Un atelier de programmation, un objectif commun, … une nouvelle approche pour des partenariats entre communes belges et sénégalaises

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Cette rencontre avait pour objectif de définir concrètement, ensemble, entre partenaires communaux belges et sénégalais actifs dans le Programme de coopération internationale communale,  les contours du prochain programme quinquennal 2008-2012 au Sénégal.  Financé par la coopération fédérale belge (DGCD [2]) et coordonné par les Associations de Villes et Communes belges [3], ce programme au service des collectivités locales belges a été mis sur pied en 2000 par le secrétaire d’Etat à la coopération au développement du Gouvernement fédéral belge de l’époque avec la contribution de l’Union des Villes et Communes belges. Le postulat de départ qui a prévalu au lancement de ce programme se basait sur l’idée que, dans le monde de la coopération au développement, les villes et communes pouvaient elles aussi apporter leur contribution, notamment par l’appui au processus de décentralisation à l’œuvre dans de nombreux pays du Sud. En effet, tant au Nord qu’au Sud, si les compétences des collectivités locales se déclinent différemment selon les lois nationales sur la décentralisation, l’essentiel des prestations restent le plus souvent les mêmes, à l’exemple de l’enregistrement des mouvements de population, des mesures de santé et de salubrité publique, de développement économique local ou encore de la gestion des déchets. Bref, un ensemble de prestations fondamentales au service des populations locales.

Un appui au processus de décentralisation…

Rappelons, en effet, les années nonante ont été marquées par l'émergence, au niveau mondial, d'un vaste processus de décentralisation. Il consiste en la création de collectivités locales, dotées d’une certaine autonomie administrative, politique et financière, dans la gestion des compétences que l’Etat central leur transfère. S'il s'agit bien, dans la plupart des pays, de réels glissements dans le niveau de décision, ceux-ci se sont le plus souvent faits sans que les communes reçoivent les moyens financiers et humains pour assurer aux citoyens ne fût-ce même que les services de base qu'ils sont en droit d'attendre. De plus, les nouveaux élus et fonctionnaires locaux des pays du Sud se trouvent bien souvent extrêmement dépourvus en termes de compétence de gestion locale, faute d’expérience, de préparation et de formation adéquate. 

Or, c’est le niveau local, le plus proche du citoyen, qui assure en principe les prestations de service fondamentales, telles que l’approvisionnement en eau, l’enregistrement des mouvements de population, les mesures de santé et de salubrité publique, la préservation de l’environnement, pour n’en citer que quelques unes. Un accès souvent inadéquat de la population aux biens et services publics et, plus particulièrement, aux services de proximité, voilà l’une des composantes du phénomène complexe que représente la pauvreté.

Ces collectivités nouvellement créées sont dès lors confrontées à des défis importants tels que: asseoir leur légitimité auprès des populations et d’autres acteurs institutionnels en présence; renforcer leur capacité à assumer les nouvelles fonctions et compétences dévolues; inventer de nouveaux modes participatifs de gestion des affaires publiques; promouvoir le développement économique local; mobiliser les ressources financières nécessaires à la réalisation de leurs missions.

Une vision précise de la coopération décentralisée: contribuer au renforcement des capacités des institutions locales du Sud à prendre en charge leur propre développement

Ce constat, renforcé par les multiples rencontres avec les communes du Nord et du Sud impliquées dans des partenariats intercommunaux, a amené l’Union des Villes et Communes de Wallonie et l’Association de  la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale à développer, au cours des années, une vision de plus en plus précise de la coopération décentralisée. Cette dernière a pour objectif de contribuer au renforcement des capacités des institutions locales du Sud à prendre en charge leur propre développement. Comme dans le Nord, ce renforcement du niveau local repose sur trois piliers indissociables: une bonne gouvernance politique, une administration efficace, une participation des citoyens dans le processus décisionnel.

En effet, si la commune, en tant qu'institution, est également idéalement placée pour coordonner et stimuler les initiatives citoyennes multiples en faveur du développement, le potentiel communal va bien au-delà. Les bailleurs de fonds internationaux reconnaissent aujourd'hui à l'institution communale un rôle spécifique d’acteur du développement et une réelle valeur ajoutée dans ce domaine, de par son expertise dans la gestion locale. Qui, en effet, est mieux placé qu'un bourgmestre pour débattre avec son homologue africain de la nécessité de créer un service d'état civil digne de ce nom, pour pouvoir organiser des élections libres, condition sine qua non de toute démocratie moderne? Qui peut, mieux qu'un éco-conseiller, faire partager à un collègue du Sud l'expérience acquise par l'institution communale en matière d'environnement et de développement durable?

De plus, outre leur expérience des métiers de la ville, les communes du Nord ont depuis bien longtemps une mission spécifique, consacrée par la loi [4], dans le domaine de l’action sociale envers les plus déshérités et de la lutte contre l’exclusion. Mission suffisamment fondamentale que pour qu’elles se dotent d’un organe complémentaire, autonome, spécialement à cet effet: le centre public d’action sociale. Il s’agit là aussi d’une compétence qu’elles se doivent de partager au-delà des frontières.

L’expérience de sept ans dont bénéficie aujourd’hui l’UVCW ainsi que l’AVCB lui ont ainsi permis d'encore affiner leur vision, dont le programme de coopération internationale communale 2008-2012  se veut le reflet [5]. C'est par l'exploitation de ce qui constitue leur avantage comparatif par rapport aux autres acteurs du développement, à savoir leur expertise multidimensionnelle (politique, administrative et technique) de la gestion d'une ville ou d'une municipalité, que les pouvoirs locaux pourront donner la pleine mesure de leur action pour le mieux-être des populations des pays les plus pauvres, en contribuant simultanément:
- d'un point de vue politique: à l'évolution des mentalités permettant l'émergence d'une gouvernance saine et transparente et d'espaces de démocratie au niveau local, assortis des valeurs qui leur sont attachées (participation citoyenne, respect des droits de l'homme, égalité des chances, responsabilisation, reddition des compte, mobilisation des ressources humaines et financières endogènes et exogènes, etc.);

- d'un point de vue administratif et technique: au fonctionnement efficace, voire à la création, de services collectifs de proximité de base, que les citoyens des pays du Sud sont en droit d'attendre (services sanitaires, éducationnels, sociaux ou encore de préservation de l'environnement).

La coopération décentralisée s'appuie en effet sur le postulat de base selon lequel le développement local contribue au développement plus général de la nation.

Pour relever ces différents défis, les communes du Nord - et c'est là la plus-value de la coopération communale - peuvent apporter des appuis stratégiques importants tout en contribuant ainsi à la réussite (à long terme) de la décentralisation.

Les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et la coopération décentralisée

Les OMD ne pourront être réalisés que via le renforcement des capacités. Il s’agit sans doute, c’est vrai, parfois d’un effet indirect sur les OMD puisque, dans le processus de renforcement institutionnel, les partenaires communaux n’agissent pas directement, par exemple, sur la réduction de la mortalité infantile. Les communes ne contribuent pas non plus directement à la lutte contre le SIDA ou à l’amélioration de la santé maternelle. Le travail en partenariat sur le renforcement institutionnel cherche, en complémentarité avec des actions plus directes menées par d’autres acteurs tels les ONG, à identifier les racines de la pauvreté et à apporter des solutions durables portées par les autorités locales du Sud. Comment favoriser l’éducation primaire pour tous lorsque la commune dépourvue d’un état civil performant ignore le nombre d’enfants en âge de scolarisation? Comment combattre le paludisme lorsque la commune n’a pas les moyens de lutter efficacement contre les dépôts de déchets et la prolifération des moustiques qui infestent la ville? Comment réduire la pauvreté et la faim lorsque la commune ne dispose pas de politiques et d’outils efficaces de développement socio-économique local?

Encore trop souvent aujourd’hui, des projets se développent en dehors de toute sphère municipale dans  le but de répondre directement à un problème identifié sans y associer les autorités locales, encore trop souvent considérées comme des obstacles à surmonter plutôt que comme de réels partenaires du développement. Les projets développés ainsi courent le risque, faute d’appropriation, de voir leurs effets rapidement disparaître, par manque de ressources locales et de soutien de la part d’une administration locale laissée pour compte. C’est notamment pour pallier à ce type de problème qu’a été créé le Programme de coopération internationale communale. 

Depuis sa mise en œuvre, en 2001, une trentaine de villes et communes des régions wallonne et bruxelloise ont mené à bien des partenariats avec des collectivités locales du Sud, avec comme objectif commun de contribuer au renforcement des capacités des institutions locales du Sud à prendre en charge leur propre développement. 
 
Une nouvelle approche pour le programme, la concentration géographique et sectorielle...

Dans ses premières années, le programme a ainsi pris la forme d’appel à projets annuels, mais depuis cette année et après avoir connu plusieurs transformations, le programme a pris une nouvelle orientation, dans le souci d’avoir plus d’impact dans les pays du Sud. La logique souhaitée par le bailleur de fonds étant de concentrer les interventions géographiquement et sectoriellement. Le programme a aujourd’hui focalisé son action sur quatre pays: le Bénin, le Maroc, la République démocratique du Congo et le Sénégal. A charge pour les associations et les partenariats communaux de définir, au travers d’ateliers de programmation dans chacun des pays, les domaines d’intervention prioritaires. Si en RDC, au Maroc et au Bénin, les thématiques suivies concernent respectivement, l’état-civil et population, l’action sociale et les ressources financières, au Sénégal, c’est le développement local qui a été choisi et ce sur la base des expériences menées antérieurement par les partenariats concernés.

Cette (r)évolution s’est accompagnée de la mise en place, en Belgique, de groupes de travail géographiques et thématiques [6]. Dorénavant - toutes les communes poursuivant les mêmes objectifs dans les différents pays - de réelles synergies vont pouvoir se mettre en place sur le terrain entre les partenaires prenant part au programme. Ce décloisonnement, doublé d’un rôle plus actif des associations de villes et communes dans l’accompagnement du programme en ce compris au Sud [7],  aura pour effet direct un renforcement des stratégies envisagées, une opérationnalisation concertée des interventions et une meilleure visibilité du rôle des collectivités locales en matière de coopération au développement, tant au Nord qu’au Sud.

 Le processus de développement local au Sénégal, tout un programme…

Au Sénégal, nous l’avons dit, la thématique suivie par ce programme et les partenariats visent à axer l’intervention sur le processus de développement local sous l’angle de sa planification (plan, évaluation, etc.), de sa gestion (renforcement des capacités des agents et élus) et de sa structuration (bureau de coordination, agence, etc.).  Nous sommes évidemment conscients que ce thème est transversal et multidimensionnel. En effet, le développement local s’ouvre aussi bien à des dimensions économiques, sociales, environnementales ou culturelles, mais c’est en cela qu’il permet au partenariat, à partir des outils qui seront mis en place à travers ce programme, de s’organiser autour des priorités qui auront été identifiées par les partenaires au Sud avec l’appui des partenaires du Nord, dans un plan de développement local et selon un chronogramme approprié à la réalité locale. Rappelons-le, le développement local est une approche globale, prospective, intégrée et enracinée dans les ressources endogènes, et il bénéficie à la collectivité locale ainsi qu'à ses membres.
 
Nous ne sommes pas sur une île déserte…

Il ne s’agit pas non plus de dupliquer des initiatives existantes, d’ailleurs très nombreuses au Sénégal, ou de réinventer la roue, au contraire, mais, en toute humilité et en bonne intelligence, à être complémentaire, sur un plan local, aux programmes existants qu’ils soient régionaux ou nationaux, comme le Programme national de développement local (PNDL). Faut-il le rappeler, contrairement à certaines idées reçues en matière de coopération au développement, l’expertise n’est pas toujours là où on le pense, et dans un partenariat équilibré entre collectivités locales, les partenaires du Nord ont souvent autant à apprendre de leur partenaire du Sud que l’inverse?

Cette nouvelle approche requière de toutes les parties prenantes, et très certainement des associations gestionnaires du programme, de dégager des synergies et des complémentarités, avec les acteurs locaux et supralocaux, sous peine de rater l’objectif  de maximalisation des impacts dans le Sud. C’est ainsi que nous avons également invité à cet atelier, les pouvoirs de tutelle et les associations représentatives des collectivités locales. Nous avons eu l’honneur, lors de l’atelier, d’accueillir tant le Directeur de la Coopération décentralisée, Monsieur Dior Diaw, que, Monsieur Mbengue, Assistant de Monsieur Gueye à la Direction des collectivités locales du Ministère de l’Intérieur. Pour les Associations d’Elus locaux, Madame Sylla Sall, Directrice de la Cellule d’Appui aux élus locaux (CAEL) ainsi que Madame Marieme Ndour, Chargée de communication à la CAEL, ont participé aux débats. Leur présence témoigne d’un intérêt réel pour ce programme et de notre souhait de développer des synergies fructueuses et de rechercher des complémentarités en vue de renforcer la cohérence du programme. Ce travail se poursuivra sur la durée de celui-ci.

… d’autres outils pour renforcer la coopération communale belgo-sénégalaise

Par ailleurs, si ce programme, géré par nos associations de villes et communes constitue un outil au service des collectivités locales de la Région wallonne (262 communes) et de la Région de Bruxelles-Capitale (19 communes), il n’est pas le seul, la Région wallonne propose également aux communes wallonnes un programme de coopération décentralisée dont l’approche a également montré toute sa pertinence et son efficacité dans le domaine de la coopération au développement. Monsieur le Délégué général de la Communauté française de Belgique et de la Région wallonne à Dakar, Monsieur Pierre Hazette, nous a d’ailleurs fait l’honneur de participer à l’ouverture de l’atelier.  

Enfin, il ne faut pas négliger, les initiatives plus personnelles, bien réelles, au sein des collectivités locales en Belgique et au Sénégal qui sont menées indépendamment de tout programme de coopération et de financements externes, mais qui contribuent plus qu’à leur tour à rapprocher les populations belges et sénégalaises.

Au-delà de tous ces dispositifs et des actions entreprises dans un cadre institutionnel donné ou non, il y a, d’abord, de part et d’autre, la volonté de nouer des relations humaines, de partager des expériences et d’œuvrer ainsi au rapprochement des populations pour un monde plus juste.

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1. [Remonter] Il s’agissait des partenariats suivants: Diourbel-Gesves, Sam notaire-Anderlecht, Sébikotane-Thuin, Yene-Durbuy et Ziguinchor-Sambreville (N.B.: les commune belges d’Anderlecht et de Thuin n’ont pas été en mesure de participer à l’atelier, mais étaient représentées par leur partenaire sénégalais). 
2. [Remonter] Direction générale de la Coopération au Développement.
3. [Remonter]  Jusqu’en 2005, l’Union des Villes et Communes Belges (UVCB) était le seul partenaire reconnu par la Coopération belge. A partir de 2006, les Associations régionales, Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW), Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles Capitale (AVCB) et Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten (VVSG) sont devenues les 3 partenaires directs de la Coopération fédérale belge. L’UVCW et l’AVCB ont décidé de constituer une plateforme commune pour gérer ce programme au bénéfice des collectivités locales de leur région respective.
4. [Remonter] L. 10.3.1925 déjà créait des "commissions d'assistance publique", concept qui a fait place en 1976 à celui de droit subjectif permettant à toute personne de vivre conformément à la dignité humaine.
5. [Remonter] Ce travail de réflexion s’est fait en étroite liaison avec l’AVCB. Le programme 2008-2012 de coopération internationale communale a d’ailleurs été déposé conjointement par les 2 associations régionales.
6. [Remonter] Ces groupes réunissent toutes les communes prenant part au programme dans les différents pays concernés. Il s’agit là des véritables catalyseurs du programme.
7. [Remonter] Notamment, par une communication plus structurée avec des acteurs supralocaux en vue d’améliorer la diffusion des bonnes pratiques (organismes de tutelles, associations de collectivités locales, etc.).