pouvons nous empêcher d'éprouver un certain malaise: si l'initiative de la fixation d'un cadre fédéral pour une meilleure police de base est la bienvenue, elle doit avoir selon nous pour objectif de servir l'idée que se font les municipalistes d'une réelle police de proximité, c'est-à-dire un service de police sous l'autorité du pouvoir démocratique de proximité, donc des communes et surtout des bourgmestres, même réunis en collège de zone. Il importe de réinsister souvent sur ce qui apparaît pourtant comme une évidence première de la loi de 1998 (art. 42 al. 1er et 2 de la loi du 7.12.1998 organisant un service de police intégré, structurée à deux niveaux, ci-après LPI).

Or, certains projets, certaines réactions ou prises de position, voire certaines considérations informelles – lesquelles sont souvent les plus révélatrices – entendues ces derniers mois dans divers cénacles nous laissent craindre une dérive inquiétante du pilier local de la réforme:

• nombreux sont les bourgmestres et autres élus communaux, spécialement dans les zones pluricommunales, qui se plaignent de n'avoir "plus rien à dire sur leur police". La formule est forte mais on l'entend souvent, et elle est appuyée d'exemples concrets: lorsqu'une demande est faite par le bourgmestre concernant la préparation ou la mise en œuvre d'une mesure de police administrative (arrêté, règlement, voire demande d'intervention "préventive" des services de police) non prévue dans le plan zonal, il leur est trop souvent répondu que les moyens de la police ne lui permettent pas d'y faire droit "sans mettre en péril le fonctionnement de la zone" ou que "c'est au collège de police de décider d'approuver une telle mesure non prévue".

Heureusement, nous entendons également des bourgmestres heureux de la réforme, ou qui du moins prennent la mesure des progrès accomplis, dans plusieurs domaines de l'action policière locale, par rapport à la situation d'avant 2001 (souvenez-vous de la situation de certaines communes "mono-garde-champêtre", pour ne pas parler de celles - heureusement rarissimes - sans aucune police communale).

Il n'empêche: nous cherchons encore le responsable communal qui estime que la réforme, dans son stade actuel, a favorisé le travail policier de quartier;

• la révision en cours de la circulaire "tâches administratives" [7] est souvent citée comme un autre moyen de rendre la police locale plus efficace sur le terrain. Dans sa version actuelle, qui date de 1999, une liste de huit matières est reprise parmi celles dont la police peut encore être chargée (citons notamment les enquêtes et recherches en matière de registres de population, c'est-à-dire principalement la vérification des nouvelles résidences dans la commune, ou encore la gestion du casier judiciaire communal, tant qu'il n'est pas supprimé). La circulaire donne ensuite, "pour rappel", une liste des tâches "ne pouvant plus être exécutées par un service de police", et les exemples cités sont évidents pour la plupart: convocations électorales, administration des permis de conduire, enquêtes administratives concernant la non-restitution des livres loués par la bibliothèque communale ou des arriérés d'impôts. Le texte est connu et a donné lieu à peu de réactions du monde communal.

Certaines voix policières, tant au niveau fédéral que de certaines zones de police, se sont toutefois élevées pour demander que l'on profite de l'actualisation en cours de ladite circulaire afin d'étendre ou de préciser plus encore les tâches qui, au niveau local, ne peuvent plus être exécutées par la police.

Cette attitude est dangereuse.

Le comble serait atteint, si les mesures importantes actuellement lancées par le gouvernement en vue d'une police plus opérationnelle sur le terrain, plus proche du citoyen, aboutissaient à couper plus encore les liens entre les services de police locale et les autorités de proximité.

Un service de police local doit s'intégrer de manière harmonieuse dans la politique des autorités locales. Pour ce faire, une séparation absolue et inconditionnelle entre tâches policières et tâches administratives communales ne peut conduire qu'à éloigner encore le fonctionnaire de police du responsable politique, ce qui n'est jamais profitable au citoyen, surtout quand cet éloignement a lieu au niveau de gestion le plus proche de lui.

Que l'on ne se méprenne pas sur nos propos: il est évident qu'un policier n'est ni un garçon de course, ni une poseur d'affiche, ni un placier, ni un chauffeur (sauf celui de son véhicule de patrouille). Un policier doit être affecté aux tâches pour lesquelles il a été spécifiquement formé: le principe, confirmé par la loi de 1992, est sain et il n'est pas question ici de le remettre en cause le moins du monde.

Notre souci est plutôt de faire prendre conscience que la "police communautaire", modèle belge en devenir de la community policing, n'est pas un système à part, vivant en autarcie par rapport aux autres domaines d'action des pouvoirs publics, mais que bien au contraire, il a pour vocation de s'intégrer harmonieusement dans la société, ce qui implique nous semble-t-il une participation réelle et franche des services de police à l'activité des institutions communales, et cela pas uniquement dans les zones monocommunales.

Le policier local "nouvelle formule" ne doit pas faire le boulot du fonctionnaire communal, mais il serait très dommage – et franchement contre-productif par rapport à l'esprit de la réforme – qu'il ne lui apporte pas toute l'aide dont il a besoin pour accomplir efficacement sa mission, elle aussi au service du citoyen.

N'oublions pas non plus que la réforme a institué officiellement une nouvelle catégorie de fonctionnaires de police, les CALOG, dont le rôle est précisément d'assurer les tâches administratives et logistiques [8] en rapport avec la police. Leur participation aux missions de préparation et d'exécution des décisions communales en matière de police administrative, générale et spéciale, nous paraît normale si l'on souhaite bien une police intégrée, en elle-même certes, mais également dans la société;

• cette tentation d'un éloignement des fonctionnaires de police locale par rapport aux missions "de bonne administration" qui incombent quotidiennement aux autorités communales, a trouvé dans une autre loi récente une nouvelle forme d'expression malheureuse: la loi du 7 février 2003 portant diverses dispositions en matière de sécurité routière (M.B. 25.2.2003) a dépénalisé de manière abrupte et non concertée certains types de stationnement irrégulier, et ce faisant, semble bien vouloir retirer aux fonctionnaires de police, en ce compris les auxiliaires de police, toute compétence de constater ces comportements par procès-verbal.

Le raisonnement tenu au niveau fédéral est tout simple: puisque les stationnements irréguliers en question [9] ne sont plus passibles de sanctions pénales, la police n'est plus compétente pour en dresser procès-verbal. Comment doit-on alors gérer le problème? La réponse fédérale est elle aussi désarmante de simplicité (ou devrait-on dire de simplisme?): il suffit que les communes adoptent une redevance, et qu'elles engagent du personnel communal non policier, ou fassent appel à une société de gardiennage, pour contrôler ces stationnements…

Pour les nombreuses communes qui ont engagé, en son temps, des agents auxiliaires de police spécialement pour effectuer le contrôle de ces stationnements, autant que pour celles qui, dépourvues d'agents auxiliaires, comptaient jusqu'ici sur leurs inspecteurs de police pour assurer le respect des lois sur la police de la circulation routière, le désarroi est palpable et l'incompréhension totale.

On signalera au passage que la loi de 2003 n'a pas abrogé le principe de l'obligation de respecter les conditions de ces types de stationnement: elle s'est contentée de préciser que ces stationnements (lisez: leur non-respect) " ne sont pas sanctionnés pénalement" [10] .

Curieuse façon de réglementer, qui maintient la règle mais refuse désormais de la sanctionner!

Si l'objectif est de décharger la police locale de ces tâches, pour directement et sans contrepartie les reporter sur les autorités communales, nul doute que la question sera au centre des critiques, lors de l'évaluation de la loi de 2003 qui s'annonce.

La lutte contre les nuisances et incivilités: un objectif marginal de la réforme?

A ceux qui trouveraient quelque peu hors de propos, dans un article consacré à la mise en œuvre de la police intégrée, d'aborder les sanctions administratives communales, nous répondrons que l'objet de ces lignes est précisément de les détromper.

La première initiative de mettre en place un système – heureusement facultatif – de sanctions administratives communales date de 1999 [11] et le moins que l'on puisse dire, c'est que l'idée a reçu un accueil plutôt froid de la part des communes [12].

Face aux critiques [13] et surtout à la désaffection presque générale des autorités locales à l'égard de ce système, le Gouvernement a décidé de le revoir.

Disons-le franchement: le résultat est plus que décevant. La loi du 17 juin 2004 (M.B. 23.7.2004), qui devrait normalement entrer en vigueur le 1 er avril 2005, conserve en effet les principaux défauts du texte de 1999 et introduit même de nouvelles difficultés [14].

Parmi les problèmes fondamentaux relevés par les municipalistes, on n'en retiendra ici que deux, pour les besoins de notre propos:

• le système met à contribution les moyens des communes, sans contrepartie de la part du Gouvernement, qui serait pourtant le premier bénéficiaire de l'allègement de la charge de travail sur ses parquets [15];
• le personnel de la police locale est le plus souvent incapable d'assurer cette charge de constatation des sanctions administratives, pour les raisons déjà relevées, du manque criant et persistant d'effectifs disponibles dans la plupart des zones pour la police de proximité.

Mais, nous répondrons certains, si le système ne plaît pas aux communes, il suffit qu'elles ne l'appliquent pas, puisque comme nous l'avons déjà dit, il est facultatif.

Nous en arrivons au cœur du problème. Là ou la loi de 1999 avait pour but principal de décharger le pouvoir judiciaire et les parquets d'une masse de dossiers pénaux dits mineurs tout en permettant aux communes qui le souhaitaient - et en avaient les moyens - de les poursuivre elles-mêmes, on dirait bien que le système des sanctions communales a fait aujourd'hui son entrée dans la politique de sécurité intégrale du Gouvernement.

Nous lisons en effet dans la note-cadre de sécurité intégrale des 30-31 mars 2004 [16], sous la rubrique 3.6 "Politique de lutte contre les nuisances et coordination de la politique de sécurité locale", un paragraphe consacré aux sanctions administratives communales qui conclut ainsi: "Il y a lieu de désigner des agents communaux qui seront chargés de traiter ces dossiers". Le texte vise bien sûr des agents non policiers, à payer par chaque commune…

Cette proposition trouve d'ailleurs écho dans une interview récente du Ministre de l'Intérieur parue dans une revue spécialisée: "De nos jours, la police perd trop de temps à effectuer des tâches qui ne sont pas les siennes. Elles doivent donc autant que possible être déléguées. Ainsi par exemple: les incivilités, les actes d'incivilités mineurs mais néanmoins particulièrement dérangeants pour le citoyens sont dépénalisés, de même que les faits de mauvais stationnement. Par conséquent, les agents de police ne sont plus les seuls à pouvoir constater de tels faits" [17].

L'on signalera d'abord, sans vraiment s'y attarder ici, que la dépénalisation des incivilités qu'évoque le Ministre est fort relative: seules les contraventions du Code pénal (nombre d'entre-elles étant d'ailleurs désuètes) sont abrogées par la loi du 17 juin 2004 précitée et nullement les faits d'incivilités ou de petite délinquance punis par les nombreuses autres lois et décrets: l'ivresse publique, certaines dégradations de monuments, les décharges sauvages et autres atteintes à l'environnement ou à la propreté publique, etc., sans oublier l'ensemble des règlements de police communaux, qui peuvent toujours être punis de peines de police, lorsque la commune décide de ne pas entrer dans le régime des sanctions administratives communales!

Le fait que la nouvelle loi de 2004 sur les sanctions administratives ait également prévu la possibilité pour les communes qui le souhaitent d'engager à leurs frais du personnel non policier pour constater les incivilités, en complément à l'action de la police, ne nous dérange pas fondamentalement: nous restons ici dans le facultatif.

Mais ce qui nous inquiète plus, à la lecture des documents précités, c'est – comme pour les situations évoquées au point IV.1 ci-dessus – l'apparition d'une tendance chez certains responsables fédéraux à considérer que la lutte contre les problèmes de nuisances et d'incivilités ne devrait plus être du ressort de la police.

Nous ignorons si les paroles du Ministre de l'Intérieur ont dépassé sa pensée, et si nous les avons bien interprétées, mais si cela se confirme, une mise au point s'impose d'urgence entre les autorités locales et fédérales, sur la définition du rôle de la police de base, spécialement dans ses missions de proximité et de quartier: que ceux qui estiment que la lutte contre les incivilités - et contre le sentiment d'insécurité qui découle de ces comportements - n'est pas une des missions essentielles de la police locale, viennent expliquer aux bourgmestres pourquoi ceux-ci devraient, dans ces conditions, continuer à investir sans cesse plus dans la police locale.

Pour terminer sur une note plus positive, nous préférons retenir dans le même chapitre de la même note-cadre qui nous cause tant d'émoi, un autre passage beaucoup plus intéressant:

"La lutte contre les nuisances est une priorité du gouvernement fédéral, qui entend stimuler les autorités locales à adopter des initiatives concrètes à cet égard et les y aider concrètement, non seulement par un appui méthodologique et conceptuel, mais aussi par un appui financier spécifique.

Le gouvernement fédéral estime à cet égard devoir prendre ses responsabilités à l'égard de ses partenaires locaux de même qu'à l'égard de la population qui sera la première bénéficiaire d'une nouvelle manière d'appréhender les problèmes: une approche qui prend en compte tous les paramètres et tous les acteurs concernés et qui transcende les divisions organiques traditionnelles.

En termes concrets, les autorités fédérales interviendront dans le coût salarial d'un manager des nuisances, par le biais d'une charte signée et contenant les conditions suivantes:

- l'initiative s'inscrit dans le cadre d'une politique de sécurité intégrale et intégrée;
- la (les) commune(s) doit (doivent) fournir un mandat clair au manager des nuisances afin de lui permettre de mettre au point une approche efficiente des phénomènes de nuisances;
- un accord de tous les partenaires concernés (zone de police, parquet, communes concernées, …) doit être conclu ;
- dans le cas d'une zone pluricommunale, une collaboration intercommunale constitue également une condition;
- un suivi transparent de la part des autorités fédérales doit être réalisable.

Ce manager des nuisances a pour mission principale de mettre au point une politique harmonisée, axée sur différents phénomènes de nuisances clairement définis. Tous les partenaires principaux des différents maillons de la chaîne de sécurité doivent être associés à cette tâche " [18].

Pourquoi ne pas y voir la possibilité d'engager, au niveau de chaque zone de police, un fonctionnaire sanctionnateur non policier dans le cadre de la loi sur les sanctions administratives?

Comme la Cour des Comptes vient encore de le rappeler, du chemin reste à parcourir pour doter chaque zone de police du service de police de base "équivalent sur l'ensemble du territoire du Royaume" (art. 3 al. 4 LPI) que la population est en droit d'attendre. Cet objectif doit rester prioritaire pour le Gouvernement fédéral dans les prochains mois et les prochaines années.

Mais en parallèle à ce développement "intégré", nous pensons que les élus locaux doivent maintenir la pression – notamment par la voie de notre association – pour que soient réunies les conditions d'une police de base, répondant aux préoccupations des citoyens quant à leur sentiment d'insécurité, et cela sous le contrôle démocratique local.

L'on nous rétorquera sans doute que la loi prévoit déjà certains garde-fous pour garantir le maintien de l'autorité communale sur la police de base [19]. C'est vrai, mais le prescrit légal se heurte selon nous à deux obstacles majeurs:

• la question des moyens, financiers principalement, qui conditionne l'exercice plein et entier de ces compétences d'autorité de proximité. Or, l'on sait que le volet financier de la réforme est encore en chantier et le restera sans doute jusqu'en 2007, date de promulgation prévue d'une loi sur la question;
• et la question des mentalités ou, si l'on préfère, de la "connaissance spontanée" de la législation policière par les autorités communales, bourgmestres en tête. A quoi bon mentionner que le bourgmestre est l'autorité compétente sur la police pour le maintien de l'ordre public dans sa commune, si dans les faits, tout concourt à l'en dissuader: insuffisance et/ou absence de policiers de proximité pour mettre à exécution ses décisions, tendance à la centralisation au sein de la zone, qui éloigne physiquement les services de police du lieu où l'autorité administrative est censée s'exercer, existence de "priorités" dans le plan zonal qui feraient obstacle à l'exercice de l'autorité du bourgmestre, mésentente avec le chef de corps, voire absence pure et simple de communication, en dehors des trop rares réunions du collège de police, etc.?

Nous en sommes convaincus: les efforts fédéraux actuels, hautement souhaitables, en vue d'une police plus "opérationnelle" et moins bureaucratique, portent en eux, s'ils sont mal compris et mal appliqués, le danger d'un éloignement de la démocratie locale.

L'objectif d'une police réellement proche du citoyen est bien connu; quant à sa réussite concrète, elle passe certes par l'attribution des moyens suffisants, mais sans doute tout autant par le changement de certaines mentalités.

----------

1. [Remonter] CRABV 51 COM 349, p. 42 et s.
2. [Remonter] Disponible sur internet, à l'adresse www.vps.fgov.be/document_legislation/leg0026fr.pdf.
3. [Remonter] La conceptualisation de la police de proximité et de notions voisines comme la "community policing" ou police communautaire, s'est accentuée ces dernières années: voyez notamment S. Smeets et C. Strebelle, La police de proximité en Belgique. Vers un nouveau modèle de gestion de l'ordre? Bruylant, Bruxelles 2000, 311 p.;V. Seron et al., Police de proximité. Un modèle belge entre questions et pratiques, CEP-Politeia, 2004, 254 p.; C. Tange, Etat des lieux de la police de proximité en Belgique, Rev. Dr. Comm. 2004/4, p. 2 et s.; R. Vande Sompel et al., Les sources du Community (Oriented) Policing et son application en Belgique , 60 p., disponible notamment à l'adresse www.info-zone.be/PROGFR/progprox/concept/cp_sources-f.pdf.
4. [Remonter] La multiplicité des expériences locales de police de proximité est notamment abordée dans plusieurs chapitres de V. Seron et al., op. cit.
5. [Remonter] V. not. les circulaires CP1 du 27.5.2003 (M.B. 9.7.2003) et CP2 du 9.11.2004 (pas encore publiée, mais disponible à l'adresse www.info-zone.be/wet/circu/CP2/CP2_F.pdf), ainsi que les pages consacrées au sujet sur le site "Infozone" de CGL: www.info-zone.be/PROGFR/progprox/proximite.htm.
6. [Remonter] En témoignent notamment: l'avancement des règles relatives aux cycles de mobilité du personnel policier, de la gestion intégrée de l'information policière (banques de données centrales mais distribuées entre les divers services fédéraux et zonaux), la simplification planifiée du traitement des apostilles et autres devoirs d'enquête demandés par les parquets, les efforts répétés – mais hélas encore peu couronnés d'effets – pour harmoniser la gestion des dossiers de payement des traitements de l'ensemble des policiers locaux et fédéraux, au sein d'un secrétariat social unique, doté d'une autonomie de fonctionnement et d'un comité de gestion représentatif du paysage policier actuel, sans parler du corps de sécurité dans les prisons (400 unités à terme), ni du corps d'intervention de la police fédérale dans les zones (700 unités à terme).
7. [Remonter] Pour rappel, cette "circulaire", ou plutôt cette liste officielle, à dresser conjointement par les Ministres de l'intérieur et de la Justice, est prévue à l'art. 25 de la loi du 5.8.1992 sur la fonction de police (LFP). Le principe, connu des polices communales et des bourgmestres depuis la première "circulaire" de 1995, est le suivant: les policiers ne peuvent être chargés de tâches administratives autres que celles "qui leur sont attribuées expressément par ou en vertu de la loi", complétées de celles énumérées dans ladite circulaire. La première version publiée de ce texte date du 7 avril 1995, elle a été remplacée par un nouveau texte datant du 16 février 1999 (M.B. 14.4.1999) - version actuellement en vigueur - et cette dernière version fait l'objet, depuis quelques mois, de projets de réactualisation, en fonction notamment des changements induits par la Réforme des polices, par ex. l'apparition du statut CALOG. Il convient de signaler que la formulation de cette liste va au-delà de ce que prévoit l'art. 25 LFP, en ce qu'elle ne se contente pas d'énumérer les tâches administratives qui peuvent encore être effectuées par la police, mais donne par ailleurs une liste, non limitative, de tâches qui ne peuvent plus être exercées par ces services. Cette méthode présente l'avantage d'être plus concrète et exemplative, mais elle a aussi l'inconvénient selon nous de jeter un certain flou sur sa portée réelle: où classer en effet les tâches administratives (ou considérées comme telles par certains) qui ne sont ni reprises dans la liste des tâches autorisées, ni citées dans celle des tâches interdites? Il est vrai que la formulation de l'art. 25 précité est claire, et que les tâches qui ne sont mentionnées ni dans les lois ni dans la liste de 1999 ne peuvent plus juridiquement être mises à charge des services de police; il n'en reste pas moins que la formulation exemplative de la circulaire ouvre naturellement la porte à des controverses d'interprétation.
8. [Remonter] CALOG signifie précisément Cadre administratif et logistique. Ces fonctionnaires sont membres de la police intégrée et soumis en partie au "statut mammouth" des policiers. Toutefois, les quatre niveaux traditionnels de la fonction publique leur sont applicables, de sorte que l'on peut y trouver une large variété de compétences, fonctions et métiers, allant de l'entretien des locaux au conseil juridique, en passant par la réparation de véhicules ou le secrétariat administratif.
9. [Remonter] Il s'agit du non respect des conditions de stationnement payant, de stationnement réservé aux riverains, et de stationnement en zone bleue.
10. [Remonter] A rt. 29, par. 2, al. 2 nouveau, des lois coordonnées sur la police de la circulation routière.
11. [Remonter] L. 13.5.1999 rel. aux sanctions administratives dans les communes (M.B. 10.6.1999).
12. [Remonter] Jusqu'il y a peu, on pouvait compter sur les doigts d'une main les communes du pays qui avaient réellement fait usage de ce nouveau texte. La Ville de Liège fut la première à se lancer dans l'aventure, sans grand enthousiasme quant aux modalités d'usage de ce nouvel outil.
13. [Remonter] Pour un examen détaillé des nombreux problèmes soulevés par la loi de 1999, nous vous renvoyons aux divers articles parus sur le site internet de notre association : www.uvcw.be/police, rubrique Police administrative.
14. [Remonter] Le détail de nos critiques est également consultable sur le site internet de notre association : www.uvcw.be/police, rubrique Police administrative.
15. [Remonter] L'argument, souvent avancé au niveau fédéral, que le produit de amendes est versé dans les caisses communales, ne tient pas : les frais de récupération, voire de justice à supporter par la commune pour un seul dossier "récalcitrant" est largement supérieur au produit de toutes les amendes versées pendant l'année. ET ceci sans perler des frais de personnel et de fonctionnement du "fonctionnaire sanctionnateur" et de son ou ses assistants indispensables.
16. [Remonter] V. les références en note 1.
17. [Remonter] Le Journal de la Police , 11/2004, n° 8, p. 4 et s. Nous soulignons.
18. [Remonter] Ibid, n° 3.6.4: Initiative relative au manager des nuisances, p. 116. Nous soulignons.
19. [Remonter] On citera notamment l'art. 42 LPI, qui pose le principe, dans les zones pluricommunales, de l'autorité de chaque bourgmestre sur la police locale (tout en le tempérant immédiatement par la possibilité pour le chef de corps d'informer le collège de police en cas de mission non prévue dans le plan zonal et ayant "pour effet de réduire l'exécution des décisions des autres bourgmestres de la zone"), ou encore l'art. 36, 4° de la même loi, qui constitue en quelque sorte la transcription financière du principe d'autonomie communale dans un cadre zonal, en permettant de fixer "les missions et objectifs particuliers à une commune de la zone, qui correspondent à une intervention budgétaire de cette commune dépassant la dotation convenue [par la loi pour le financement obligatoire, par voie de dotation communale, de la zone de police]".