Conditions d’attribution en matière de vente

Notre commune dispose de terrains à bâtir. Elle souhaite les vendre en fixant des conditions d’attribution (niveau de revenus, ancrage local, … des candidats-acquéreurs). Est-ce possible ?

Rappelons tout d’abord qu’il appartient au conseil communal de décider de la vente immobilière ainsi que des modalités de celle-ci. Des mesures de publicité adéquate devront également être respectées, comme le rappelle la circulaire régionale de 2016 relative aux opérations immobilières[1].

La manière d’attribuer les lots doit donc respecter les principes de transparence, d’égalité de traitement et de bonne administration. Ces principes ne contraignent toutefois pas la commune à vendre les terrains au plus offrant. Le pouvoir local peut faire le choix de départager les candidats sur la base d’autres critères. Elle procédera à la vente de chacun des lots à un prix préalablement fixé sur la base d’une estimation.

Les conditions d’attribution peuvent prendre deux formes. Tout d’abord, la commune peut déterminer des conditions que doivent remplir chacun des candidats. Leur non-respect entrainera l’exclusion automatique de l’offre d’achat.

La commune peut également fixer des critères de priorité. Ces critères lui permettront de départager plusieurs candidats dont les offres sont jugées valables. Evidemment, ces deux formes de conditions d’attribution peuvent être cumulées.

Ces critères devront utilement être communiqués à l’avance à l’ensemble des candidats potentiels. Il y sera donc fait mention dans le cadre des mesures de publicité adéquate prescrite par la circulaire de 2016.

Quels critères ?

Les critères d’attribution ont pour conséquence d’exclure un ensemble de personnes qui auraient pourtant pu être intéressées par la vente. Ce faisant, le risque existe d’une opposition frontale entre ces conditions et les règles d’égalité et de non-discrimination contenues aux articles 10 et 11 de la Constitution.

Notre système juridique ne prohibe toutefois pas les différences de traitement entre usagers, si celles-ci s’inscrivent dans un cadre bien particulier. Pour la Cour constitutionnelle, une différence de traitement est possible « pour autant que le critère de différenciation soit susceptible de justification objective et raisonnable. L'existence d'une telle justification doit s'apprécier par rapport au but et aux effets de la mesure considérée ; le principe d'égalité est violé lorsqu'il est établi qu'il n'existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé »[2]. 

Il s’agit là d’une jurisprudence constante de la Cour constitutionnelle, inspirée de celle développée par la Cour européenne des Droits de l’Homme. Elle est aussi partagée par le Conseil d’Etat[3].

En d’autres termes, la différence de traitement sera admissible en droit pour autant qu’elle se fonde sur un ou plusieurs critères objectifs, qu’elle poursuive un but légitime et que le principe de proportionnalité soit respecté. Passons ces trois conditions en revue.

1.    Critère objectif

La différence de traitement doit se fonder sur un ou plusieurs critères objectifs. Cette condition sera généralement rencontrée dans la pratique. L’appréciation de l’âge du candidat-acquéreur ou encore la hauteur de ses revenus ne donnent lieu à aucun arbitraire de la part du pouvoir public.

2.    But légitime

La différence de traitement doit poursuivre un but légitime. Cela signifie que chaque critère objectif retenu doit présenter un lien avec un ou plusieurs buts légitimes poursuivis par le pouvoir public.

A titre d’exemple, la prise en compte des revenus des candidats-acquéreur peut contribuer à une politique sociale visant à favoriser l’accès à la propriété dans certaines zones à forte pression foncière. Il en sera de même d’une condition visant à exclure les candidats déjà propriétaires d’un autre logement. Un plafond lié à l’âge des candidats-acquéreur peut avoir pour objectif d’assurer une mixité sociale, de contrer l’exode rural des jeunes familles et d’éviter ses conséquences néfastes (risque de la fermeture de l’école du village par exemple).

3.    Proportionnalité

La troisième condition est la plus difficile à appréhender. Il s’agit de l’existence d’une proportion raisonnable entre le but légitime poursuivi et la différence de traitement créée par le critère objectif.

Comme l’expliquent B. Renauld et S. Van Drooghenbroeck, « la proportionnalité, entendue au sens strict, est affaire de balance. Une mesure sera jugée proportionnée pour autant qu’elle n’occasionne pas aux droits ou aux intérêts de la personne ou de la catégorie de personnes qu’elle préjudicie un dommage trop important par rapport au bénéfice, en termes d’objectif poursuivi, qui est escompté de son application. L’objectif devant concourir, par définition, à l’intérêt général, l’atteinte à un droit ou à un intérêt particulier est mesurée par rapport à l’importance de l’intérêt général à sauvegarder ou à réaliser. Lorsqu’on charge un des plateaux de la balance, il faut que l’autre plateau soit chargé également pour atteindre l’équilibre. En d’autres termes, si l’atteinte aux droits fondamentaux ou aux intérêts d’une catégorie de personnes est très importante, elle ne pourra être justifiée que par un objectif très important pour l’intérêt général »[4].

Ces mêmes auteurs rappellent en outre que la proportionnalité « se juge également à ses caractéristiques. Il est exigé du législateur qu’il « taille » sa disposition au plus près, pour éviter les dommages trop importants »[5]. Cette même règle nous semble devoir s’imposer au pouvoir local, lorsqu’il définit ses critères d’attribution. En d’autres termes, le critère choisi ne doit pas aller au-delà de l’objectif légitime poursuivi. Une réelle concordance doit exister.

Et en pratique ?

Le caractère objectif d’un critère prête peu à discussion. L’existence d’un but légitime et surtout de la proportionnalité sont quant à eux beaucoup plus délicat à apprécier.

Il importe de bien motiver les décisions du conseil fixant les critères d’attribution en se posant systématiquement la question du lien existant entre le critère et l’objectif qui le justifie. La catégorie de personnes préférées par le critère rencontre-t-elle l’objectif légitime poursuivi ? A l’inverse, ce même critère n’aboutit-il pas à exclure des personnes pourtant concernées par cet objectif ?

A titre d’exemple, le fait de réserver les parcelles aux habitants de la commune nous semble difficilement satisfaire à cette analyse, même combiné à d’autres critères d’attribution (revenus, …). Bien souvent, ce critère d’attribution est justifié par la volonté d’assurer la bonne intégration des candidats-acquéreur dans la vie locale.

On peut toutefois douter de l’existence d’un lien pertinent entre ce critère et l’objectif poursuivi. Les habitants des communes avoisinantes ne disposent-ils pas également d’un certain ancrage local ? Précisons par ailleurs que si l’accès est refusé à des ressortissants européens, cela pourrait également générer une violation des normes européennes de libre circulation. A notre connaissance, aucune décision jurisprudentielle n’existe encore en la matière.

Même si le lien entre le critère objectif et le but légitime est établi, le principe de proportionnalité raisonnable devra également être respecté. Il s’agira toujours d’une appréciation au cas par cas et il est difficile de préjuger de l’issue d’un éventuel recours.

Comme rappelé précédemment, il nous semble essentiel de s’interroger sur le choix du critère, son impact et son étendue. Il conviendra d’être d’autant plus attentif lorsque ce critère aboutit à l’exclusion d’office de candidat (condition de validité des offres d’acquisition).

A défaut de pareille motivation, la différence de traitement pourrait être considérée comme attentatoire aux principes d’égalité et de non-discrimination et sanctionnée par les juridictions[6]. Plus que jamais, la motivation adéquate des décisions sera essentielle.

[1] Circ. 23.2.2016 portant sur les opérations immobilières des pouvoirs locaux, inforum n°298.654.
[2] V. not. C.A., 13.7.1989, n°21/89.
[3] V. not. C.E. 2.10.2001, n°99.385, D’Aoust ; C.E. 6.2.2004, n°127.857, Belgian Corporation of Flight Hostesses.
[4] B Renauld et S Van Drooghenbroeck, Le principe d'égalité et de non-discrimination, in « Les droits constitutionnels en Belgique », Bruylant, vol. 2, 2011, p. 591.
[5] Ibid.
[6] V. not., en ce qui concerne les critères d’attribution d’un bail à ferme : C.E. 9.10.2013, n°225.029, Moniotte, inforum n°278.584