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La vignette routière: vers un financement alternatif de l'entretien des voiries régionales… au détriment des communes?

Tom De Schutter - Décembre 2005
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L'auteur

Tom De Schutter Tom De Schutter

Directeur du département Développement territorial à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

La Région wallonne envisage d'instaurer une redevance d'usage pour les voiries régionales. Cette redevance d'usage permettra de faire participer les utilisateurs étrangers au financement de l'entretien du réseau routier et autoroutier wallon. Les enjeux dépassent cependant de loin la simple question du financement des infrastructures de transport. La qualité du cadre de vie est intimement liée à cette nouvelle redevance. En effet, si une partie seulement du réseau routier est concernée par la redevance, un report de trafic est à craindre. Et le report se fera sur les voiries communales. L'Union des Villes et Communes de Wallonie a interpellé le Ministre de l'Equipement et du Budget, Michel Daerden, sur ce point. La réponse du Ministre ne donne guère de garanties aux pouvoirs locaux.

Cet article tentera dès lors d'analyser et de mettre en perspective la réponse du Ministre, les enjeux et les opportunités de cette redevance pour les pouvoirs locaux, et de voir comment d'autres expériences, étrangères, ont pris en compte les réseaux secondaires dans leur approche de tarification de l'infrastructure.

Une redevance d'usage: pour quoi faire?

La redevance d'usage de la voirie est, à la base, un principe de financement du réseau routier. L'objectif principal est ainsi que seuls les utilisateurs d'une infrastructure participent au financement de l'entretien, de l'exploitation et de l'extension de celle-ci. Actuellement, seuls les contribuables, au travers des taxes régionales et communales et des taxes de circulation et de mise en circulation, et les poids lourds belges et étrangers de plus de 12 tonnes au travers du système de l'eurovignette, participent au financement des infrastructures routières.

Certains usagers, notamment les véhicules étrangers de moins de 12 tonnes, ne participent donc pas, actuellement, au financement de l'entretien des infrastructures qu'ils utilisent lorsqu'ils traversent ou se rendent dans notre pays. La situation de la Région wallonne, au cœur de l'Europe, et son activité économique, notamment logistique, entraînent une augmentation importante de l'utilisation des infrastructures de transport notamment par les poids lourds de moins de 12 tonnes. Cette augmentation entraîne par ailleurs une usure plus importante des voiries, qui nécessitent des entretiens de plus en plus conséquents sans que les moyens financiers n'augmentent dans les mêmes proportions. La mise en place d'une redevance d'usage permettrait de remédier à cette situation.

La Commission européenne, jugeant que l'absence de participation de certains usagers au financement des infrastructures qu'ils utilisent pouvait s'apparenter à une distorsion de concurrence, s'est d'ailleurs prononcée pour un remplacement progressif des taxes de circulation par des redevances d'usage.

Il existe deux grands types de redevances d'usage: une redevance kilométrique, c'est-à-dire payée au prorata du nombre de kilomètres parcourus sur le réseau concerné et une redevance forfaitaire, souvent annuelle, qui est indépendante de l'utilisation effective du réseau concerné.

La mise en place d'une redevance d'usage, qu'elle soit kilométrique ou forfaitaire, peut, selon les modalités de sa mise en œuvre, atteindre également plusieurs autres objectifs que ceux d'un financement des infrastructures. Ces objectifs sont atteints en variant le montant de la redevance en fonction de différents paramètres.
 
Ainsi, la redevance peut être modulée en fonction du poids maximal des véhicules, permettant une participation financière proportionnelle à l'usure et aux dégâts occasionnés par leur passage sur les voiries. Une telle redevance permet de s'assurer d'une meilleure organisation du transport, en veillant à ce que les poids lourds circulent, autant que possible, en minimisant les trajets à vide.

La redevance peut également être modulée en fonction des émissions polluantes des véhicules. Ainsi, les véhicules qui occasionnent les atteintes les plus fortes à l'environnement et au cadre de vie paient une redevance plus importante. Cette modulation présente deux avantages certains: elle encourage le renouvellement du parc automobile et du parc de poids lourds. Elle permet par ailleurs, en fonction de l'affectation des recettes de la redevance, de dégager des moyens financiers pour développer les infrastructures de transport alternatif, notamment ferroviaire.

La redevance peut encore être utilisée pour réduire la demande de transport, en certains lieux et à certains moments. Ainsi, une redevance plus élevée peut être envisagée aux heures de pointe pour certains types de véhicules et à certains endroits, particulièrement touchés par les embouteillages. Cette modulation permet de réduire la congestion et les effets négatifs qui en découlent, notamment en termes d'atteinte à la qualité du cadre de vie.

Enfin, la redevance peut varier en fonction du réseau utilisé. Ainsi, la redevance peut être différente sur les autoroutes, sur les voiries à grand gabarit et sur les voiries du réseau secondaire. Une variation de la redevance peut ainsi promouvoir l'utilisation d'un type de réseau, en assurant un report de trafic d'un réseau à l'autre.

La redevance est donc un outil puissant permettant d'influencer positivement un ensemble de paramètres essentiels dans le cadre des politiques de mobilité et de transport durables qui sont développées actuellement en Région wallonne et en Europe. Une directive européenne est d'ailleurs en cours d'élaboration afin d'harmoniser les systèmes présents dans différents pays européens, et de faire évoluer le système actuel de l'eurovignette qui ne permet guère de modulations de ce type.

Les modalités de mise en œuvre d'une redevance d'usage de la voirie doivent cependant être déterminées avec beaucoup de finesse afin que la pertinence de la mesure soit maintenue et que les effets souhaités soient effectifs, mais également pour que les effets indésirables puissent être minimisés au mieux.

Quels objectifs et quelles modalités d'application en Région wallonne?

La Région wallonne souhaite que chaque utilisateur des routes régionales et des autoroutes participe au financement de l'entretien, de l'exploitation et de l'extension du réseau. La volonté de la Région est donc que chaque usager, wallon, belge ou étranger, quel que soit le type de véhicule utilisé et quelle que soit sa masse, paie une redevance d'usage. Les contribuables wallons et les poids lourds de plus de 12 tonnes de masse totale ne seront donc plus les seuls à financer l'entretien des routes wallonnes.

Les recettes attendues par la Région wallonne sont de l'ordre de 25 millions d'euros par an. Les trois quarts de ces recettes seront affectés à l'entretien des voiries régionales au travers d'un Fonds d'entretien des routes et des autoroutes, venant ainsi augmenter le budget régional dévolu à l'entretien des routes régionales et des autoroutes qui se monte actuellement à plus de 200 millions d'euros [1]. Le dernier quart des recettes de la redevance kilométrique est affecté à la politique de transport en Région wallonne. Les TEC bénéficieront ainsi d'une source de revenus complémentaires pour financer à la fois l'exploitation, mais également les aménagements d'infrastructures nécessaires à une meilleure circulation des transports en commun en Région wallonne. Cet apport majorera le budget wallon dévolu au transport de près de 5 %.

Le Ministre wallon du Budget, des Finances, de l'Equipement et du Patrimoine, Michel Daerden, en charge du dossier, s'est prononcé pour la mise en œuvre d'un système qui "limite les coûts de perception" [2]. Le système proposé devrait donc s'assimiler à une redevance forfaitaire, matérialisée par une vignette autocollante, applicable à tous les véhicules de moins de 12 tonnes. Ce système présente en effet l'avantage de ne demander que peu de moyens lors de sa mise en œuvre. La Région n'envisageant plus de supprimer le régime de l'eurovignette [3], les poids lourds de plus de 12 tonnes continueront à payer une redevance de l'ordre de 1.200 euros par an et par véhicule, apportant à la Région wallonne une recette annuelle de 20 millions d'euros. L'application du système de redevance forfaitaire ne s'appliquerait tout d'abord qu'aux véhicules destinés au transport de marchandises. La vignette coûterait, selon les premiers renseignements obtenus, entre 25 et 35 euros par an.

Le Ministre s'est par ailleurs prononcé quant au réseau concerné par la vignette: seules les autoroutes, les rings autoroutiers et les routes régionales [4] nécessiteront l'achat d'une vignette pour y circuler. Le Ministre a par ailleurs précisé qu'il veillera à éviter que le charroi autoroutier ne se reporte sur les routes qui ne seraient pas soumises au péage [5].

Enfin, le Ministre a précisé qu'un accord de coopération entre les différentes Régions interviendra de manière à ce qu'un système identique prévale sur l'ensemble du territoire belge, et que le système envisagé ne constituera pas une charge financière supplémentaire pour les usagers belges, citoyens ou professionnels.

Les craintes des pouvoirs locaux

De nombreuses questions quant à la mise en œuvre de la redevance forfaitaire subsistent actuellement. Les évolutions issues de la prochaine directive européenne (voir encadré) permettront de dégager les marges de manœuvre de la Région wallonne et des autres Régions en la matière.

Les modalités d'application de la redevance forfaitaire, ou vignette (autoroutière), telles qu'elles sont aujourd'hui définies, peuvent avoir de fortes conséquences pour les pouvoirs locaux. En effet, le système tel qu'il serait réalisé amène une incertitude majeure: l'instauration de la vignette ne va-t-elle pas amener un report de trafic vers les voiries communales, entraînant ainsi une dégradation de la qualité de vie dans les villes et communes wallonnes? Le report de trafic, qu'il soit léger ou massif, aboutira à une dégradation de l'état des voiries communales, entraînant des risques accrus en matière de sécurité routière.

 L'Union des Villes et Communes de Wallonie a interpellé, au mois de février 2005, le Ministre wallon en charge du dossier sur ce risque de report et les conséquences importantes que la vignette autoroutière pourrait occasionner pour les communes. L'Union a ainsi proposé au Ministre, pour répondre aux préoccupations des pouvoirs locaux, d'étendre le système de la vignette à l'ensemble du réseau routier wallon, en ce compris les voiries communales, et de permettre aux communes d'accéder au Fonds d'entretien des routes et des autoroutes. La réponse du Ministre, si elle est intervenue fort en amont du dossier, n'apporte que peu d'apaisement.

La directive européenne relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures

La Commission européenne travaille actuellement à la modification de la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures. Cette directive déterminait certaines règles d'application des droits d'usage et des péages. Pour rappel, c'est cette directive qui avait permis d'instaurer le système de l'eurovignette, redevance forfaitaire d'usage de la voie publique pour les véhicules de plus de 12 tonnes de masse maximale autorisée.

La Commission européenne souhaite cependant effectuer un rapprochement des systèmes nationaux de péages et de droits d'usage liés à l'infrastructure. Un des objectifs connexes de la révision de la directive est que la construction et l'entretien des routes et autoroutes soient financés par les usagers et non plus par les seuls contribuables.

Parmi les modifications apportées à la directive actuelle, on peut citer tout d'abord l'extension du champ d'application de la directive. En effet, alors que la directive de 1999 vise les véhicules destinés au transport de marchandises d'au moins 12 tonnes et plus, la proposition de directive vise les véhicules de plus de 3,5 tonnes. La Commission se base sur le fait que les camions de 3,5 tonnes, malgré leur faible tonnage, occasionnent également des dommages aux infrastructures et contribuent directement à l'accroissement de la congestion sur le réseau routier ainsi qu'au nombre d'accidents.

Ensuite, le projet de directive prévoit de mieux refléter les coûts des transports dans les péages existants en autorisant les Etats membres à déterminer les coûts repris dans la tarification. Ainsi, les Etats pourraient, une fois la directive adoptée, refléter les coûts de construction, d'exploitation, de maintenance et de développement du réseau, comme actuellement, mais également le coût des accidents. La question de l'intégration des coûts externes n'est, à l'heure actuelle, pas encore tranchée.

La nouvelle directive va également permettre de faire varier la tarification en fonction de la distance parcourue, du type d'infrastructure, de la localisation, des caractéristiques des véhicules, du moment de la journée ou du niveau de congestion.

De plus, le projet de directive va étendre le principe selon lequel les recettes provenant des péages et des droits d'usage doivent être utilisées au profit de la maintenance exclusive de l'infrastructure routière concernée. Ainsi, le secteur des transports dans son ensemble pourra bénéficier des recettes issues des péages routiers, permettant un développement équilibré des réseaux. Le respect de ce principe devra cependant être vérifié par une autorité indépendante de supervision des infrastructures qui devra être désignée par les Etats membres.

Si le cadre communautaire se concentre sur la tarification des infrastructures pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes, sur les itinéraires transeuropéens de transport, le projet de directive prévoit toutefois que rien n'empêche un Etat membre d'appliquer la redevance aux autres catégories de véhicules. Il s'agit bien évidemment ici de ne pas rendre caducs les péages urbains du type de ceux de Londres ou de Stockholm.

Les Etats seraient également libres de déterminer si seul le réseau principal est concerné par la redevance ou si, conformément au principe de subsidiarité, les réseaux autres que principaux doivent également être intégrés au système de tarification.

La proposition de directive a été adoptée par la Commission européenne le 23 juillet 2003, puis soumise au Conseil et au Parlement européen. Divers amendements ont été proposés, tant par le Parlement que par le Conseil. A l'heure où nous écrivons ces lignes, le Parlement européen doit se prononcer sur l'accord du Conseil du 22 avril 2005, rejetant la prise en compte des coûts externes des transports dans la tarification et permettant une affectation libre des recettes des droits d'usage des infrastructures routières.

Le report du trafic lourd sur les voiries communales

Le réseau routier concerné par la vignette autoroutière ne concernerait que les autoroutes, les rings autoroutiers et un certain nombre de nationales faisant partie du réseau régional. Ce réseau ne représente que 3,5 % de l'ensemble du réseau routier wallon [6]. Exclure plus de 95 % du réseau routier global risque de créer des effets pervers en termes de report de trafic vers les voiries non concernées, en l'occurrence les voiries communales. Il pourrait de plus s'agir d'un report de trafic lourd, les poids lourds de moins de 12 tonnes étrangers pouvant chercher à minimiser les coûts du transport de marchandises. Un tel effet diminuerait, d'une part, l'efficacité de la nouvelle redevance mais causerait, d'autre part, de graves atteintes à la qualité du cadre de vie en Région wallonne ainsi qu'une importante aggravation de l'insécurité routière sur la voirie ordinaire, laquelle n'est pas aménagée pour accueillir un charroi plus lourd ou plus important.

Malgré que la Commission européenne, dans la proposition de modification de la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures, ne prévoie que la taxation ne s'applique qu'au réseau transeuropéen de transport [7], rien n'empêche les Etats membres, conformément au principe de subsidiarité, d'envisager l'application d'un système de tarification des infrastructures sur des routes ne faisant pas partie des itinéraires principaux. Ainsi, l'Union des Villes et Communes de Wallonie a suggéré que le réseau concerné par la future vignette soit l'intégralité du réseau routier wallon, afin que tout effet pervers en termes de report puisse être évité.

Le Ministre a apporté la réponse suivante à la question du report de trafic suite à l'entrée en vigueur de la redevance forfaitaire.

"Un report de trafic lourd depuis le réseau autoroutier vers le réseau communal me semble hautement improbable. En effet, s'il y a report, ce seront les voiries régionales qui seront concernées et pas le réseau communal. Quel usager peut en effet imaginer relier, par exemple, Liège à Namur en n'empruntant que des voiries communales?
Le réseau des voiries régionales est très dense et quadrille de manière très serrée l'ensemble du territoire wallon. Le réseau communal, certes plus étendu, a une vocation de desserte locale et de quartier sans pour autant offrir des possibilités d'itinéraires continus crédibles sur des plus longues distances".

Le montant de la redevance kilométrique déterminera, plus que probablement, la volonté de certaines catégories de véhicules d'utiliser des itinéraires d'évitement du réseau soumis à la vignette (auto)routière. Le réseau communal constitue un réseau finement maillé qui permet, pratiquement partout, de joindre deux entités. Les 46.000 kilomètres de voiries permettent certainement la desserte fine du territoire, mais la capacité du réseau communal de relier deux destinations ne doit être négligée. Il reste toutefois évident que le niveau de service, notamment en termes de vitesse, offert par le réseau communal est largement inférieur à celui offert par les autoroutes. Seul le trafic de transit pur se préoccupe uniquement de la question de la vitesse. Le risque de report vers les voiries communales ne peut donc être totalement écarté.

Les cartes suivantes montrent l'étendue du réseau (1) soumis à la redevance forfaitaire, (2) de voiries régionales et provinciales et (3) de voiries communales principales [8]. La comparaison de la configuration des réseaux ne laisse que peu de doutes quant aux possibilités d'éviter le réseau soumis à la redevance.

Le report vers les voiries régionales dont fait état la réponse du Ministre Michel Daerden constitue, pour les pouvoirs locaux, une source d'inquiétudes supplémentaires. En effet, les voiries régionales, si elles ont pour vocation de relier les entités wallonnes entre elles, traversent les villes et villages wallons et sont relativement imbriquées au tissu urbain par endroit. Il s'ensuit que les menaces d'atteintes à la qualité de la vie restent très présentes et préoccupantes.

Les aspects relatifs au respect du système et à la répression ont également ici toute leur importance. Les contrôles, qui seront vraisemblablement réalisés par la police domaniale du Ministère de l'Equipement et des Transports, ne s'appliqueront que sur les voiries du réseau concerné afin de vérifier la présence de la vignette. Aucun moyen de contrôle ne sera à disposition des autorités, sur les voiries secondaires, pour s'assurer que le trafic présent est à vocation locale et n'est pas du transit.

Le report de trafic des voiries soumises au régime de la vignette vers les autres voiries ne fait donc pratiquement aucun doute, particulièrement si la redevance devait s'avérer être d'un montant élevé et que les contrôles devaient être particulièrement sévères.

Les expériences étrangères, qui sont détaillées ci-après, s'avèrent particulièrement éclairantes sur l'aspect lié au report de trafic. Il ressort ainsi que le système suisse, particulièrement complet et efficace, concerne l'ensemble des voiries, à tout le moins pour le trafic des poids lourds de plus de 3,5 tonnes, et que le système allemand qui, ne concernant à la base que le réseau autoroutier, va être adapté pour faire face à certains reports structurels sur le réseau secondaire.

La redevance forfaitaire pour l'usage des infrastructures routières représente, dans les modalités qui sont présentées actuellement, un risque d'atteintes potentiellement importantes à la qualité du cadre de vie et à la sécurité routière dans les villes et communes wallonnes. La réflexion sur l'extension du réseau soumis à la redevance à l'ensemble du réseau routier ne peut être évitée.

La participation des usagers étrangers au financement de l'entretien des voiries communales

La redevance d'usage a pour objectif que chaque usager participe au financement des infrastructures qu'il utilise, en ce compris les usagers étrangers. La voirie communale est fortement empruntée par les véhicules étrangers.

A ce titre, les communes subissent, elles aussi, des dommages à leur voirie du fait du passage de ces véhicules, particulièrement lorsqu'il concerne le charroi lourd.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie a ainsi demandé au Ministre du Budget de ristourner aux communes une partie des bénéfices obtenus par la mise en œuvre de la redevance forfaitaire, afin que les communes disposent de moyens d'action complémentaires pour améliorer la sécurité des usagers et la qualité du cadre de vie.

La réponse du Ministre a été la suivante: "d'une manière générale, le projet de directive européenne impose l'affectation des recettes générées par ces dispositifs aux systèmes de transport.
La question de la répartition du produit des revenus de ce système a été débattue lors du conclave budgétaire 2005 durant lequel il a été décidé que le produit additionnel dégagé par le système de péage sera affecté à 75 % pour l'amélioration de la qualité du réseau des routes et des autoroutes de la Région et à 25 % à la politique du transport prise au sens large.
En outre, vu l'absence de report significatif vers les réseaux communaux, la question d'une accélération de la dégradation de ceux-ci ne se pose pas".

Il convient tout d'abord de souligner que la directive européenne ne s'oppose aucunement au principe de subsidiarité et que, par conséquent, celle-ci ne s'oppose aucunement à ce qu'une part des recettes de la redevance serve à l'entretien et à l'aménagement du réseau secondaire par les communes. Les travaux de voirie représentent 12,5 % des budgets communaux. Ces montants, plus de 480 millions d'euros par an, s'avèrent aujourd'hui totalement insuffisants pour entretenir l'ensemble du réseau communal [9].

Une ristourne d'une partie des moyens nouveaux issus de la redevance forfaitaire apparaît logique à plusieurs titres. Deux aspects doivent, en particulier, être pris en considération: d'abord, le fait qu'un report de trafic vers le réseau communal est hautement probable, mais également et surtout, le fait que le trafic de transit pur ne représente qu'une part infime du trafic en Région wallonne, et qu'à ce titre les voiries communales sont largement empruntées, en termes de nombre de véhicules, par les véhicules étrangers. Or ce sont d'eux que seront issus les nouveaux moyens d'action pour le financement de l'entretien des réseaux.

Pour se convaincre que les voiries communales sont largement empruntées par des usagers étrangers qui devraient, dès lors, participer à l'entretien de l'infrastructure utilisée, deux éléments peuvent être mis en évidence, malgré l'absence de chiffres de trafic précis.

Ainsi, pour ce qui concerne le transport de marchandises, seuls 4,68 % des véhicules de plus de 3,5 tonnes [10] transitent uniquement et ne font donc que traverser la Wallonie de part en part sans s'y arrêter. Les voiries communales sont donc nécessairement utilisées par les poids lourds pour se rendre vers leur lieu de chargement ou de déchargement.

Par ailleurs, pour ce qui concerne le transport de personnes, quelque 1,5 million de touristes étrangers effectue chaque année un séjour en Wallonie [11]. Les principales attractions touristiques wallonnes se trouvent, d'une manière générale, au cœur des entités wallonnes et ne sont pas toujours desservies par les autoroutes ou les routes régionales. L'utilisation des voiries communales est, ici également, évidente.

La question de la ristourne des bénéfices de la redevance aux pouvoirs locaux ne se pose donc pas en termes de report de trafic mais en termes de participation des usagers étrangers circulant sur les voiries communales au financement de l'entretien des voiries qu'ils parcourent. Les objectifs sous-tendus par la Région wallonne ne sont, à ce titre, qu'étendus aux voiries communales. Les efforts financiers des communes pour améliorer la qualité de leur réseau routier doivent pouvoir être renforcés encore par la mise à disposition de moyens d'action supplémentaires à même d'améliorer la sécurité routière, la convivialité de l'espace public, et partant, de la qualité du cadre de vie.

La nécessaire compensation des pertes d'additionnels communaux

De manière à ce que les contribuables wallons ne voient pas, au travers de la vignette (auto)routière, la levée d'un nouvel impôt, le Ministre du Budget, Michel Daerden, a fait part de son souhait de modifier la structure de la taxe de circulation telle qu'elle existe aujourd'hui afin que la vignette la remplace, à tout le moins partiellement. Cette tendance va d'ailleurs dans le sens voulu par la Commission européenne dans le cadre de la nouvelle directive en préparation.

La modification, voire la suppression de la taxe de circulation, a un impact supplémentaire pour les pouvoirs locaux puisque des additionnels sont perçus sur cette taxe. La suppression de la taxe constituerait une perte financière pour les communes de l'ordre de 30 millions d'euros par an.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie a obtenu, à ce propos, une certaine assurance de la part du Ministre puisque celui-ci a mis en évidence que "si une formule de perception devait remettre en question la structure actuelle de la taxe de circulation, il est évident que les pouvoirs communaux ne devraient pas perdre les masses budgétaires dégagées par les actuels centimes additionnels". Des compensations pourraient être fort légitimement attendues dans l'hypothèse d'une modification ou d'une suppression de la taxe.

Notons qu'en compensation à l'introduction de la redevance forfaitaire, il a été également évoqué de supprimer la radio-télé redevance. Cette suppression n'aurait, quant à elle, aucun impact pour les pouvoirs locaux.

La taxation des véhicules communaux d'utilité publique

L'introduction d'une redevance forfaitaire pour les véhicules de moins de 12 tonnes va entraîner, si aucune exemption n'est prévue, un surcoût conséquent pour les pouvoirs locaux puisque ceux-ci disposent de véhicules de plus de 3,5 tonnes et, à ce titre, sont redevables de la redevance dont question.

Ces véhicules sont toutefois utilisés pour réaliser des missions de service public aux citoyens.

L'Union des Villes et Communes de Wallonie a émis le souhait, auprès du Ministre, que des exceptions soient prévues pour les véhicules communaux réalisant des missions d'utilité publique.

Des exemptions similaires à celles qui existent actuellement pour les véhicules de plus de 12 tonnes apparaissent, à tout le moins, nécessaires. Ainsi, les véhicules de moins de 12 tonnes affectés exclusivement aux services responsables du maintien de l'ordre public ou encore aux services d'entretien et d'exploitation des routes ou identifiés comme tels devraient pouvoir être exemptés de la redevance. L'Union des Villes et Communes de Wallonie a par ailleurs demandé à ce que ce champ des exceptions soit élargi à un plus grand nombre de catégories de véhicules, comme par exemple à ceux utilisés pour la collecte des immondices ou ceux utilisés principalement mais non exclusivement à l'entretien des routes [12].

Le Ministre a répondu en ces termes aux revendications de l'Union:

"le régime des exceptions au système de péage est en cours de définition au niveau de la directive européenne. Compte tenu des nombreuses variables connues à ce jour pour les systèmes à mettre en place, il me semble prématuré d'engager le débat sur les types de véhicules communaux susceptibles d'être exemptés partiellement ou totalement".

L'Union des Villes et Communes de Wallonie ne peut évidemment que prendre acte de la réaction du Ministre. Il semblerait toutefois que la directive européenne puisse permettre un certain nombre d'ouvertures en la matière, puisque le projet de directive précise que des exemptions totales ou partielles de la redevance pourront être accordées à certains types de véhicules.

Des exemples éclairants

La question de la tarification des usagers, et notamment des poids lourds, afin de financer l'entretien, l'exploitation et l'extension du réseau routier n'est pas neuve. Plusieurs pays européens ont développé des systèmes de tarification élaborés qui leur permettent de développer des politiques de transport ambitieuses, qui vont bien au-delà des questions de financement.

Les initiatives étrangères permettent également de mettre en perspective l'attention accrue qui a été apportée aux questions liées au report de trafic. Le réseau secondaire fait l'objet, dans la plupart des pays ayant développé un système de tarification à l'usage, de mesures particulières afin que la qualité de vie et la sécurité routière sur les voiries locales soient maintenues. Là où le réseau secondaire a été écarté des réflexions d'emblée, des effets significatifs ont été observés.

Le système suisse mis en perspective

La Suisse a élaboré un système très développé de tarification de son réseau routier. Trois types de tarifications existent: une redevance forfaitaire pour les véhicules de moins de 3,5 tonnes et une redevance pour les poids lourds de plus de 3,5 tonnes, qui peut être soit forfaitaire soit kilométrique.

Les objectifs initiaux de la politique suisse étaient d'imputer les coûts externes du transport et de satisfaire au principe de la vérité des coûts [13]. Ces objectifs ont pu être déclinés en objectifs opérationnels qui sont de veiller à la participation de tous au financement des infrastructures de transport, de réduire le trafic de poids lourds, qu'il soit local ou de transit, d'assurer un report modal vers le rail et d'améliorer la qualité du cadre de vie en veillant à la réduction des émissions polluantes et des nuisances liées au trafic de poids lourds.

L'ensemble du réseau routiersuisse est concerné, à l'exception des voiries privées et de celles qui ne sont pas ouvertes à la circulation du public.

Le produit des redevances pour les poids lourds [14], qui s'élève à 500 millions d'euros en 2001 [15], sert essentiellement au financement des infrastructures de transport. Deux tiers sont destinés au financement des infrastructures ferroviaires (notamment les grands tunnels ferroviaires alpins), et un tiers aux infrastructures routières et à leur entretien. Les recettes des redevances sont ristournées pour un tiers aux cantons, pour la construction, la rénovation et l'entretien de l'infrastructure routière, et pour deux tiers à la Confédération pour la rénovation et la modernisation de l'infrastructure ferroviaire.

Les trois types de redevances instaurées sont les suivantes.

La redevance kilométrique pour les poids lourds de plus de 3,5 tonnes. La tarification de l'utilisation du réseau est proportionnelle au poids, aux émissions polluantes [16] du véhicule ainsi qu'à la distance parcourue par les poids lourds. Tous les poids lourds sont concernés. Certaines exemptions sont cepedendant prévues, comme par exemple les véhicules utilisés au titre des fonctions régaliennes de l'Etat, les véhicules agricoles, les véhicules des écoles de conduite ou encore les véhicules électriques. Le système de redevance kilométrique est basé sur la mise en place de bornes micro-ondes sur les routes, couplées à des appareils embarqués dans chaque véhicule redevable. Pour les véhicules ne traversant la Suisse que de manière exceptionnelle, un système d'auto-déclaration manuelle est prévu.

Parallèlement, une redevance forfaitaire a été instaurée pour certaines catégories de véhicules, comme par exemple les véhicules servant d'habitation, les poids lourds ne dépassant pas 45 km/h, … Ceux-ci doivent payer une redevance d'environ 450 euros par an, quel que soit le nombre de kilomètres parcourus. Les autocars sont également soumis à une redevance forfaitaire, proportionnelle au poids du véhicule. Ainsi, les moins de 8,5 tonnes paient une redevance annuelle forfaitaire de 1.100 euros par an, 1.640 euros pour les moins de 18 tonnes, et 2.200 euros par an pour les plus de 18 tonnes.

Complémentairement, les véhicules de moins de 3,5 tonnes, suisses ou étrangers, doivent s'acquitter d'une redevance d'utilisation des routes. Il s'agit de la vignette autoroutière, qui coûte 27 euros par an et rapporte approximativement 200 millions d'euros pas an. Les recettes de la vignette ne sont affectées qu'à la construction des routes.

Les premiers effets du système de tarification des infrastructures routières ont été la diminution du trafic, notamment des poids lourds, qui a diminué en moyenne, depuis 2001, de 5 % par an. Cette diminution est semble-t-il due à une meilleure efficacité de l'utilisation des transports routiers (taux de chargement, optimisation des chaînes logistiques, …). La diminution de trafic entre 2001 et 2003 est de l'ordre de 8 %. De plus, les redevances suisses ont permis, par la prise en compte des émissions polluantes dans leur calcul, un renouvellement important de la flotte de camions en Suisse [17].

Le système suisse est un système complet qui prend en compte l'ensemble des usagers et l'ensemble du réseau qu'il peut emprunter. La prise en compte du réseau secondaire et la ristourne d'une partie des recettes de la redevance aux autorités locales ont permis de maintenir des infrastructures de qualité, de développer des mesures d'accompagnement comme la mise en œuvre d'un vaste programme antibruit, et de s'assurer que les objectifs de la politique de transport fédérale puissent être atteints.

Les Pays-Bas: une réflexion accrue sur … les impacts locaux

Les Pays-Bas souhaitent également introduire une redevance kilométrique pour l'usage de leur infrastructure routière. Une plate-forme de réflexion, rassemblant l'ensemble des acteurs concernés par la problématique, a été mise sur pied. Les conclusions de la plate-forme, qui sont intervenues en mai 2005, dégagent plusieurs éléments intéressants [18].

La redevance d'usage envisagée aux Pays-Bas serait une redevance kilométrique dont le prix varierait en fonction du nombre de kilomètres parcourus, du poids des véhicules et des émissions polluantes de ceux-ci, mais également en fonction du lieu et du moment de l'utilisation des infrastructures, permettant ainsi de prendre en compte les aspects relatifs à la congestion. L'introduction du système de redevance devrait intervenir entre 2011 et 2014.

Le rapport de la plate-forme met en évidence les conditions de succès de la mise en œuvre d'un tel système. Parmi ceux-ci, on retrouve l'application du système sur l'ensemble des voiries néerlandaises. La crainte d'un report de trafic vers les voiries secondaires et locales est ainsi largement soulignée.

De plus, le système de la redevance sera, pour les poids lourds, modulé en fonction de la morphologie des lieux traversés afin que le trafic lourd soit, autant que possible, évité dans les quartiers de vie et en agglomération où les nuisances de celui-ci sont fortement ressenties.

Le système envisagé aux Pays-Bas permettra donc de protéger au mieux les zones résidentielles du charroi lourd indésirable.

Le Royaume-Uni: vers une redevance différenciée, appliquée sur l'ensemble du réseau routier

Le Royaume-Uni s'apprête à mettre en place un système de redevance kilométrique semblable à celui de la Suisse, mais uniquement pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes. L'objectif de cette redevance serait de dégager des moyens de financement pour un ambitieux programme de sécurisation et d'amélioration des infrastructures routières, nationales ou locales, qui prévoit notamment la construction de centaines de contournements, l'élargissement de routes stratégiques ou encore la construction de systèmes de sécurité avancés et de systèmes d'informations routières.
 
Le système de redevance [19], qui devrait être mis en place en 2008 [20], serait fonction de la distance parcourue, du poids total autorisé et du niveau d'émission polluante des poids lourds qui empruntent les routes britanniques. Le montant de la redevance varierait, de plus, en fonction du type d'infrastructures empruntées et de l'heure de circulation.

Cet aspect de modulation de la tarification en fonction du type de voirie apparaît comme essentiel, dans un pays où 97 % du réseau routier, qui est long de quelque 400.000 kilomètres, est à charge des autorités locales. De plus, la décision britannique d'étendre la taxation à l'ensemble des routes britanniques, qu'elles soient locales ou nationales, provient de sa crainte de voir de "sérieux problèmes de report de trafic vers les voiries les plus petites, où les poids lourds sont les plus dangereux et les plus polluants" [21]. Plusieurs modèles et simulations ont d'ailleurs confirmé cette conclusion.

Le Gouvernement britannique pourrait également envisager de taxer les véhicules de moins de 3,5 tonnes si le projet devait s'avérer être concluant.

Les réflexions menées au Royaume-Uni prennent donc fortement en considération les voiries locales, au vu de leur importance notamment. La grande force du projet britannique sera probablement la possibilité, en modulant le tarif en fonction du type de route empruntée, de favoriser certains itinéraires pour les poids lourds, en instaurant des prix différenciés sur les routes locales et les autoroutes. Cette vision intègrera donc de manière accrue les aspects de la qualité de vie et de la sécurité au niveau local.

Les enseignements de la redevance autoroutière allemande

La loi du 5 avril 2002 relative à la saisie de taxes de péage kilométrique pour l'utilisation des autoroutes fédérales par les véhicules utilitaires lourds a instauré, en Allemagne, au 1er janvier 2005, une redevance pour l'utilisation par les poids lourds de son réseau autoroutier. L'objectif de cette redevance est de trouver des moyens de financement afin d'entretenir et d'aménager les autoroutes allemandes, et de financer divers aménagements ferroviaires ou fluviaux. Cette redevance s'applique à l'ensemble des véhicules, allemands ou étrangers, dont le poids total autorisé est de plus de 12 tonnes. Cette taxation remplace donc explicitement le système antérieur de l'eurovignette mais ne l'étend pas à d'autres catégories de véhicules. Certaines exemptions sont prévues, comme par exemple les autocars, les véhicules électriques, les véhicules des forces armées, des autorités de police, de la protection civile, des pompiers et des services d'urgence, ainsi que les véhicules fédéraux et les véhicules exclusivement utilisés à l'usage de l'entretien des routes en hiver, ainsi que les véhicules liés à la profession du spectacle et du cirque.

Le système allemand devrait, au terme de sa première année de mise en service, rapporter 3 à 4,5 milliards d'euros (hors coûts d'investissement et d'exploitation), alors que le système de l'eurovignette rapportait à l'Allemagne 425 millions d'euros par an [22].

La redevance d'usage instaurée par ce mécanisme est proportionnelle au nombre de kilomètres parcourus et varie également selon la catégorie du véhicule qui est fonction des émissions polluantes de celui-ci.

Les quelque 12.000 kilomètres d'autoroutes allemandes sont concernés par cette redevance.
Des tronçons déterminés de routes fédérales peuvent également être soumis à l'obligation de péage. Cette disposition a été explicitement prévue dans la loi de base de 2002 afin d'éviter certains reports de trafic sur certains tronçons spécifiques. Il apparaît cependant que certains reports de trafic apparaissent de manière structurelle sur certaines voiries secondaires, qui sont alors saturées. Des mécanismes correctifs devraient prochainement voir le jour afin que ceux-ci soient évités.

Le système allemand devrait donc évoluer vers une meilleure prise en compte des voiries secondaires et du report qui s'y observe à certains endroits.

Conclusions

La redevance d'usage de la voirie est un instrument fort pour mener une politique de transport et de mobilité en Région wallonne. C'est tout d'abord un instrument financier particulièrement efficace puisqu'il s'assure de la participation de chaque usager au financement de l'infrastructure qu'il utilise. Mais la redevance peut également, en fonction des modalités d'application qui sont mises en œuvre, être un outil performant au service de la protection du cadre de vie, de la limitation des émissions de gaz à effet de serre ou encore de la mobilité. Les possibilités de moduler la redevance en fonction de divers paramètres rendent l'outil particulièrement performant… si certaines précautions sont prises pour en éviter les effets pervers.

Les modalités de mise en œuvre de la redevance wallonne laissent en effet craindre un certain nombre d'effets indésirables pour les pouvoirs locaux. Ainsi, la question du report de trafic sur les voiries secondaires reste une préoccupation importante et la question de l'extension du réseau de la vignette (auto)routière à l'ensemble du réseau routier reste posée afin que les atteintes à la sécurité routière et à la qualité du cadre de vie soient minimisées.

Par ailleurs, le financement de l'entretien des infrastructures communales par le mécanisme de la vignette pourrait s'avérer fort pertinent puisque les voiries communales sont, elles aussi, empruntées par des véhicules étrangers ne participant pas, actuellement, au financement des infrastructures de transport.

Parmi les exemples étrangers qui ont mis en place une redevance d'usage, le système suisse est fréquemment cité en exemple. L'application de la redevance sur l'ensemble du réseau et la ristourne d'une partie des recettes de la vignette aux pouvoirs locaux semblent confirmer que la prise en compte des conséquences locales est une des clés du succès de la redevance d'usage.

Le Ministre en charge du dossier, Michel Daerden, doit encore déterminer la plupart des modalités de mise en œuvre de la redevance d'utilisation du réseau. L'Union des Villes et Communes de Wallonie ne manquera pas de rappeler les risques et les opportunités que représente la vignette pour les pouvoirs locaux.

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  1. [Remonter] En 2004, plus de 60 millions d'euros ont été dévolus à l'investissement (construction de nouvelles infrastructures et aménagements de voirie permettant l'amélioration de la sécurité routière et l'amélioration de la qualité de vie), près de 70 millions d'euros ont été alloués à l'entretien ordinaire (nettoyage, service d'hiver, marquage au sol et renouvellement superficiel du revêtement) et près de 50 millions ont été dévolus à l'entretien extraordinaire (renouvellement complet des revêtements, réhabilitation de chaussées orniérées, …). Sources: MET.
  2. [Remonter] Q.R. P.W. 1.2.2005, Caroline Cassart-Mailleux, L'introduction d'un système de péage sur les autoroutes.
  3. [Remonter] Le système de l'eurovignette est d'application en Belgique, au Danemark, au Grand-Duché de Luxembourg, aux Pays-Bas et en Suède. En Belgique, c'est la L. 27.12.1994 portant assentiment de l'accord relatif à la perception d'un droit d'usage pour l'utilisation de certaines routes par des véhicules utilitaires lourds, signé à Bruxelles le 9.2.1994, entre les Gouvernements de la République fédérale d'Allemagne, du Royaume de Belgique, du Royaume du Danemark, du Grand-Duché de Luxembourg et du Royaume des Pays-Bas qui l'a instauré, conformément à la dir. 93/89/CEE du Conseil des Communautés européennes du 25.10.1993 (M.B. 31.12.1994). Depuis le 1.1.2005, l'Allemagne est sortie du système, une redevance kilométrique ayant été mise en place sur les autoroutes allemandes. Neuf mois de préavis sont nécessaires pour se retirer du système de l'eurovignette.
  4. [Remonter] Les nationales N 3, 4, 5, 6, 7, 20, 30, 40, 50, 60, 63, 80, 89 et 90 seraient ainsi concernées en plus des autoroutes et des rings autoroutiers.
  5. [Remonter] Q.R. P.W. 15.6.2005, Caroline Cassart-Mailleux, L'état des lieux du projet de péage sur les autoroutes wallonnes.
  6. [Remonter] Les 869 kilomètres d'autoroutes seraient concernés, ainsi que 1.067 kilomètres de voiries régionales, soit un total de 1.936 kilomètres. Seuls 23 % des voiries appartenant à la Région feraient donc partie du réseau concerné par la vignette.
  7. [Remonter] Ce réseau reprend approximativement 60.000 km d'autoroutes et de routes ordinaires en Europe.
  8. [Remonter] La représentation de l'ensemble des voiries communales est impossible à l'échelle souhaitée.
  9. [Remonter] Assises wallonnes des Travaux publics et de la Voirie, 2003.
  10. [Remonter] Rapport provisoire de l'Observatoire wallon de la Mobilité,  Diagnostic de la mobilité en Wallonie, 2004, pp. 11 à 20.
  11. [Remonter] Q.R. P.W. 11.10.2005, Crucke Jean-Luc, L'impact touristique de la vignette.
  12. [Remonter] F. Lannoy, Eurovignette pour un camion communal?, 2002.
  13. [Remonter] Département fédéral de l'Environnement, des Transports, de l'Energie et de la Communication, Equitable et efficiente: la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations en Suisse, 2004, p. 8.
  14. [Remonter] L'introduction du système suisse (redevance kilométrique et forfaitaire) a entraîné des coûts de développement estimés à environ 815 millions d'euros. Annuellement, les coûts de fonctionnement (équipement des véhicules, équipement des postes frontières, installation de micro-balises aux frontières et sur l'ensemble du réseau routier, …) et d'exploitation avoisinent les 120 millions d'euros par an (contrôle, maintenance et frais administratifs).
  15. [Remonter] Le Département fédéral de l'Environnement, des Transports, de l'Energie et de la Communication estime que les recettes pourraient atteindre plus de 1,2 milliard d'euros en 2008, suite à l'augmentation progressive des tarifs des redevances.
  16. [Remonter] Trois catégories de redevances existent selon la catégorie d'émission du véhicule. Les véhicules répondant aux normes Euro 0 paient 2 centimes d'euro par tonne kilomètre effectuée, 1,68 centime pour les catégories Euro I et 1,42 centime pour les catégories Euro II et III.
  17. [Remonter] Abadie Guillamette, La mise en place de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations en Suisse, in: Notes de synthèse du SES, 11-12/2002, p. 1.
  18. [Remonter] Nationaal platform "Anders Betalen voor Mobiliteit", Anders betalen voor mobiliteit, 5/2005, 100 p.
  19. [Remonter] Le système anglais devrait, comme le système suisse, s'accommoder de techniques embarquées et permettre également des saisies manuelles pour les utilisateurs occasionnels du réseau, notamment étrangers.
  20. [Remonter] Department for Transport and HM Treasury, Modernising the taxation of the haulage industry; lorry road user-charge – Progress report 3, 2004.
  21. [Remonter] Department for Transport and HM Treasury, Modernising the taxation of the haulage industry; lorry road user-charge – Progress report 2, 2003, p. 4.
  22. [Remonter] Abaie G., La tarification de l'utilisation des autoroutes allemandes par les poids lourds, 2003, p. 3.
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