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Police, armée et gardiennage

Quelques rapprochements récents sur le thème de la sécurité, et quelques mises au point bien utiles

Au cours des derniers mois, la question de l’étendue et de l’organisation des missions des services de police a occupé les médias à plusieurs reprises, sur trois sujets au moins: vis-à-vis des activités de sociétés de gardiennage d’abord, dans les relations avec l’armée d’autre part, enfin sur les conditions financières de l’exercice des missions de police.

Nous avons choisi de nous pencher quelques instants sur ces trois thèmes, qui ne sont que la partie émergée d’un iceberg nommé réforme des polices.

De nombreuses autres problématiques auraient certes pu être abordées, toujours sur le thème des missions de police de nos zones. Pour ne pas déflorer une discussion qui n’est pas close entre les autorités fédérales et locales, nous avons ainsi choisi de ne pas aborder à ce stade les questions liées par exemple aux missions de transfèrement des détenus et de garde des palais de justice, à la lutte contre la petite criminalité économique et financière, ou encore aux modes de collaboration entre les deux niveaux de la police intégrée. Toutes ces discussions occuperont les prochains mois, et nous aurons l’occasion d’y revenir.

Police et sociétés de gardiennage

A l’automne de l’année 2002, le Gouvernement annonçait un accord sur quatre avant-projets de loi, consacrés:

• aux sanctions administratives communales,
• aux compétences des auxiliaires de police,
• au statut des agents de prévention et de sécurité (APS),
• et enfin aux activités et au contrôle des sociétés commerciales de gardiennage.

D’emblée, le projet annoncé en matière de gardiennage a suscité une certaine méfiance de la part de nombreux acteurs, du monde politique et policier notamment: n’essayait-on pas, par un élargissement des compétences de ces sociétés, de leur transférer certaines missions de police plus ou moins “périphériques”, afin de soulager les polices locales souvent débordées?

Dans un contexte où l’Union des Villes et Communes de Wallonie, résumant les attentes et les revendications de l’ensemble des zones de police, revendique sans relâche un système policier qui se concentre principalement sur ses missions de proximité tout en respectant au maximum les engagements fédéraux de neutralité budgétaire. L’annonce de ce projet est apparue au syndicat des communes comme un danger de contournement, même limité, du rôle de base de l’Etat vis-à-vis de ses citoyens: assurer un environnement sûr.

Voici le courrier que notre association, cosignant avec l’Association des Villes et Communes flamandes, envoyait au Premier et aux Vice-Premiers Ministres le 26 novembre 2002:

Le Ministre du Budget ainsi que le Ministre de l’Intérieur ont répondu. La réponse d’Antoine Duquesne, datée du 17 décembre 2002, a pris la forme d’un long courrier argumenté, dont il nous semble intéressant de vous livrer toute la teneur:

Ce texte, qui se veut rassurant dans le ton et didactique dans la forme, permet de mieux cerner la portée des adaptations légales envisagées, et donc de relativiser les enjeux de ce “repositionnement de compétences” des sociétés de gardiennage.

Nous conservons cependant une certaine crainte quant aux effets de cette loi dans tous les cas où les agents de gardiennage se trouveront aux abords de la voie publique, voire sur celle-ci dans le cadre de leurs nouvelles compétences, et plus seulement à l’intérieur de complexes commerciaux ou de zonings industriels comme c’était le cas jusqu’ici.

Plus précisément, notre inquiétude ne porte pas tant sur les nouvelles attributions légales de compétences à ces sociétés (adaptations qui ne nous paraissent toutefois pas nécessaires ni souhaitables) que sur la manière dont les employés de ces entreprises privées seront amenés, dans certaines circonstances plus difficiles, à exercer ces compétences.

Plus dérangeant encore, à notre estime, est la méconnaissance dont font preuve les citoyens de leurs propres droits (et obligations, mais ce n’est pas le propos ici) à l’égard des agents de gardiennage.

Peut-être le lecteur a-t-il regardé comme nous, avec sur le moment un peu d’amusement mais beaucoup de réflexion ensuite, ces émissions télévisées de caméra cachée où un faux garde de sécurité fait sonner un portique de sécurité à la sortie d’un grand magasin: les clients, hélés par le faux surveillant, semblent prêts à tout pour prouver qu’ils ne sont pas des voleurs, y compris montrer leurs papiers, se laisser fouiller les sacs ou les poches! Pour peu, ils se déshabilleraient là, devant les passants et les autres clients.

Pour le commun des mortels, un uniforme (voire un badge) de surveillant privé égale un uniforme de fonctionnaire ou d’auxiliaire de police.

Le risque d’abus est donc déjà important aujourd’hui, même si, faut-il le souligner, les sociétés de gardiennage - contrôlées d’ailleurs par les services du Ministre de l’Intérieur - sont des interlocuteurs responsables, dont il n’y a pas lieu de douter, par principe, de l’honnêteté. Mais on l’a dit, c’est moins le principe que les exceptions - les faits divers, diront les journalistes – qu’elles rendent possibles qui nous poussent à nous méfier de ce genre de loi, mais aussi des arrêtés royaux qui seront pris en exécution de celle-ci.

Il nous apparaît donc que certaines des modifications légales en projet, spécialement celles qui portent sur les constatations de certains faits sur la voie publique, constatations pouvant mener à certaines sanctions (mêmes limitées, et exercées par les pouvoirs publics locaux) vont accentuer ce risque pour le respect de nos libertés. La vigilance démocratique doit continuer à s’exercer, et ce rôle incombe notamment aux autorités locales.

Enfin, on peut certainement regretter que le projet de loi ait finalement été déposé à la Chambre à la mi-mars 2003 [1], soit trois semaines avant la date de dissolution des Chambres, ce qui exclut presque totalement la possibilité d’un débat sérieux sur la portée de ce texte, somme toute fort important.

Police et armée

L’année 2003 a commencé sur un scoop: l’armée pourrait aider la police, débordée par l’ampleur de sa tâche!

Ainsi présentée, la nouvelle ne pouvait manquer de faire la une, et les réactions d’affluer.

Dans une ambiance générale de remise en question totale de nos législations policière et pénale, les rumeurs les plus folles ont couru, sur l’encadrement du bleu par du kaki (à moins que ce ne soit l’inverse). Nous croyons même nous souvenir avoir vu cette caricature dans la presse, où un char d’assaut était positionné le long d’un passage pour piétons, afin d’assurer la sécurité de la traversée des enfants, …

A l’origine de cet émoi? L’annonce conjointe, par les Ministres de l’Intérieur et de la Défense, d’un projet de collaboration entre les deux types de corps, pour certaines missions bien définies.

Il est frappant de constater qu’à la différence des autres projets évoqués dans le présent article, la collaboration entre les deux Ministres a seulement pris la forme d’un “protocole d’accord” daté du 31 janvier 2003, à usage interne de chaque administration, et d’ailleurs non publié au Moniteur.

La convention vise expressément les articles 43, 111 et 113 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, ainsi que l’article 7/5 de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police, qui sont autant de dispositions envisageant l’appel des autorités civiles aux forces armées en cas de troubles graves à l’ordre public, principe qui est admis depuis longtemps dans nos lois et n’a jamais fait l’objet, à notre connaissance, de réactions aussi épidermiques que celles auxquelles on a assisté voici peu.

Il faut dire que l’optique est cette fois quelque peu différente: il ne s’agit plus de définir les modalités d’une éventuelle et hypothétique intervention ponctuelle des forces armées pour des situations de troubles exceptionnels, qui s’apparentent à de la gestion de crise ou de catastrophes, d’émeutes ou d’insurrection; bien au contraire, le constat de départ est ici que “la Défense est régulièrement appelée à exécuter des tâches d’aide à la Nation, au service des citoyens (de la population, de la collectivité)”, que ces tâches “peuvent constituer un appui apporté au Service de la police intégrée, en lui fournissant une aide en moyens humains, matériels, et en expertise et savoir-faire spécialisés”.

De la sorte, l’intervention de l’armée, dans son appui “non-structurel, ponctuel et temporaire” [2], avec les services de police, aurait pour effet de permettre “au Service de police intégrée de se centrer davantage sur ses missions essentielles, notamment en vue de lutter adéquatement contre la criminalité, le terrorisme et l’insécurité”.

Un certain nombre de principes généraux sont ainsi posés, qui sont de nature à rassurer sur la portée, finalement assez réduite en termes d’impact visuel pour le citoyen, de cette collaboration: “respect des attributions et compétences de chacune des parties”, pas d’intervention directe (“contact physique”) de l’armée dans les situations de conflit à caractère social ou politique, pas de tâche “avec confrontation physique probable” pour l’armée, appui non armé, sauf exception décidée conjointement par les Ministres compétents, création d’équipes mixtes sous la direction opérationnelle des services de police, etc.

Concrètement, la plus grosse partie des modalités de collaboration porte sur la fourniture de matériel (outils, véhicules, radars, etc.) ou d’équipes spécialisées (hélicoptères, avions, navires, engins de levage, etc.), le plus souvent pour l’exécution de tâches précisées dans l’accord (recherches de personnes disparues, de détenus évadés, prises de photographies aériennes, dépannage de véhicules sur la voie publique).

Quant à la mise à disposition de personnel de l’armée, elle se concentre sur des tâches sans compétence policière: signaleur, gestionnaire de parking, appui matériel et logistique en cas de grève du personnel pénitentiaire, escorte de circulation des véhicules de personnalités, surveillance de zones sinistrées, voire la protection spéciale de certains bâtiments officiels et ce “par accord explicite, personnel et conjoint des deux ministres”, ou encore la protection spéciale d’autres “points sensibles et vitaux” accessibles ou non au public, pour une période prédéterminée, dans le cadre de postes fixes ou de patrouilles mixtes.

Une constante se dégage de tous ces exemples: l’obligation d’informer les autorités politiques et le plus souvent de recueillir leur accord exprès.

Il faut noter à cet égard que ce type d’appui, qui est disponible selon certaines modalités pour les polices locales également, s’opère moyennant “facturation sur base des frais variables, avec la possibilité que les prestations puissent être effectuées totalement ou partiellement à titre gratuit, sur décision du Ministre de la Défense”.

Notre sentiment, à la lecture de ce protocole, est double:

• d’une part, l’ensemble des modalités et des précisions qui y sont contenues est de nature à rassurer sur l’adéquation de cette collaboration avec les tâches respectives des services de police et de ceux de la défense, de sorte que les “intrusions” dérangeantes de militaires dans la vie civile, telles que les entrevoyaient certains dans une réaction à chaud bien compréhensible, ne nous semblent pas correspondre à la réalité de ce qu’envisagent les deux Ministres. Le souci de contrôle démocratique apparaît d’ailleurs à toutes les pages de l’accord;
• d’autre part, il nous apparaît que l’approche retenue par cet accord est significatif d’un nouveau rôle que l’autorité souhaite donner à nos forces armées en temps de paix. Là où les articles susmentionnés des lois sur la police intégrée et sur la fonction de police visent des situations d’exception, justifiant le recours au corps organisé et équipé qu’est l’armée pour des cas exceptionnels, la portée de ce protocole semble être de “normaliser” le rôle essentiellement logistique de l’armée non seulement en temps de paix, mais de plus dans la vie normale en société, hors cas d’urgence.

L’utilisation qui va être faite de ce texte en dira beaucoup sur le caractère adéquat de cette nouvelle tendance.

Les missions de police rétribuées

A peu près au même moment où l’annonce d’une collaboration entre la police et l’armée éveillait les passions, un autre débat, un peu différent, se faisait jour en ce début d’année 2003 décidément fort bousculé.

La nouvelle, dont la presse s’est faite le relais, d’un projet d’arrêté royal relatif à la possibilité pour les autorités locales de faire payer aux particuliers certaines interventions de maintien de l’ordre de la police locale a fait grand bruit et a suscité la réaction, mi-courroucée, mi-menaçante, d’organisateurs de grandes manifestations et festivals de musique bien connus.

Pour nombre de ces organisateurs, la perspective de devoir supporter des frais liés au maintien de l’ordre par la police locale allait signifier purement et simplement la fin de leur activité.

Il convient de replacer cette problématique dans son contexte.

Certains se rappelleront que le principe existait déjà sous l’empire des anciens textes relatifs à la police communale [3]. Les cas visés étaient toutefois définis de manière relativement vague [4], ce qui explique sans doute le peu d’usage que les communes en ont fait.

Il est important de signaler que l’imposition de ces rétributions n’était pas obligatoire, et qu’il appartenait aux autorités de décider si elles y recourraient ou non.

Sur ce dernier point, la situation n’a pas changé, puisqu’il s’agit toujours aujourd’hui d’une faculté laissée à l’appréciation des autorités. En revanche, l’autorité compétente pour décider du principe et du montant de ces rétributions a changé, puisque la décision n’appartient plus aux conseils communaux, mais bien aux conseils de police des zones [5]. Ainsi en dispose l’article 90 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, lequel est entré en vigueur voici plus de trois ans.

Ainsi, le projet d’arrêté dont question ici n’est que l’exécution d’un principe censé connu de tous, depuis 1998.

Il existe toutefois une autre différence essentielle par rapport à l’ancien arrêté royal: là où il n’était question que de situations définies de manière théorique et abstraite, le projet énumère, de manière limitative, 15 missions précises [6] pouvant être soumises à rétribution, étant entendu que ce qui les unit est le fait qu’elles sont “accomplies par le corps local de police au bénéfice d’une personne privée” (art. 1er, al. 1er du projet).

Toutes les autres missions de police sont et restent, par essence, exercées gratuitement.

Les cas énumérés constituent donc autant de possibilités qui peuvent avoir leur utilité dans le cadre d’une saine gestion d’un corps de police, mais il faut certainement en relativiser la portée:

• d’une part, et comme le précise le Rapport au Roi accompagnant ce projet, “le conseil communal peut exclusivement instaurer une rétribution pour des prestations de police administratives qui sont remplies à l’avantage de personnes privées bien identifiées”;
• d’autre part, le projet prévoit déjà que des “tarifs unitaires” ou “maxima applicables” seront fixés par arrêté ministériel pour ces rétributions.

Conclusion

Les initiatives gouvernementales décrites dans cet article ont soulevé bon nombre de réactions, y compris de la part de l’Union des Villes et Communes de Wallonie, qui a également tenu à rappeler le caractère supérieur et intangible de certains de nos principes juridiques.

Rappel inutile, répondent les autorités fédérales: il va de soi que les missions
légales des services de police, notamment sur la voie publique:

• doivent rester sous contrôle entier et exclusif de ceux-ci,
• seront toujours soumis à l’autorité politique et sous la pleine responsabilité de cette dernière,
• et sont, par nature, accomplies gratuitement.

Les projets en cours ne seraient même pas à proprement parler des exceptions, aussi limitées et circonscrites soient-elles, à ces règles de droit, mais seulement de modalités d’exercice de leurs activités respectives par la police, l’armée et les sociétés commerciales de gardiennage.

Effectivement, lorsqu’on les regarde de plus près, les textes légaux et réglementaires en projet ainsi que le protocole de collaboration Intérieur - Défense, s’inscrivent théoriquement dans le respect de nos principes constitutionnels et légaux.

On ne peut toutefois que ressentir un malaise quand on envisage les utilisations concrètes qui pourraient être faites de ces “modalités”, dans certaines situations d’insuffisance policière locale qui viendraient à s’étendre et à s’aggraver encore.

Il est ainsi révélateur que le projet d’arrêté royal sur la rétribution de missions de police ait été avancé comme argument de l’Autorité fédérale lors des récentes discussions avec les Unions des Villes et Communes sur le financement des zones de police.

Lorsqu’on sait l’impact négatif que peut avoir, sur l’opinion de la population et des organisateurs d’événements, la décision de leur faire payer certaines missions de maintien de l’ordre, on saisit mieux le caractère nécessairement limité et restrictif que devra conserver ce type de “financement”, à la fois dans son champ d’application (clairement défini dans le texte lui-même) et dans ses montants (imagine-t-on de faire supporter aux particuliers-organisateurs la totalité des frais de personnel et de fonctionnement liés à l’intervention d’un peloton de maintien de l’ordre lors d’une braderie ou d’un événement sportif annuel? Le plus souvent, les “taux” de ces rétributions seront réduits, et ne pourront en tout cas couvrir l’ensemble des coûts générés par l’intervention policière de maintien de l’ordre).

En revanche, le danger est grand que beaucoup d’autorités locales, confrontées de manière urgente à la nécessité de trouver des solutions concrètes à leurs problèmes financiers en matière policière, soient contraintes de faire un usage excessif des nouvelles possibilités entrouvertes par les textes en projet.

La seule garantie réelle qu’il en soit fait une utilisation raisonnable et raisonnée par les autorités locales réside dans l’achèvement financier et fonctionnel de la réforme des polices, entreprise qui devra permettre d’aboutir enfin à une répartition définitive des moyens et des tâches à affecter à notre police, une répartition qui soit à la fois correcte, juste, compréhensible par tous, et donc admise par tous.

Si la réforme des polices commence à fonctionner sur le terrain, il reste à en assurer un financement viable, et il n’appartient ni à l’armée, ni aux sociétés de gardiennage, ni aux rétributions du petit maintien de l’ordre local d’y apporter une solution.

Ceci est une affaire entre le Gouvernement et les Villes et Communes.

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1. Doc. Parl. Ch. 2002-2003, n° 2328-2329.
2. Mais le protocole est quant à lui conclu pour une durée indéterminée.
3. NLC, art. 223bis, mis en œuvre par l’A.R. 14.9.1997 (M.B. 15.10.1997). La législation sur la gendarmerie contenait une règle similaire.
4. Art. 1er A.R. 14.9.1997:
1. “les tâches exécutées à la demande d’une personne privée (individu ou personne morale) nécessitant l’utilisation particulière de personnel ou de matériel, et qui sont décrites comme telles par le conseil communal;
2. les tâches exécutées à la suite de l’inexécution ou de l’exécution partielle par une personne privée des tâches que cette personne s’était par accord préalable avec le bourgmestre engagée à remplir”.
   Etait également visé parmi les situations de rétributions possibles, “la sécurité autour d’un match de football auquel participe un club d’une des deux divisions supérieures”, moyennant la signature d’une convention entre le bourgmestre et les dirigeants du club.
5. Bien sûr, le conseil communal conserve cette compétence dans les 50 zones monocommunales du pays.
6. On citera les plus importantes:
   • le maintien de l’ordre et les prestations de police de la circulation routière à l’occasion de “compétitions sportives, concerts, festivités et autres événements accessibles au public ou qui sont organisés sur la voie publique et à des fins lucratives”,
   • “les prestations à l’occasion de cortèges et de défilés qui ne sont pas l’expression d’une opinion politique ou d’une activité syndicale ou qui sont en rapport avec des conflits de travail,
   • “les prestations policières qui résultent d’un déclenchement injustifié d’une alarme électronique,
   • “le placement urgent de panneaux de signalisation et le fait de régler la circulation à la suite de travaux sur ou aux abords de la voie publique”,
   • ou encore “les prestations de police administrative […] à l’occasion de matchs de football, fournies au bénéfice d’une autre zone de police”.