Fonctionnement, interdictions, incompatibilités

1. Objet de la présente fiche

Préciser la situation individuelle des mandataires de la nouvelle commune, ainsi que l’installation des nouveaux organes, principalement des conseils communaux et de l’action sociale (compte tenu de ce que l’émergence de la nouvelle commune coïncide avec la séance d’installation des organes issus des scrutins communal et de CPAS).  La situation des collèges et du bourgmestre ne nous semble en effet pas directement impactée par la fusion des communes. Nous ne les évoquerons donc que brièvement. Il nous a paru intéressant d’aborder la question du nombre de mandataires, la question de certaines incompatibilités, ainsi que celle de l’installation, et du fonctionnement du conseil.

Le statut des mandataires (fiscal, social, congés, etc.) sera abordé dans une autre fiche (v. Fiche Statut des mandataires).

2. Acteurs concernés

• Conseillers communaux
• Echevins
• Bourgmestre
• Conseil communal
• Collège communal
• Conseil de l’action sociale
• Président de CPAS
• Conseillers de l’action sociale

Organes décisionnels impliqués avant et après fusion :

• conseils et collèges communaux
• conseils de l’action sociale

3. Réglementations en cause

• Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), art. L1151-1 et suivants, L1121-3, L1123-1, L1125-1 et suivants
• Loi organique des CPAS (L.O. CPAS), art. 6 et suivants, art. 15, art. 135sexdecies

4. Descriptif/enjeu(x)

Il s’agit de mettre en exergue les nouveautés/différences qui pourraient être impactées par les fusions dans la situation des mandataires communaux/CPAS et des organes. Pointer également, le cas échéant, les difficultés qui en résultent. La fusion des communes n’a en effet, en principe, pas de conséquence, à tout le moins directe, sur la durée du mandat, les droits et devoirs des mandataires, ou le fonctionnement des organes (sous réserve de certains éléments). 

5. Développements

a. Nombre de mandataires

1. Au niveau communal

En vertu de l’article L1156-2 du CDLD, le nombre de membres du conseil communal et du collège communal de la nouvelle commune est déterminé sur la base du nombre d’habitants de la nouvelle commune, conformément à l’article L1121-3.

Pour rappel, cette disposition prévoit que : « La classification des communes conformément aux articles L1122-3 et L1123-9 est mise en rapport avec le chiffre de la population par le Gouvernement lors de chaque renouvellement intégral des conseils communaux. Le nombre d'habitants à prendre en considération est le nombre de personnes inscrites au Registre national des personnes physiques ayant leur résidence principale dans la commune concernée à la date du 1^er janvier de l'année du renouvellement intégral (…) ».

Les chiffres de la population des communes de la Région, établis conformément à l'alinéa 1^er, sont publiés au Moniteur belge, par les soins du Gouvernement, au plus tard le 1^er mai de l'année durant laquelle le renouvellement intégral des conseils communaux a lieu.

Cela signifie concrètement, à notre estime, qu’à la date de publication des arrêtés ministériels ad hoc, le Parlement aura déjà adopté les décrets de fusion (ou, à défaut, les propositions communes de fusion seront déjà considérées comme caduques), en manière telle que les informations chiffrées concerneront bien les nouvelles entités (et qu’il ne s’agira pas, pour les communes concernées, de procéder à l’addition du nombre des personnes inscrites au Registre national des personnes physiques ayant leur résidence principale dans les communes fusionnées).

Relevons que cela implique – et c’est prévu par le décret – que pour les élections précédant la date de la fusion, le ressort pour l’élection communale est le ressort de la nouvelle commune (e.a. établissement des listes des candidats sur base de celui-ci). Ces éléments sont développés plus longuement dans la fiche Elections.

Le nombre des conseillers communaux sera donc, en fonction de la population de la nouvelle commune, fixé conformément à l’article L1122-3 du CDLD, non modifié (ex. 17 membres, y compris bourgmestre et échevins, dans les communes de 5 000 à 6 999 habitants;  21 membres dans celles de 9 000 à 11 999 habitants ; 27 membres dans celles de 20 000 à 24 999 habitants; 33 membres dans celles de 35 000 à 39 999 habitants; etc.).

Le nombre des échevins, sera, de la même manière, fixé conformément à l’article L1123-9 du CDLD.

2. Au niveau du CPAS

Pour les CPAS également, la population prise en considération pour la fixation du nombre de conseillers de l’action sociale est celle de la nouvelle commune, conformément à l’article 135sexdecies, paragraphe 2 de la loi organique des CPAS. Les tranches de population étant nettement plus larges qu’au niveau communal, la fusion pourrait avoir un effet moindre sur le nombre de conseillers de l’action sociale que sur celui des conseillers communaux.

Le nombre des conseillers de l’action sociale sera donc, en fonction de la population de la nouvelle commune, fixé conformément à l’article 6 de la loi organique des CPAS, non modifié (ex. 9 membres, pour une population ne dépassant pas 15 000 habitants ; 11 membres pour une population de 15 001 à 50 0000 habitants ; 13 membres pour une population de 50 001 à 150 000 habitants ; et 15 membres pour une population de plus de 150 000 habitants).

b. Les incompatibilités

1. Au niveau communal

Certes, les dispositions nouvelles du CDLD relatives à la fusion ne créent pas de nouvelles incompatibilités. Il est toutefois possible, d’après nous, que l’émergence de la nouvelle entité – intervenant lors de l’installation des nouveaux conseils (soit au moment où les incompatibilités se réalisent) – fasse naitre des situations d’incompatibilité, ou impliquent une analyse différente des situations pouvant se présenter.

Il importe que les éventuels futurs candidats mandataires connaissent ces éléments pour, le cas échéant, poser les choix qui s’imposeront à eux.

Pour rappel, l’élection d’une personne se trouvant dans un cas d’incompatibilité est valable (à la différence d’une situation d’inéligibilité – v. fiche Elections), mais son installation est soumise à la disparition de la cause de l’incompatibilité^[1].

Ainsi, par exemple :

« Interdiction de faire partie des conseils ou des collèges communaux pour toute personne qui est membre du personnel ou qui reçoit un traitement ou un subside de la commune, à l’exception des pompiers volontaires » (CDLD, art. L1125-1, 6°).

Pour les communes (A et B) qui auront pris la décision de principe de fusionner, cela voudra donc dire – à notre estime – que jusqu’à la date de la fusion, un membre du personnel de la commune A ne pourra pas être conseiller ou membre du collège de la même commune A, mais qu’il pourrait – à tout le moins en principe – être mandataire de la commune B. Le même raisonnement s’appliquera inversement pour la commune B.

A la date de la fusion, les communes originelles (A et B) disparaîtront, et l’ensemble du personnel des communes fusionnées deviendra du personnel de la nouvelle commune (C) (en application de l’article L1157-9 du CDLD).

Interviendra donc une situation d’incompatibilité n’existant pas jusqu’à cette date, à savoir qu’un membre du personnel d’une commune fusionnée devenu personnel de la nouvelle entité ne pourra pas être conseiller ni membre du collège de cette même nouvelle commune.

Il s’agit là d’une situation à laquelle les mandataires actuels visés (à savoir le conseiller ou le membre du collège de la commune fusionnée A, et membre du personnel de la commune fusionnée B) devront être attentifs pour opérer un choix.

« Interdiction de faire partie des conseils ou des collèges communaux pour les parents ou alliés jusqu’au deuxième degré inclusivement avec le directeur général, le directeur général adjoint et le directeur financier et les personnes unies par les liens du mariage ou de la cohabitation légale avec le directeur général, le directeur général adjoint ou le directeur financier de la commune » (CDLD, art. L1125-1, 12°).

A partir de la date de la fusion, cette incompatibilité familiale sera, le cas échéant, à examiner à l’égard du directeur général ou financier coordinateur, jusqu’à la désignation d’un nouveau directeur, dans les six mois de la date de la fusion (CDLD, art. L1157-2, L1157-3, L1157-5 et L1157-6).

L’on relèvera par ailleurs que si, après la date de décision de procéder à la fusion, la fonction de directeur général ou financier auprès d’une des communes à fusionner devient vacante, il pourra être fait appel à un directeur d’une des autres communes à fusionner ou du CPAS desservant une des communes à fusionner, sur base d’une convention de collaboration, ou de désigner un directeur faisant fonction jusqu’à la date de la fusion (CDLD, art. L1157-1).

Les incompatibilités familiales devront, le cas échéant, s’analyser au vu de ces situations.

2. Au niveau du CPAS

Une analyse similaire à celle qui vient d’être réalisée pour les communes peut, selon nous, être effectuée pour les incompatibilités fixées dans la loi organique des CPAS (L.O. CPAS, art. 9, 8° - membre du personnel du centre; L.O. CPAS, art. 9, 13° CPAS – parents, alliés, époux, cohabitant légal avec le directeur).

On relèvera toutefois une spécificité dans la loi organique des CPAS en ce qui concerne l’interdiction de faire partie des conseils de l’action sociale pour toute personne qui est membre du personnel communal, ou qui reçoit un subside ou un traitement de la commune, à l'exception des pompiers volontaires et du personnel enseignant (L.O. CPAS, art. 9, 7°).

En effet, dans le chapitre de la loi organique des CPAS consacré à l’installation du conseil de l’action sociale de la nouvelle commune, il est spécifié, sous l’article 135sexdecies, paragraphe 4, que : « Pour l’application  de l’article 9, 7°, les termes « toute personne qui est membre du personnel communal, ou qui reçoit un subside ou un traitement de la commune, à l’exception des pompiers volontaires et du personnel enseignant, » visent toute personne qui est membre du personnel communal d’une des communes fusionnées, ou qui reçoit un traitement ou un subside d’une des communes fusionnées ».

c. Installation

 1. Au niveau communal

La séance d’installation du conseil communal de la nouvelle commune est bien précisée dans l’article L1156-2, paragraphes 2 et suivants, du CDLD :

• les conseillers communaux élus sont informés au moins huit jours avant la séance d’installation de la date, de l’heure et du lieu de la réunion d’installation, et ce, par le directeur-général coordinateur ;
• la réunion d’installation est présidée par le président sortant du conseil communal de la commune fusionnée du directeur général-coordinateur jusqu’à la prestation de serment du bourgmestre de la nouvelle commune ;
• si le bourgmestre sortant du conseil communal de la commune fusionnée du directeur général-coordinateur ne peut présider la réunion d’installation, celle-ci est présidée par un membre sortant du collège communal de la commune fusionnée du directeur général-coordinateur, dans l’ordre de leur rang ;
• les communes fusionnées peuvent néanmoins, de manière concertée, désigner un des autres présidents des conseils communaux des communes fusionnées pour présider la réunion d’installation (à tout le moins jusqu’à la prestation de serment du bourgmestre de la nouvelle commune) ;
• la maison communale de la commune fusionnée du directeur général-coordinateur fait office de maison communale de la nouvelle commune tant que le conseil communal n’a pas choisi d’autre bâtiment comme maison communale.

D’autres éléments sont à prendre en compte, et notamment :

• pour rappel, les projets de pacte de majorité doivent être déposés au plus tard le deuxième  lundi du mois de novembre qui suit les élections, entre les mains du directeur général. Il s’agira, selon nous, du directeur général-coordinateur si l’on suit la logique de l’article L1156-2 du CDLD évoqué plus haut. Quant à la publication de l’information du dépôt des projets, s’agira-t-il de l’effectuer uniquement à la maison communale de la commune fusionnée du directeur général-coordinateur ? Il nous semble que l’information la plus large des citoyens recommanderait la publication aux maisons communales respectives des communes fusionnées. Des circulaires explicatives préciseront peut-être ces éléments ;
• pour rappel toujours, les projets de pacte de majorité comprennent l’indication des groupes politiques qui y sont parties, l’identité du bourgmestre, des échevins ainsi que celle du président du conseil de l’action sociale pressenti. Ils présentent un tiers minimum de membres du même sexe (CDLD, art. L1123-1, par. 2, al. 3). Le bourgmestre sera, pour rappel, le candidat qui aura obtenu le plus de voix de préférence sur la liste qui a obtenu le plus de voix parmi les groupes politiques parties au pacte de majorité (CDLD, art. L1123-4), au niveau de la nouvelle commune^[2] ;
• même si la séance d’installation du conseil de l’action sociale aura désormais lieu le même jour que la séance d’installation du conseil communal^[3], il n’en demeure pas moins, selon nous, qu’au moment du dépôt des projets de pacte de majorité et même lors de leur adoption, le président de CPAS renseigné sera toujours pressenti, l’installation des conseillers de l’action sociale ayant lieu logiquement après la séance homonyme du conseil communal (momentum de l’élection de plein droit des conseillers de l’action sociale). Cette phase intermédiaire sera donc toutefois nettement plus courte que ce qu’elle fut jusqu’aux installations issues du scrutin de 2018. Rappelons néanmoins que pour siéger au collège, le président de CPAS devra – outre son serment en tant que conseiller de l’action sociale lors de la séance d’installation – également prêter serment en tant que membre du collège communal (CDLD, art. L1126-1), en séance publique, qui pourra être fixée ultérieurement^[4].

2. Au niveau du CPAS

Avant toute autre chose, il importe de relever une nouveauté importante quant à l’installation du conseil de l’action sociale, laquelle n’est d’ailleurs pas directement liée à la thématique de la fusion, même si elle interviendra pour la première fois lors des renouvellements des conseils de 2024.

A partir de cette date en effet, le mandat des membres du conseil de l’action sociale prendra cours le jour de leur prestation de serment, la séance d’installation ayant lieu le même jour que celui de la séance d’installation du conseil communal au terme de leur élection de plein droit prévue par l’article 12 de la (cf. L.O. CPAS, art. 15, par. 2 nouveau).

A noter que sur le plan purement pratique, cette modification étant d’application pour l’ensemble des CPAS et non pas seulement pour les conseils de l’action sociale participant à une fusion, certains directeurs généraux exerçant leurs fonctions au sein de deux CPAS risquent de rencontrer quelques difficultés au niveau du timing à respecter dans la mesure où les séances d’installation des conseils communaux se déroulent principalement en soirée. Une concertation entre les deux entités concernées sera nécessaire afin de permettre au directeur général de procéder à l’installation des conseils de l’action sociale dans chaque CPAS où il exerce.

Concernant à proprement parler la séance d’installation du conseil de l’action sociale du nouveau CPAS, l’article 135sexdecies, paragraphe 5, de la loi organique des CPAS précise que la mise en œuvre des modalités prévues en son article 11 (inchangé) relève de la compétence du bourgmestre de la commune fusionnée du directeur général-coordinateur ainsi que du directeur général-coordinateur de la commune.

Le nouveau CPAS aura pour siège celui du CPAS dont le directeur général a été désigné comme coordinateur et ce, tant que le nouveau conseil de l’action sociale n’a pas décidé de le déplacer

d. Pour le surplus...

1. Au niveau communal

La fusion de communes n’a, selon nous, pas d’impact sur la durée du mandat, pas plus que sur les droits et devoirs des conseillers, ou encore, pour partie du moins, sur le fonctionnement des organes.

Attention toutefois, sur ce dernier point en effet : il nous semble primordial que le règlement d’ordre intérieur du conseil communal de la nouvelle commune soit adopté le plus rapidement possible après l’installation du nouveau conseil.

L’article L1155-2 du CDLD, qui stipule que : « Les arrêtés, règlements et ordonnances restent d'application dans les communes fusionnées au territoire pour lequel ils ont été édictés, jusqu'au jour où ils sont abrogés par l'autorité compétente, au plus tard un an après la date de fusion » ne nous semble pas pouvoir jouer par défaut ici.

Pour rappel en effet, le règlement d’ordre intérieur du conseil communal règle notamment les questions :

• du tableau de préséance entre les conseillers communaux,
• des jetons de présence octroyés aux conseillers communaux, etc.

Il nous semble dès lors que ces questions devront être tranchées le plus rapidement possible, via, le cas échéant, la concertation prévue par l’article L1154-1 du CDLD, la cohabitation de deux règlements d’ordre intérieur sur le territoire de la nouvelle commune nous paraissant difficilement envisageable.

L’on relèvera d’ailleurs qu’en ce qui concerne la fixation du tableau de préséance, lors des élections communales de 2018, la Ministre des Pouvoirs locaux recommandait l’adoption d’une délibération distincte pour ladite fixation. Même s’il s’agissait d’une façon d’éviter la modification formelle du règlement d’ordre intérieur, cette recommandation pourrait à notre estime s’appliquer également en cas de fusion ^[5].

2. Au niveau du CPAS

Une analyse similaire à celle qui vient d’être réalisée pour les communes peut, selon nous, être effectuée concernant le CPAS, ses conseillers ainsi que la nécessité pour le nouveau conseil de l’action sociale d’adopter un nouveau règlement d’ordre intérieur (L.O. CPAS, art. 40 ).

Voir aussi la Fiche Elections

[1] C. Havard, Manuel pratique de droit communal en Wallonie, La Charte, Bruxelles, 2018, p. 25

[2] Cf. CDLD, art. L1156-1, évoqué plus haut : « Par dérogation à l’art. L4112-2, par. 1^er, al. 2, pour les élections précédant la date de la fusion, le ressort pour l’élection communale est le ressort de la nouvelle commune ».

[3] V. infra, point 2.

[4] En effet, même si on peut comprendre le souhait de chaque équipe de siéger au complet le plus rapidement possible, il convient de ne pas oublier que les séances d’installation devront désormais avoir lieu le même jour, côté communal et côté conseil de l’action sociale, avec la charge administrative et temporelle que cela implique. Il s’agira en effet d’enchaîner d’abord la séance du conseil communal et ensuite la séance du conseil de l’action sociale. Prévoir une nouvelle réunion du conseil communal postérieurement aux deux premières paraît bien lourd…

[5] V. circ. 23.10.2018 relative à la validation et à l’installation des conseillers communaux et du collège communal, à l’exception des communes de la Communauté germanophone – Elections communales du 14.10. 2018 (p. 14).