Compétences des organes communaux en matière de circulation routière

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Les communes ont l’obligation de veiller à la sécurité sur toutes les voies publiques, sauf les autoroutes, traversant leur territoire. Elles participent également au dynamisme local en autorisant ou organisant des marchés publics, braderies ou encore des compétitions sportives. De manière générale, les municipalités œuvrent constamment pour l’intérêt public, lequel inclut notamment la recherche d’une mobilité optimale.

Pour remplir ces missions, les communes sont appelées à adopter des mesures ou à effectuer des aménagements ayant une incidence sur la circulation routière, en ce qu’ils dérogent ou complètent les règles générales prévues dans le Code de la route.

Sont donc visés ici, le placement de signaux de priorité (à l’exception du signal B17 [1]), d’interdiction, d’obligation, de stationnement ainsi que certains signaux d’indication (dont ceux à validité zonale ou délimitant une agglomération). Le marquage routier, sauf lorsqu’il ne sert qu’à délimiter le bord réel de la chaussée, ainsi que certains aménagements tels que les ralentisseurs, plateaux ou îlots directionnels, sont également concernés.
 
La compétence pour l’adoption de telles mesures ou pour la décision d’effectuer de tels aménagements est partagée entre le conseil communal, le collège et le bourgmestre. L’organe compétent sera fonction principalement de la permanence ou non de la situation à régler.

Le présent article porte exclusivement sur le cadre juridique applicable en Région wallonne.

1. Est-ce une situation permanente ou périodique ?

On entend par mesures réglant des situations permanentes, les aménagements et l’organisation de la circulation sur la voie publique réalisés sans limitation de durée et valable en permanence. Tel est le cas de la mise à sens unique permanente d’une rue, de la limitation de la vitesse notamment par l’aménagement de plateaux ou de ralentisseurs ou encore de la détermination de zones de stationnement.

Les mesures périodiques sont quant à elles celles qui ne s’établissent que pour des périodes déterminées mais revêtent une certaine permanence. L’exemple classique est celui des règles de circulation imposées uniquement lors du marché hebdomadaire.

La mise en œuvre de telles mesures implique l’adoption d’un règlement complémentaire de circulation routière, dont la compétence, lorsque l’initiative émane de la municipalité, appartient au conseil communal (L. coord. 16.3.1968, art. 2).

Ces règlements sont toutefois soumis à une tutelle d’approbation. La procédure et l’autorité de tutelle varient en fonction de l’objet du règlement, à savoir principalement la catégorie de voies publiques concernées.

1.1 Voirie communale ou provinciale

Lorsqu’il s’agit d’une voirie communale ou provinciale établie en Région wallonne, le règlement complémentaire de circulation routière, adopté par le conseil, devra être approuvé par le Gouvernement wallon. Selon un décret du 19 décembre 2007, le règlement complémentaire pourra être mis en vigueur si le Gouvernement wallon ne s’est pas prononcé dans les quarante-cinq jours à dater de la réception du règlement.

Soulignons d’emblée qu’il s’agit non pas de la notification de la décision de l’autorité de tutelle, mais bien de la prise de décision en tant que telle. Ainsi, la commune désirant mettre rapidement en vigueur un règlement complémentaire, s’assurera préalablement auprès de l’autorité de tutelle qu’aucun arrêté de désapprobation non encore notifié n’a été pris. En effet, aucune règle légale ne prévoit de délai à respecter par l’autorité de tutelle pour la notification de son éventuelle désapprobation.

1.2 Voirie régionale

Selon l’article 3 des lois coordonnées de 1968, en cas de voirie régionale, la compétence d’adopter des mesures permanentes ou périodiques appartient au Ministre régional en charge des Travaux publics. Celui-ci devra préalablement requérir l’avis des conseils communaux intéressés. Il s’agit d’un avis simple. Ainsi le Ministre pourra passer outre l’avis négatif qu’émettrait le conseil communal. Dans ce cas, la décision devra être adéquatement motivée en indiquant la raison pour laquelle il estime ne pas vouloir partager l’avis émis par la commune.

A défaut de réception de l’avis communal dans les soixante jours à dater de sa demande, le Ministre peut arrêter d’office le règlement. L’on notera qu’il s’agit ici de la réception de l’avis et non la prise de décision qui doit être réalisée dans ce délai.

Lorsque le Ministre n’a adopté aucune mesure permanente ou périodique sur une voirie régionale, le conseil communal peut adopter lui-même un règlement complémentaire de circulation routière. Afin de s’assurer de l’intention du Ministre de ne pas réglementer la voirie en question, et donc de la compétence du conseil communal, il est de bonne pratique que la commune s’informe préalablement auprès de celui-ci.

Lorsque le conseil adopte son règlement d’initiative, il le soumet pour approbation au Ministre qui a 60 jours à partir de la réception du règlement, pour se prononcer. A défaut, le règlement peut être mis en vigueur. Comme en matière de voiries communales et provinciales (point 1.1), c’est le prononcé de la décision de désapprobation, et non sa notification, qui doit intervenir dans ce délai.

1.3 Chemin forestier, route militaire ou détermination d’une agglomération englobant plusieurs communes

Les règlements complémentaires ayant pour objet un chemin forestier, une route militaire ou visant à déterminer une agglomération englobant plusieurs communes sont soumis aux mêmes règles que celles applicables aux routes régionales et décrites au point précédent. L’autorité de tutelle variera cependant, celle-ci étant respectivement le Ministre wallon en charge de l’Agriculture, le Ministre fédéral de la Défense nationale et le Ministre fédéral ayant la circulation routière dans ses attributions (L. coord. 16.3.1968, art. 3).

1.4 Invitation à délibérer du Gouvernement wallon

Selon le décret wallon du 19 décembre 2007, le Gouvernement wallon peut inviter le conseil communal à délibérer sur des mesures qu’il propose pour faciliter la circulation de transports en commun sur le territoire de la commune. Les règlements adoptés par le conseil sur initiative du Gouvernement wallon sont soumis à son approbation.

Si la commune ne donne pas suite à l’invitation du Gouvernement et n’adopte pas le règlement complémentaire, le Gouvernement peut l’arrêter en lieu et place de la commune, et ce même si celui-ci porte sur une voirie communale.

2. Est-ce une situation temporaire ?

L’adoption de mesures temporaires relève de la compétence de police administrative généraledes communes. Celle-ci est visée à l’article 135, paragraphe 2 de la nouvelle loi communale (ci-après NLC) qui prévoit expressément dans son libellé que les communes sont compétentes pour "tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques (…); la police de la circulation routière, en tant qu’elle s’applique à des situations permanentes ou périodiques ne tombe pas sous l’application du présent article" [2].

Il convient d’examiner le caractère permanent ou occasionnel de la situation à régler et non de la règle elle-même. C’est en tout cas ce que le Conseil d’Etat a estimé en énonçant qu’une mesure, bien que limitée dans le temps, adoptée suite à l’augmentation du trafic permanent, ne pouvait l’être sur la base de l’article 135, paragraphe 2 de la NLC [3].
 
Constitue ainsi bien des situations temporaires, le passage d’une course cycliste, une braderie non récurrente ou encore un chantier temporaire sur la voirie. Concernant les mesures d’essai, décidées temporairement par la commune avant leur éventuelle pérennité, la question est quelque peu controversée dès lors qu’elles visent à régler des situations par nature permanente.
 
La compétence pour l’adoption de ces mesures temporaires de circulation routière se partage entre deux organes communaux et vise trois cas de figure. Ces règles s’appliquent quel que soit le type de voiries : communale, provinciale ou régionale (hors autoroutes).

2.1 Arrêté de police temporaire

Sur base des articles 133, alinéa 2 et 135, paragraphe 2 de la NLC, le bourgmestre est compétent pour prendre des arrêtés de police administrative générale. Ces arrêtés ont une portée individuelle ou particulière.

Ils ne viseront par exemple que la fermeture d’une rue secondaire ou partie de rue à la circulation.

2.2 Ordonnance temporaire de circulation routière

La NLC a habilité le collège communal à prendre des ordonnances temporaires de circulation routière sur la base de ses articles 130bis et 135, par. 2. En comparaison avec la compétence du bourgmestre de prendre des arrêtés, ces ordonnances ont une portée plus générale. 

De tels actes seront nécessaires lors par exemple de la fermeture de l’ensemble des rues composant le centre du village à l’occasion d’un évènement populaire.

La distinction entre mesure à portée "particulière" et une mesure à portée "générale" n’est pas toujours évidente à percevoir, surtout dans les cas moins nuancés que ceux des exemples ci-dessus. Il n’existe malheureusement aucun élément clair et précis permettant de savoir ce qui doit être considéré comme relevant de l’article 130bis ou de l’article 133, alinéa 2 de la NLC. Ce sera donc par une appréciation au cas d’espèce que la mesure sera considérée comme plutôt à portée "générale" ou plutôt à portée "particulière" et devra dès lors s’illustrer soit par un arrêté de police, soit par une ordonnance du collège.

2.3 Ordonnance temporaire dans les cas exceptionnellement graves

De manière exceptionnelle, le bourgmestre dispose d’une compétence en matière d’acte à portée générale dans les cas de situations graves et suivant une procédure particulière.

Selon l’article 134 NLC, "en cas d'émeutes, d'attroupements hostiles, d'atteintes graves portées à la paix publique ou d'autres événements imprévus, lorsque le moindre retard pourrait occasionner des dangers ou des dommages pour les habitants, le bourgmestre peut faire des ordonnances de police, à charge d'en donner sur le champ communication au conseil, en y joignant les motifs pour lesquels il a cru devoir se dispenser de recourir au conseil. Ces ordonnances cesseront immédiatement d'avoir effet si elles ne sont confirmées par le conseil à sa plus prochaine réunion".

Ce n’est donc que dans ces cas exceptionnels et de manière spécialement motivée que le bourgmestre est compétent pour prendre des actes de portée générale [4]. Cette ordonnance devra par la suite être ratifiée par le conseil communal à sa prochaine réunion.

A titre d’exemple, on peut citer le cas de l’accident, en plein centre urbain, d’un camion transportant des substances menaçant d’explosion, nécessitant ainsi de fermer à la circulation les voiries avoisinantes.

3. Quelle publicité de ces actes ?

Les mesures de circulation adoptées doivent faire l’objet d’une publicité double, comme l’a d’ailleurs précisé le Conseil d’Etat [5], d’une part, en tant que mesures prises pour régler la circulation et, d’autre part, en tant qu’acte communal.

En outre, soulignons qu’il est de bonne pratique de transmettre les actes aux services d’urgence et aux sociétés de transports en commun, et ce en vue de leur permettre d’exécuter au mieux leur tâche.

3.1 Publicité des mesures prises pour régler la circulation

Selon l’article 12 des lois coordonnées du 16 mars 1968 relatives à la circulation routière, toutes mesures prises pour régler la circulation "doivent pour être obligatoires, être portées à la connaissance des intéressés par des agents portant les insignes de leurs fonctions et postés sur place, ou par une signalisation appropriée".

Cette règle s’applique à tous les actes quel que soit leur auteur (Ministre compétent, conseil communal, collège communal et bourgmestre) et son objet (voirie communale, provinciale et régionale).

3.2 Publicité des actes communaux

En Région wallonne, tout acte adopté par les différents organes de l’autorité communale est soumis à des règles strictes de publicité.

Le contenu de ces règles variera en fonction du type et de l’auteur de l’acte.

3.2.1    Règlement complémentaire de circulation routière

Outre ce qui est prévu à l’article 12 des lois coordonnées, décrit ci-dessus, l’adoption d’un règlement complémentaire de circulation routière doit faire l’objet des mêmes formalités de publicité que tout règlement adopté par le conseil communal.

On lui appliquera donc les articles L1133-1 et L1133-2 du CDLD.

Ainsi, il devra être publié par voie d’affiche par le bourgmestre. Il ne deviendra obligatoire que le cinquième jour qui suit le jour de sa publication, sauf s’il en est disposé autrement. Notons également que l’ordonnance devra être mentionnée au registre des délibérations selon la forme prévue par l’arrêté royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registre de publication des règlements et ordonnances des autorités communales.

3.2.2    Arrêté du bourgmestre

Un arrêté du bourgmestre doit en principe être notifié aux personnes concernées par la mesure en question. En cas d’impossibilité de notifier l’arrêté aux personnes concernées, lorsque celles-ci ne peuvent pas être toutes identifiées, la publicité pourra être assurée par la publication de l’arrêté, à l’endroit où les mesures sont applicables [6].

En matière de circulation routière, dont les mesures peuvent concerner tout usager de la route, une publication de l’arrêté devra dès lors avoir lieu à l’endroit où la mesure est applicable, et ce en plus de la publicité imposée par les lois coordonnées de 1968 expliquée plus haut.

Notons qu’une notification, en plus de cette publication, peut également avoir lieu. Ainsi, la fermeture d’une voirie à la circulation peut être notifiée aux riverains de cette rue.

3.2.3    Ordonnance temporaire de circulation routière

L’article 130bis de la NLC n’impose ni explicitement, ni implicitement de mesures de publicité particulière pour les ordonnances temporaires de circulation routière.

Par contre, on lui appliquera, en plus de la publicité prévue à l’article 12 des lois coordonnées, les articles L1133-1 et L1133-2 du CDLD, déjà évoqués au point 3.2.1. En effet, ces deux articles du CDLD concernent également les ordonnances du collège communal.

3.2.4    Ordonnance temporaire du bourgmestre

Lorsque le bourgmestre use de son pouvoir réglementaire face à des situations exceptionnelles et selon une procédure spécifique, son ordonnance devra par la suite être ratifiée par le conseil communal. A ce sujet, le bourgmestre doit sur le champ, dès l’adoption de son ordonnance, la communiquer au conseil communal en y joignant les motifs requis.

L’ordonnance du bourgmestre vaudra donc règlement communal et devra dès lors respecter les règles de publicité applicables à ces derniers.

Selon l’article 119 de la NLC, l’ordonnance devra aussi être transmise en expédition au collège provincial dans les 48 heures. Cette transmission sera exécutée par le collège communal et permettra une mention de l’ordonnance au Mémorial administratif de la province.

En outre, une expédition sera transmise dès son adoption au greffe du tribunal de première instance et à celui du tribunal de police.

Par ailleurs, il convient d’appliquer les règles énoncées à l’article L.1133-1 et L.1133-2 du CDLD, au même titre qu’un règlement complémentaire de circulation routière ou une ordonnance temporaire adoptée par le collège. Ces articles concernent effectivement tous "les règlements et ordonnances du conseil communal, du collège communal et du bourgmestre" Nous renvoyons dès lors à ce qui a été expliqué au point 3.2.1.

La délibération du conseil confirmant l’ordonnance prise par le bourgmestre devra également faire l’objet de cette publication. Celle-ci devra, selon le Conseil d’Etat, intervenir rapidement après la confirmation de l’acte [7]. Une expédition de l’acte devra également être transmise au collège provincial et aux greffes.

Enfin, comme il a été dit au point 3.1, conformément aux lois coordonnées, la mesure devra, pour être obligatoire, faire l’objet d’une signalisation appropriée ou être portée à la connaissance des intéressés par des agents postés sur place.

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1. [Remonter] Croix de Saint-André.
2. [Remonter] V. également L. coord. 16.3.1968, art. 10.
3. [Remonter] C.E. 9.2.2005, n°140.395.
4. [Remonter] Pour des exemples de mauvaise application de l'art. 134 NLC, v. notamment C.E., 30.6.99, n° 81 479; C.E. (réf.), 26.3.01, n°94.236; C.E., 25.1.05, n°139 767 ; C.E., 13.9.06, n°162.453.
5. [Remonter] C.E., 7.6.2000, n°87.889
6. [Remonter] S. Smoos, Police administrative générale, UVCW, 2008, p.44.
7. [Remonter] C.E., 16.3.1993, n° 42.304.