Avant-projet d’arrêté – Aménagements cyclables et sécurité: l’UVCW déplore un projet inabouti
A la demande de Philippe Henry, Vice-Président de la Wallonie, Ministre du Climat, de l'Énergie, de la Mobilité et des Infrastructures, l’Union des Villes et Communes de Wallonie a pris connaissance de l’avant-projet d’arrêté du Gouvernement wallon portant exécution des articles 31/2 à 31/7 du décret du 1er avril 2004 relatif à la mobilité et à l’accessibilité locales, tels qu’introduits par le décret du 24 novembre 2022 relatif à la politique cyclable, et du décret du 4 avril 2019 visant à généraliser les aménagements cyclables de qualité en Wallonie et à renforcer la sécurité des cyclistes.
L’UVCW salue la volonté de la Région d’opérationnaliser la politique cyclable et plus particulièrement le réseau cyclable structurant. Ce réseau représente un des moyens de favoriser l’usage du vélo utilitaire et donc de remplir les objectifs de la Vision FAST 2030.
L’UVCW note cependant une série d’imprécisions et d’incohérences légistiques et juridiques dans les documents reçus, notamment quant aux sources de droits et à la hiérarchie des normes, ce qui pourrait être source d’insécurité juridique. Ces incohérences, dans et entre les divers documents reçus, en complexifient la lecture et ne permettent pas une bonne compréhension de l’intention du législateur.
L’UVCW relève notamment l’imprécision, concernant les articles 31/2 à 31/7 de l’intitulé de l’AGW qui sont des dispositions du décret du 1er avril 2004 et non du décret du 24 novembre 2022, qui se contente de les insérer au sein du décret précité. Les textes présentés nécessiteraient une relecture attentive par LEGISA, comme le suggère l’Inspection des Finances.
Concertation entre l’administration, les communes et les usagers
L’UVCW salue la création d’un « observatoire des modes actifs » qui permettra la récolte de données permettant de mesurer les effets de la politique cyclable. Toutefois, il manque des précisions quant à la forme juridique de cet observatoire et quant à sa composition. Le type de données collectées ainsi que les modalités de communication des données à l’observatoire des modes actifs mériteraient également d’être mentionnés.
Concernant l’article 11, les termes « dialogue avec les communes et les usagers cyclistes » manquent de précision. L’article 2 de l’arrêté ministériel, qui mériterait une reformulation pour en assurer la bonne compréhension, n’offre pas plus d’information quant à la réalisation concrète de ce dialogue. Il conviendrait pourtant de préciser les modalités de consultation des communes et des « représentants des modes actifs ».
De même, il manque une définition de la « commission des modes actifs », citée dans cet arrêté ministériel, notamment en termes de composition et d’objectifs. L’UVCW a particulièrement insisté pour que les communes soient associées tout au long de la gestion du projet afin de coconstruire des aménagements intégrés et connectés aux infrastructures et polarités locales, et que cette association puisse se traduire également, préalablement aux décisions de mise en œuvre des aménagements, par un avis formel de la commune.
Critères d’aménagement du réseau cyclable structurant
L’article 31/3 du Décret du 1er avril 2004 précise que le Gouvernement définit les aménagements cyclables qualitatifs du réseau cyclable structurant wallon, lequel est constitué, comme mentionné à l’article 31/4, de cyclostrades et de liaisons cyclables fonctionnelles. Il serait donc opportun de définir également les critères des aménagements cyclables qualitatifs adaptés aux liaisons cyclables fonctionnelles supra-locales, dont les exigences sont moins élevées que pour les cyclostrades pour lesquelles les critères d’aménagement sont définis dans l’article 4. Par ailleurs, dans cet article, les termes « tout en offrant des conditions satisfaisantes de sécurité » sont imprécis et sources d’insécurité juridique.
Les informations publiées sur le site de la Sécurothèque étant fournies à titre informatif, il ne semble pas judicieux d’y faire référence dans un arrêté, qui plus est sans l’avoir définie au préalable. Il semble plus opportun de mentionner que l’administration émet des recommandations relatives aux aménagements cyclables de qualité qu’elle publie sur son site Internet et qu’il convient de s’y conformer dans la mesure du possible (sans plus faire mention des fiches de la Sécurothèque).
Financement et entretien du réseau cyclable structurant
L’UVCW se réjouit que la Région prévoie des subventions pour les aménagements nécessaires au développement du réseau fonctionnel supra-local mais regrette qu’il n’y ait aucune certitude sur l’octroi de ces subventions. En outre, elle estime qu’il est nécessaire de clarifier, dans l’article, que ces subventions s’ajoutent au droit de tirage PIMACI pour les Pouvoirs locaux, lequel, rappelons-le, n’est pas assuré d’être reconduit à chaque programmation (cf. l’article 31/9 du Décret relatif à la mobilité durable et à l’accessibilité). En l’absence de budget dévolu au financement du PIMACI, cet article pourrait donc servir à financer la politique cyclable auprès des communes wallonnes. Ce caractère complémentaire ou supplétif devrait être clairement identifié.
Par ailleurs, l’octroi de ces subventions supplémentaires est conditionné à l’utilisation de l’enveloppe PIMACI par la commune. L’UVCW s’oppose à cette condition. L’utilisation de montants acquis sur base d’un droit de tirage, sur base duquel a été créé le PIMACI, ne doit pas devenir un moyen de conditionner d’autres subventions. Outre qu’il s’agit d’un principe qu’il semble important de respecter concernant le système de droit de tirage, rappelons qu’il n’y a aucun risque de double subventionnement puisque la commune doit rembourser le montant reçu dans le cadre du PIMACI (ou il est enlevé du montant reçu lors de la programmation suivante) si elle n’utilise pas toute son enveloppe.
De plus, ne pas avoir recours à un tel conditionnement sera plus simple au niveau administratif et budgétaire. A tout le moins, si cette condition devait rester, l’UVCW note que l’AGW du 23 novembre 2023, portant des mesures transitoires pour la programmation 2022-2024 du PIMACI, impose une répartition de l’enveloppe entre les aménagements vélo, piétons et pour l’intermodalité. Puisque ces subventions concernent le vélo, la condition devrait à tout le moins porter sur l’utilisation de la partie « vélo » de l’enveloppe.
Par ailleurs, il y a lieu de clarifier l’identification des priorités en assurant, d’une part, la concertation avec les communes pour l’élaboration du réseau cyclable structurant wallon et, d’autre part, l’autonomie communale en matière des choix des projets PIMACI. Le droit de tirage PIMACI doit pouvoir être utilisé, selon les priorités communales et la réalité territoriale, tant pour des aménagements du réseau cyclable structurant que pour des aménagements de liaisons cyclables de desserte locale, qui complètent le réseau cyclable structurant.
Le paragraphe 1er de l’article 9 est problématique en ce que, tel qu’il est libellé, il ne permet pas de garantir que l’entretien à charge de la Région sera financé (puisque la prise en charge se fait « dans les limites des crédits budgétaires disponibles ») et, par voie de conséquence, réalisé. Cette situation semble être problématique et devrait être solutionnée de manière pérenne, sans charge complémentaire envers les communes.
A défaut d’entretien par la Région, il appartiendra donc aux communes d’intervenir sur base de leur obligation de garantir la sureté et la commodité du passage sur toutes les voiries qui traversent leur territoire (article 135, par. 2 de la nouvelle loi communale). S’il est acquis que, dans ce cadre, les communes peuvent bénéficier d’un remboursement des frais avancés, la procédure relative à la récupération de ceux-ci n’est pas arrêtée, pas plus que les conditions requises pour pouvoir bénéficier d’un tel remboursement. Cette procédure n’est également pas renseignée sur le site internet de la Région wallonne.
Le paragraphe 2 de l’article 9 de l’AGW indique, ensuite, que les modalités de financement de l’entretien sont précisées dans une convention qui règle les relations entre la Région et les personnes morales de droit public propriétaires, le cas échéant, du domaine concerné.
Sur ce point, l’UVCW réitère son avis rendu sur le décret du 24 novembre 2022 :
« L’UVCW ne souhaite pas que les communes soient systématiquement chargées de l'entretien de ces voiries. Déjà parfois chargées par des conventions spécifiques d'assurer l'entretien des pistes cyclables le long des voiries régionales ou du Ravel, les communes font face dans ce cadre à un transfert de charges incombant légitimement au gestionnaire de la voirie. Ces conventions, souvent opérées à titre gratuit, ne semblent pas opportunes dans le cadre du développement d'un réseau nouveau ou requalifié, à tout le moins sans que les moyens financiers y afférents ne soient dégagés pour leur entretien, au risque de voir ces infrastructures se dégrader rapidement.
Il semble que, s'agissant d'un réseau structurant, l'entretien par la Région pourrait être envisagé et soutenu, à minima pour les tronçons nouveaux et les parties du réseau cyclable structurant relevant du domaine routier régional. Il conviendrait en outre de déterminer comment ces voiries seront qualifiées et prises en compte dans les nombreux subsides qui dépendent du kilométrage de voiries ».
Précisons, à cet égard, que l’article 31/6 du décret du 1er avril 2004, tel que finalement adopté, ne prévoit plus le fait de passer par un système conventionnel pour déterminer les modalités de financement de l’entretien des cyclostrades (contrairement au texte qui nous avait été soumis à l’époque, pour avis). L’UVCW déduit donc que les cyclostrades sont du ressort exclusif de la Région en ce qui concerne l’entretien de celles-ci. Une confirmation de cette interprétation semblerait judicieuse.
A ce propos, l’UVCW rappelle qu’il n’est pas envisageable, pour les communes, de réaliser l’entretien des cyclostrades sur le domaine public régional. L’entretien des aménagements cyclables doit en effet être assuré, mais la charge ne peut pas être reportée sur les communes. Le principe annoncé dans le cadre de l’élaboration du réseau cyclable structurant doit être maintenu : la Wallonie prend à sa charge la création et l’entretien des cyclostrades, sauf exceptions et le gestionnaire de voirie finance et entretient le réseau fonctionnel supra-local. L’UVCW s’oppose donc à un tel transfert de charge direct vers les communes.
Le fait de passer par le biais d’une convention pour déterminer les modalités de financement de l’entretien soulève de nombreuses questions, dont les suivantes :
- En principe, s’agissant d’une convention, les communes sont censées être libres de contracter ou non et de négocier les termes de la convention. Or, l’AGW conditionne le financement des investissements liés aux travaux d’aménagement à la conclusion d’une “convention d’usage” (article 8, par. 1er). Si cette convention d’usage vise la convention reprise à l’annexe 2, les communes ne disposent donc, en réalité, d’aucune liberté contractuelle dans ce cadre. Par ailleurs, le modèle de convention étant annexé à l’AGW, ce dernier a lui-même une portée réglementaire. La question se pose donc de savoir si les clauses qui y sont prévues pourront réellement faire l’objet d’une telle négociation.
- Dans la mesure où les modalités de financement sont fixées au sein de la convention et non au sein de l’AGW, la question se pose de savoir ce qu’il convient de faire dans l’hypothèse où aucune convention n’a été conclue. Dans pareille situation, les communes seront confrontées à un vide juridique, source d’insécurité.
- L’UVCW estime enfin que le modèle de convention proposé présente lui aussi de nombreuses imprécisions et incohérences avec ce qui est indiqué dans l’AGW. Or, comme indiqué plus haut, dans la mesure où le modèle est annexé à l’AGW, il aura, lui-même, une portée réglementaire rendant ses éventuelles modifications complexes. Il en va de même pour la convention en annexe 3 qui présente également des erreurs dans l’utilisation de certains termes juridiques (notamment au regard de la réglementation relative aux marchés publics) et qui mérite une relecture globale approfondie.
A titre d’exemple, la portée de la convention en annexe 2 n’est pas claire : porte-t-elle bien uniquement sur les travaux ayant lieu sur le domaine public communal (préambule de la convention) ou également sur le domaine public régional (titre de la convention) ?
L’Union des Villes et Communes de Wallonie se réjouit que la politique cyclable soit toujours au cœur des préoccupations de la Région wallonne. Néanmoins, elle déplore que le projet présenté ne soit pas abouti et apprécierait une consultation ultérieure des documents relus et corrigés afin de pouvoir émettre un avis éclairé et complet sur les arrêtés présentés.
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