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Stationnement - Règlements-redevances

Mathieu Lambert - Novembre 2006
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L'auteur

Mathieu Lambert Mathieu Lambert

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Les règlements-redevances en matière de stationnement peuvent-ils prévoir qu'en cas de défaut de paiement de la redevance, une indemnité forfaitaire est due?

Le conseil communal dispose de la possibilité d'assortir d'une indemnité forfaitaire le non-paiement d'une redevance de stationnement. Une telle indemnité forfaitaire est d'ailleurs inscrite dans les modèles de règlements-redevances en matière de stationnement [1] disponibles sur notre site [2]. De quoi s'agit-il? Dans quelles conditions une indemnité forfaitaire est-elle due?

Nature juridique des relations entre la commune et le redevable

Le règlement-redevance constitue, dans chaque cas d'espèce où il trouve application vis-à-vis d'un redevable, un ensemble de dispositions contractuelles auxquelles le particulier a marqué son accord par le fait même de recourir au service.

Cela découle de la nature même de la redevance, considérée comme la rétribution de services et prestations de l'autorité. L'obligation de payer ne frappe pas d'autorité tels actes auxquels les intéressés ne peuvent se soustraire; elle découle de la situation même de l'usager du service, dans laquelle il s'est mis volontairement [3]. Le règlement-redevance deviendrait ainsi, par analogie, un ensemble de conditions générales d'un contrat d'adhésion, que l'usager accepte en décidant de recourir au service proposé.

Indemnité forfaitaire, clause pénale et montant

Le non-respect par le redevable de son obligation de s'acquitter de la somme due sur invitation à payer peut être assorti d'une clause pénale, au sens des articles 1226 et suivants du Code civil. Les termes "indemnité forfaitaire" repris dans nos modèles de règlements-redevances recouvrent cette notion [4].

Le principal avantage de la clause pénale est qu'elle permet de ne pas devoir démontrer le préjudice subi et son montant. Ceux-ci sont présumés du simple fait que le débiteur n'a pas payé la redevance et cela suffit à justifier le paiement de l'indemnité forfaitaire convenue [5].

Il faut cependant que l'indemnité forfaitaire qui est réclamée reste proportionnée au préjudice qui est présumé être subi du fait du non-paiement de la redevance. En effet, malgré l'épithète "pénale" qui lui est accolée, la clause ne peut pas constituer une peine. Elle est indemnitaire et ne peut poursuivre une fonction coercitive (ou comminatoire). C'est ce qu'affirme l'article 1126 du Code civil, entérinant ainsi la définition donnée auparavant par la Cour de Cassation [6].

Le principe est ainsi celui de l'intangibilité de la clause pénale: le créancier ne peut obtenir ni plus ni moins que le montant inscrit dans la clause, de sorte que "le débiteur ne peut échapper à la clause pénale, en établissant que le préjudice qu'a subi le créancier s'avère, en fin de compte, inférieur au forfait conventionnel; même dans l'hypothèse où il apparaîtrait que le créancier […] n'a subi aucun dommage, [l'indemnité forfaitaire] restera due dans son intégralité" [7].

Malgré l'affirmation de ce principe, des exceptions existent et les hypothèses de réduction de la clause pénale ne sont pas rares. Ainsi le juge pourra-t-il réduire la clause pénale "lorsque cette somme excède manifestement le montant que les parties pouvaient fixer pour réparer le dommage résultant de l'inexécution de la convention" (C. civ., art. 1231, par. 1er), soit lorsqu'elle est disproportionnée. Cette disposition n'est pas supplétive (il n'est donc pas possible d'écarter conventionnellement le pouvoir de réduction judiciaire des clauses excessives). Les tribunaux se voient ainsi investis d'un pouvoir d'appréciation marginale: "ce n'est que si le montant de la clause est, à l'évidence, sans rapport avec celui qu'aurait fixé tout homme raisonnable et équitable placé dans les mêmes circonstances, qu'il doit être revu à la baisse" [8].

Quant aux autres hypothèses de réduction prévues par la loi ou dégagées par la jurisprudence, nous pensons qu'elles ne devraient pas trouver à s'appliquer au cas du non-paiement d'une redevance de stationnement [9].

Par ailleurs, il faut garder en mémoire que l'autorité de tutelle sera également appelée, lors de l'examen des règlements-redevances relatifs au stationnement [10], à apprécier le caractère proportionné d'une clause pénale telle que celle visée ici. Le Ministre des Affaires intérieures indique ainsi dans sa circulaire précitée qu' "il n'est pas admissible que le montant de [la clause pénale] s'éloigne d'une évaluation correcte du dommage subi par la commune suite au non-paiement par le particulier. Les dispositions prévoyant une indemnité forfaitaire de plusieurs centaines d'euros en cas de non-paiement de la somme due après envoi de l'invitation à payer sont donc illégales car elles constituent de véritables peines privées interdites par l'article 6 du Code civil".

Clause de participation du débiteur aux frais administratifs et cumul des clauses pénales

Des conseils communaux souhaitent parfois mettre également à la charge du débiteur défaillant des "frais de gestion du dossier". Ce genre de clause constitue une clause pénale, au sens que nous avons décrit [11].

Bien qu'elle ait déjà été considérée comme contraire à l'article 1023 du Code judiciaire par la Cour d'appel de Bruxelles [12], nous pensons, comme la Cour d'appel de Liège, que la clause pénale stipulée "à titre de participation dans les frais administratifs et autres causés par le retard de paiement" échappe à l'interdiction de l'article 1023 du Code judiciaire: "pareille clause précise que c'est le retard qui y donne ouverture et non l'introduction d'une action judiciaire qu'un créancier normalement prudent et diligent fait précéder de rappels et de démarches destinées à persuader le débiteur de l'intérêt d'une exécution volontaire" [13].

Il nous revient cependant que l'autorité de tutelle n'admet pas la réclamation de frais de constitution du dossier en vue de poursuites judiciaires pour le recouvrement de redevances. En effet, ces frais sont contraires à la notion de redevance (rétribution en vue de couvrir les frais subis par la commune au profit du contribuable), puisque la commune dispose déjà de tous les éléments à fournir dans le cadre de la procédure judiciaire (nom et adresse du redevable, montant à payer) et qu'elle ne subit en principe aucuns frais supplémentaires. C'est là la position de l'autorité de tutelle en ce qui concerne les redevances en général. Nous pensons néanmoins qu'en ce qui concerne particulièrement les redevances en matière de stationnement, l'on ne peut pas être aussi catégorique. En effet, à l'heure actuelle, l'automatisation de l'accès des communes au répertoire de la DIV n'est toujours pas effective [14]. Il s'ensuit qu'en pratique de nombreuses communes ne parviennent pas à identifier les redevables ou doivent déployer des moyens parfois importants pour y parvenir.

Quant aux frais de port liés aux rappels éventuels, rien n'empêche en principe qu'ils soient récupérés auprès du redevable, pour autant cependant qu'ils n'aient pour seul objectif que de couvrir les frais d'envoi. Il s'ensuit que le règlement-redevance ne pourrait mentionner que les "frais d'envoi au prix coûtant" [15].

Par ailleurs, prévoir dans un règlement-redevance le paiement des frais d'envoi liés aux rappels de paiement éventuels entraîne le cumul de deux clauses pénales: l'indemnité forfaitaire et la participation aux frais d'envoi [16].

Toutefois, "ce cumul n'est […] envisageable que si chaque clause vise à réparer un dommage prévisible distinct" [17]. La commune pourrait donc être appelée à devoir démontrer au juge civil compétent qu'outre des frais d'envoi (que la seconde clause pénale vise nommément), un dommage distinct (couvert quant à lui par l'indemnité forfaitaire) était prévisible et fondait l'existence d'une clause pénale propre.

Il existe en outre une tendance en jurisprudence à globaliser les montants des différentes clauses pénales pour en apprécier le caractère indemnitaire, de sorte que des clauses pourtant considérées comme acceptables séparément peuvent être réduites par le juge qui estime que la somme de leurs montants est manifestement disproportionnée [18].

Pour ces raisons et compte tenu du fait qu'une clause pénale couvrant les frais administratifs ne peut concerner - selon la tutelle - que les seuls frais d'envoi des rappels, nous pensons qu'il est peu recommandé d'ajouter à une indemnité forfaitaire une clause pénale relative aux frais d'envoi. La globalisation des montants en une seule indemnité forfaitaire permet néanmoins de tenir compte de ces frais d'envoi, pour autant que celle-ci conserve son caractère indemnitaire.

Recouvrement amiable des dettes

Une fois que le délai dans lequel le redevable était invité à payer est échu, l'indemnité forfaitaire est due. La commune peut alors assigner cette personne en paiement de la redevance et de l'indemnité forfaitaire devant la juridiction compétente. La commune peut également estimer souhaitable d'envoyer un (ou plusieurs) rappel(s) de paiement à l'intéressé, avant de l'assigner. Dans cette dernière hypothèse, il faudra tenir compte d'une procédure particulière. En effet, en ce qui concerne le recouvrement de redevances impayées, la loi du 20 décembre 2002 relative au recouvrement amiable des dettes du consommateur [19] intègre cette matière dans son champ d'application [20]. Il faut en effet entendre par recouvrement amiable de dettes "tout acte ou pratique qui a pour but d'inciter le débiteur à s'acquitter d'une dette impayée, à l'exception de tout recouvrement sur la base d'un titre exécutoire" (art. 2, par. 1er, 1°), le consommateur étant "toute personne physique qui est redevable de dettes étrangères à ses activités commerciales, professionnelles ou artisanales" (art. 2, par. 1er, 3°).

Tout recouvrement amiable d'une dette doit commencer par une mise en demeure écrite adressée au débiteur. Cette mise en demeure doit contenir de manière complète et non équivoque toutes les données relatives à la créance. Elle doit comprendre au minimum un certain nombre de mentions énumérées par la loi (art. 6, par. 2) et il ne peut être procédé à d'autres techniques de recouvrement - pratiquement, le recouvrement par voie judiciaire - qu'après l'écoulement d'un délai de quinze jours commençant à courir à la date de l'envoi de la mise en demeure (art. 6, par. 3). Ce délai doit d'ailleurs être mentionné dans celle-ci.

En matière de stationnement, seuls le ou les éventuels rappels constituent des mises en demeure au sens de la loi du 20 décembre 2002 et doivent donc comprendre les mentions obligatoires prévues par cette loi et respecter le délai de quinze jours. L'invitation à payer la redevance ne constitue pas elle-même une mise en demeure [21]; la loi précitée ne vise en effet que le recouvrement amiable, c'est-à-dire"l'acte ou pratique qui a pour but d'inciter le débiteur à s'acquitter d'une dette impayée". Par conséquent, la commune qui souhaite poursuivre en justice le recouvrement de la redevance sans d'abord adresser un rappel de paiement, n'est pas soumise à la loi précitée du 20 décembre 2002.

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  1. [Remonter] La disposition du règlement-redevance est ainsi rédigée: "A défaut de paiement dans le délai de ... jours, le recouvrement sera poursuivi devant la juridiction civile compétente et une indemnité forfaitaire de ... % de la redevance et un intérêt de retard équivalent à l'intérêt légal seront dus par le conducteur ou, à défaut d'identification de celui-ci, par le titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule".
  2. [Remonter] http://www.uvcw.be/espaces/mobilite/modeles/modele-708.htm
  3. [Remonter] Cass., 18.9.1998, Pas., 1998, I, p. 397 et concl. Av. gén. J.-F. Leclercq; Cass., 10.5.2002, R.G. C.01.0034.F, http://www.juridat.be.
  4. [Remonter] P. Wéry, La clause pénale, in P. Wéry (dir.), Les clauses applicables en cas d'inexécution des obligations contractuelles, Bruxelles, La Charte, coll. Droit en mouvement, 2001, p. 249.
  5. [Remonter] Ibid., pp. 253 et 266; v. aussi Cass., 3.2.1995, Bull. Cass., 1995, p. 130.
  6. [Remonter] Cass., 17.4.1970, Pas., 1970, I, p. 545.
  7. [Remonter] P. Wéry, La clause pénale, op. cit., p. 280.
  8. [Remonter] Ibid., p. 289; v. aussi pp. 291-294. La Cour de Cassation, dans deux arrêts relatifs non à la proportionnalité d'une clause pénale, mais à la notion même de redevance, indique que le forfait journalier de 500 BEF réclamé aux usagers qui n’ont pas alimenté l’horodateur doit bien être considéré comme une redevance (rétribution d’un service), non comme un impôt, alors même que le coût maximum du stationnement journalier lorsque les usagers alimentent l’horodateur est de 130 BEF (Cass., 18.9.1998, Pas., 1998, I, p. 397 et concl. Av. gén. J.-F. Leclercq; Cass., 10.5.2002, R.G. C.01.0034.F, http://www.juridat.be). Ainsi, une redevance forfaitaire égale à plus du triple de la redevance pro rata temporis n'a pas été considérée comme disproportionnée.
  9. [Remonter] La deuxième hypothèse est celle de la réduction des intérêts moratoires conventionnels excessifs, conformément à l'art. 1153, al. 5, du C. civ.. Ceux-ci constituent en effet une clause pénale. En revanche, la clause qui prévoit que le non-paiement d'une dette donne lieu au paiement de l'intérêt légal n'est pas une clause pénale: elle se borne à rappeler ce à quoi le créancier a droit en vertu de l'art. 1153 du C. civ. (P. Wéry, La clause pénale, op. cit., p. 253).
    La troisième hypothèse est celle de la réduction de la clause pénale en cas d'exécution partielle. Aux termes de l'art. 1231, par. 2, du C. civ., "la peine peut être réduite par le juge lorsque l'obligation principale a été exécutée en partie". Ce pouvoir de réduction du juge ne pourra être exercé que dans le cas où le débiteur s'est exécuté partiellement, alors que la clause pénale n'a été prévue que pour pallier l'inexécution totale de son obligation par le débiteur. Cette troisième hypothèse de réduction est, à notre avis, fort théorique en ce qui concerne le paiement d'une redevance de stationnement. En effet, il apparaît en pratique que la toute grande majorité des usagers auxquels la redevance est réclamée paiera ou ne paiera pas dans le délai imparti, mais ne se contentera pas de payer partiellement.
    La quatrième et dernière hypothèse de réduction consiste en la modération de l'exercice de la clause pénale en cas d'abus de droit. Ainsi, s'il constate que le créancier abuse de son droit en réclamant l'application intégrale de la clause, le juge du fond est autorisé à réduire l'usage de la clause pénale à son exercice normal (Cass., 18.2.1988, Pas., 1988, I, p. 729). Cette hypothèse de réduction diffère de celles déjà rencontrées, en ce qu'elle concerne une clause pénale qui est "en soi irréprochable: c'est sa mise en œuvre qui, compte tenu des circonstances concrètes de l'espèce, prête le flanc à la critique" (P. Wéry, La clause pénale, op. cit., p. 303). L'application de cette hypothèse de réduction dépend donc des circonstances particulières de l'espèce et de l'appréciation qu'en a le juge.
  10. [Remonter] Un tel règlement-redevance est en principe soumis à une tutelle d'approbation. En effet, selon les travaux préparatoires du décret du 1.4.1999 (CDLD, art. L3131-1, par. 1er, 3°), les "règlements relatifs aux impositions communales" visés à l'article 16, par. 1er, 3°, dudit décret doivent être entendus dans un sens large, de sorte qu'il ne s'agit pas seulement des règlements-taxes (Doc. parl., P.W., sess. 1997-1998, 401 – n° 1bis, p. 7).
  11. [Remonter] P. Wéry, La clause pénale, op. cit., p. 308.
  12. [Remonter] Bruxelles, 20.12.1995, J.L.M.B., 1996, p. 1315: "il est […] interdit de prévoir dans les conventions des clauses pénales qui n'ont parfois implicitement que pour finalité de couvrir forfaitairement [des] futurs états d'honoraires et frais d'avocats, sans pouvoir le dire, en raison de l'existence de l'article 1023 du Code judiciaire".
  13. [Remonter] Liège, 27.11.1997, J.L.M.B., 1998, p. 655 (sommaire).
  14. [Remonter] T. De Schutter et S. Smoos, La dépénalisation du stationnement: quelques pistes de solution, Mouv. comm., 6-7/2005, p. 315; v. aussi l'actualité du 24.1.2006 Dépénalisation du stationnement: le point avec le Ministre fédéral de la Mobilité sur le site de l'Union (http://www.uvcw.be/actualites/33,148,37,37,1199.htm).
  15. [Remonter] Cette formulation permet en effet de tenir compte des futures évolutions de tarifs de La Poste.
  16. [Remonter] Quant à la clause qui prévoit que le non-paiement d'une dette donne lieu au paiement de l'intérêt légal, elle n'est pas une clause pénale, puisqu'elle se borne à rappeler ce à quoi le créancier a droit en vertu de l'article 1153 du Code civil.
  17. [Remonter] P. Wéry, La clause pénale, op. cit., p. 272.
  18. [Remonter] Liège, 9.5.1989, Ann. Dr. Liège, 1990, p. 49; Civ. Bruxelles, 31.5.1996, J.L.M.B., 1997, p. 29; Liège, 2.6.1998, J.L.M.B., 1998, p. 433; v. aussi les travaux préparatoires de la L. 23.11.1998 modifiant le C. civ. en ce qui concerne la clause pénale et les intérêts moratoires, spéc. Doc. parl., Ch. repr., sess. 1997-1998, n° 1373/4, p. 9.
  19. [Remonter] Inforum 182459.
  20. [Remonter] S. Smoos, Stationnement: récupération des redevances, Mouv. comm, 10/2005, p. 454; v. aussi la circ. du 8.9.2005 rel. à l'élaboration des budgets communaux de la Région wallonne à l'exception des communes de la communauté germanophone pour l'année 2006, M.B. 19.9.2005, p. 40446.
  21. [Remonter] Dans le cadre du stationnement en zone bleue, elle consiste en l'apposition sur le pare-brise du véhicule de l'invitation à s'acquitter de la redevance dans tel délai, en raison du stationnement sans apposition du disque ou au-delà du temps prévu par celui-ci.
    Dans le cadre du stationnement en zone riverains, elle consiste en l'apposition sur le pare-brise du véhicule de l'invitation à s'acquitter de la redevance dans tel délai, en raison du stationnement sans apposition de la carte de riverain réglementaire.
    Dans le cadre du stationnement payant (horodateurs), elle consiste en l'apposition sur le pare-brise du véhicule de l'invitation à s'acquitter de la redevance au tarif forfaitaire, en raison du stationnement sans apposition d'un ticket délivré par l'horodateur contre paiement de la redevance pro rata temporis.

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