A la demande des membres de la Commission de l’agriculture, du tourisme et du patrimoine du Parlement de Wallonie, l’Union des Villes et Communes de Wallonie a remis un avis concernant la législation sur le bail à ferme, son application et sa révision future.
La matière du bail à ferme intéresse fortement les pouvoirs locaux. En effet, ces derniers, dans leur ensemble, constituent le plus grand propriétaire foncier rural, gérant à eux seuls plusieurs dizaines de milliers d’hectares de surfaces utiles agricoles. De plus, œuvrant à la satisfaction de l’intérêt général, les pouvoirs locaux partagent la volonté régionale d’un meilleur accès à la terre pour les agriculteurs, en particulier les jeunes exploitants.
Dans ce dossier, l’Union des Villes et Communes de Wallonie tient à adopter une position équilibrée, respectueuse tant des intérêts cruciaux des agriculteurs que des préoccupations légitimes des bailleurs dont les communes et CPAS font partie. Aussi, la prise en compte des spécificités propres des pouvoirs locaux parait essentielle afin de leur permettre de mener, à leur échelle, des politiques en faveur de l’agriculture et, plus largement, de l’intérêt général.
Compte tenu de la spécificité du bailleur public local, du nombre de biens ruraux que ces derniers mettent à disposition des agriculteurs et de leur volonté de répondre à leur niveau aux enjeux du secteur, l’UVCW regrette de n’avoir pas été invitée à présenter cet avis devant la Commission, à l’inverse de la dizaine d’intervenants qui ont été ou seront prochainement auditionnés.
L’UVCW se réjouit cependant de la volonté du Ministre wallon de l’agriculture, telle qu’annoncé devant la Commission, de rencontrer les différents acteurs avant l’adoption de la note d’orientation par le Gouvernement. L’UVCW tient, à ce sujet, à insister sur l’importance d’associer les pouvoirs locaux, par l’intermédiaire de l’Union des Villes et Communes de Wallonie, à l’élaboration de cette réforme et partant aussi à la l’adoption de cette note d’orientation.
Le rétablissement d’une relation équilibrée
Les différentes auditions réalisées au sein de la commission ont pu mettre en évidence une série d’obstacles et dérives quant à l’application de la loi sur le bail à ferme, dans sa version actuelle. L’Union des Villes et Communes de Wallonie rejoint ces constats qui témoignent largement de la nécessité de l’adoption d’un décret par le Parlement wallon. L’enjeu parait d’une telle importance que l’UVCW continue à plaider pour qu’une réforme globale aboutisse au cours de cette législature, tel que s’y est engagé le Gouvernement au travers de sa DPR.
Actuellement, l’encadrement très strict de la fin d’un contrat de bail à ferme, couplé au fermage maximal tel que fixé aujourd’hui, crée une situation totalement déséquilibrée au détriment du propriétaire. L’équilibre de la relation entre les deux parties doit impérativement être rétabli en rendant plus effective la possibilité pour le bailleur de récupérer sa parcelle (terme au contrat de bail, motif de résiliation, prise en compte de la notion d’agriculteur actif,…), tout en respectant les droits légitimes des locataires et leur besoin d’obtenir un accès pérenne à la terre (durée du contrat, durée du préavis, encadrement des motifs de résiliation, cession familiale,…). La réponse à apporter ne doit pas uniquement être linéaire. Des aménagements, en fonction du type du contrat et de certaines spécificités, paraissent en effet opportuns. De plus, des possibilités de résiliation propres aux pouvoirs publics se doivent d’être conservées. Rappelons qu’actuellement, l’affectation à des fins d’intérêt général ou l’expropriation des terrains constitue un motif de résiliation.
Les droits et obligations des parties, et singulièrement la durée du bail à ferme, sont indissociables de la question des fermages. Si le mécanisme d’un fermage maximum parait devoir être conservé, il convient de relever qu’actuellement ce fermage est trop bas compte tenu des droits accordés au locataire, en particulier, le caractère «quasi-perpétuel» du bail à ferme. L’application du décret du 20 octobre 2016 limitant les fermages, sans revalorisation préalable des fermages, a d’ailleurs abouti en 2017 à une diminution de ceux-ci dans un grand nombre de régions agricoles. La technique du chapeau qui, bien qu’illicite, est pratique courante dans la location de biens ruraux appartenant aux personnes privées, semble témoigner à suffisance de la distorsion entre le montant du fermage maximal défini par la Wallonie et la valeur réelle de la terre et des droits consentis aux locataires.
Par conséquent, en fonction de l’aboutissement de la réforme et des droits et obligations des différentes parties, une révision du montant des fermages devra le cas échéant avoir lieu. Des variations du fermage maximum doivent par ailleurs pouvoir être envisagées en fonction du type de contrat (baux de carrière,…). Quant au chapeau, il convient de veiller au strict respect de son interdiction ou, à défaut, prévoir un mécanisme équivalent clairement autorisé, et ce afin de mettre sur un pied d’égalité les biens loués par les pouvoirs publics, qui ne procèdent pas à ce chapeau, et ceux loués par les propriétaires privés. En effet, à l’heure actuelle, une discrimination flagrante existe entre ceux-ci, au préjudice tant des locataires que des personnes morales de droit public.
Au cours des auditions, plusieurs intervenants ont plaidé pour la mise en place d’incitants fiscaux. L’UVCW tient, à ce sujet, à rappeler l’importance d’une évaluation de l’impact budgétaire de ces avantages fiscaux, s’ils devaient être accordés. Aussi, si l’autorité régionale souhaite répondre favorablement à cette demande, l’UVCW insiste sur l’absolue nécessité d’un impact budgétaire neutre pour les pouvoirs locaux. Il ne pourrait être toléré, sous prétexte de vouloir répondre à des revendications communes de différents acteurs privés, de réduire sans compensation les recettes des pouvoirs locaux en octroyant par exemple des diminutions ou suppressions du précompte immobilier pour certains biens loués. Signalons que certaines pistes envisagées (réduction des droits d’enregistrement, des droits de succession ou de donation) n’ont pas d’impacts directs sur les finances locales et n’entraînent dès lors aucun report de charge.
La prise en compte des politiques locales
Visant la satisfaction de l’intérêt général, il importe que la réforme envisagée préserve et renforce la spécificité des pouvoirs locaux en matière de bail à ferme.
Pour rappel, actuellement, l’attribution de biens ruraux par les personnes morales de droit public fait l’objet d’une procédure particulière. Les pouvoirs locaux ont l’obligation de procéder par voie de soumission. Compte tenu de la limitation des fermages, les candidats-locataires sont ensuite départagés selon des critères objectifs définis dans un cahier des charges par l’autorité locale.
L’autonomie laissée aux pouvoirs locaux leur permet d’établir ces critères en collaboration avec les forces vives locales afin de tenir compte de leurs besoins. Ils permettent ainsi aux pouvoirs publics de mener, à leur échelle, une politique agricole d’encouragement au travers des priorités qu’ils définissent (priorité aux jeunes agriculteurs, priorité à l’exploitant possédant l’exploitation la moins étendue,…). L’UVCW plaide pour la préservation de cette autonomie qui permet de répondre au plus près des besoins et enjeux locaux du secteur agricole.
Si ces conditions légitimes d’attribution constituent un levier certain en matière de politique agricole, force est de constater que celui-ci peut voir ses effets contrés notamment par les échanges de culture. En effet, actuellement, un locataire qui se voit attribuer un lot parce que les qualités de son exploitation répondaient le mieux aux critères de priorité définis dans le cadre de la politique agricole locale peut ensuite librement procéder à un échange de culture avec un agriculteur ne répondant pas à ces critères, au détriment des autres agriculteurs qui eux arrivaient en ordre utile. Outre l’absolue nécessité de prévoir une notification des échanges de culture au propriétaire (ce qui n’est pas le cas actuellement), il semble légitime que les pouvoirs publics puissent s’opposer à ces échanges par une décision spécialement motivée.
Cette opposition serait donc exceptionnelle, devrait être justifiée au cas par cas et sur la base des critères d’attribution définis par l’autorité locale. Un contrôle par le juge du motif d’opposition devrait par ailleurs être garanti, lequel interviendrait a posteriori et sur recours du locataire.
En outre, les pouvoirs locaux doivent disposer des moyens d’assurer la primauté de l’intérêt général sur les intérêts particuliers lorsque la situation spécifique de la parcelle le requiert. Il s’agit notamment de la problématique des coulées de boues dont on sait que l’exploitation agricole de la parcelle peut avoir un impact non négligeable. L’UVCW demande donc que le futur décret prévoie une assise décrétale permettant aux pouvoirs publics de déroger, de manière exceptionnelle et sur la base d’une juste motivation, à certaines dispositions du bail à ferme.
Comme expliqué précédemment, l’Union des Villes et Communes de Wallonie partage les besoins pour les agriculteurs de disposer d’un droit de jouissance, plein et pérenne, et n’entend pas remettre en cause leur liberté de culture. Toutefois, dans un nombre limité de cas, l’intérêt général doit permettre aux pouvoirs locaux d’encadrer quelque peu le contrat de bail à ferme afin d’assurer une exploitation du bien rural en adéquation avec les besoins d’ordre public.
Certains représentants du secteur agricole, au cours de leurs auditions, ont fait part de leur réticence à permettre de tels aménagements pour les biens loués par les pouvoirs publics. L’UVCW le regrette et insiste sur sa volonté que ces dérogations s’effectuent au cas par cas et soient motivées par les pouvoirs locaux qui y ont recours. Ces dérogations devront en outre être limitées au strict nécessaire quant à leur champ d’application. Pour reprendre l’exemple des coulées de boue, les éventuelles prescriptions n’ont ainsi pas vocation à s’appliquer à l’ensemble de parcelle louée. A défaut de permettre de telles dérogations, la meilleure garantie de la possibilité d’aménager le contrat serait d’éviter la mise à disposition de ces quelques parcelles à des exploitants professionnels en vue de l’inapplication de la loi sur le bail à ferme. L’UVCW souhaite, au contraire, permettre la mise à disposition harmonieuse des biens ruraux publics aux agriculteurs, en appliquant la législation sur le bail à ferme, sous réserve d’éventuels tempéraments dictés par l’intérêt général.
Enfin, l’UVCW a rappelé, à ce sujet, que les biens ruraux font partie du domaine privé des Communes et CPAS. Si la possibilité pour les communes et les établissements publics de déroger aux règles impératives par des règlements particuliers est consacrée par le Code civil, il existe cependant une réelle incertitude quant à l’étendue de l’application de cet article et son acceptation par les différentes juridictions civiles. C’est la raison pour laquelle l’UVCW plaide pour la consécration de ce principe dans le futur décret sur le bail à ferme.
La mise en place d’une législation efficace et applicable
Au-delà des principes énoncés ci-dessus, la réforme du bail à ferme doit tendre à rendre le cadre juridique efficace et efficient.
Différents éléments ont déjà été abordés devant la Commission dans le cadre des auditions. Sans prétendre à l’exhaustivité, l’UVCW pointe brièvement :
- la nécessité de notifier l’échange de culture entre exploitants, assortie, comme précité, d’un droit d’opposition balisé pour les pouvoirs publics. Un mécanisme transitoire doit par ailleurs être prévu afin de permettre au bailleur des baux en cours d’avoir in fine connaissance des échanges de culture déjà intervenus avant l’entrée en vigueur de la future réforme ;
- la suppression de lourdeur procédurale qui, si elle pouvait être justifiée à l’époque, ne le sont plus pertinente aujourd’hui: validation du congé par le juge de paix, les impositions d’acte authentique et de déclaration devant le juge de paix en cas de résiliation, etc. ;
- une réelle prise en compte de la notion d’agriculteur actif, dont dépendraient certains droits (droit de préemption, poursuite du contrat,…) ;
- un mécanisme transitoire permettant in fine, l’application de la nouvelle législation à l’ensemble des baux futurs et en cours afin d’éviter une gestion à deux vitesses des baux à ferme. Ce mécanisme transitoire pouvant conduire à une application progressive de la nouvelle législation aux baux en cours.
Il s’agit là très succinctement de l’avis de l’Union des Villes et Communes de Wallonie concernant cette législation et sa future réforme en faveur d’une amélioration de l’accès à la terre, de manière durable et notamment pour les jeunes agriculteurs, mais également pour la préservation de l’équilibre entre bailleur et locataire et, enfin, en faveur de l’intérêt général guidant les actions des pouvoirs publics locaux. Le lecteur trouvera, en annexe, l’avis du Conseil d’administration de l’UVCW du 10 mai 2016.