Population - Enquête de résidence – Projet fédéral de modèle: l’avis de l’UVCW

La législation fédérale concernant les registres de la population (principalement, la loi du 19 juillet 1991 relative aux registres de la population, aux cartes d’identité, aux cartes d’étranger et aux documents de séjour, et ses quatre arrêtés royaux d’exécution du 16 juillet 1992) prévoit que toute déclaration d’inscription - mais plus largement, tout changement dans les situations de résidence - des citoyens sur le territoire de chaque commune, doit faire l’objet d’une enquête de la part de celle-ci.

Déléguée, de manière totalement légale, aux services de police locale, cette tâche est censée également faire l’objet d’un règlement communal détaillant ses modalités spécifiques, à décider par chaque commune du pays. Cette référence à une réglementation de la matière au niveau local figure, depuis 1991, à l’article 5 de la loi population précitée (« Le changement de résidence principale du Belge, l'établissement ou le changement de résidence principale de l'étranger en Belgique, sont constatés par une déclaration faite dans la forme et les délais prescrits par le Roi, et conformément aux règlements communaux pris en cette matière »), et surtout dans l’arrêté royal du 16 juillet 1992.

Force est de constater que, pour des raisons diverses, mais qui tiennent souvent à l’absence de conviction des autorités et/ou services communaux de la nécessité de préciser cette tâche à leur niveau (essentiellement en raison du fait qu’il existe déjà une circulaire fédérale « Instructions générales », datant de 1992 et régulièrement mise à jour depuis, qui donne des indications et recommandations sur la manière de procéder pour effectuer cette enquête), un nombre important de communes ne disposent pas, à ce jour, d’un tel règlement.

Le texte en projet, sur lequel un avis a été demandé par le SPF Intérieur à l’Union des Villes et Communes de Wallonie, prend la forme d’un « modèle de règlement [ndlr : communal] concernant l’enquête de résidence », modèle dont le SPF Intérieur informe qu’il sera accompagné de (ou annexé à) un arrêté royal.

Le mécanisme juridique qui s’articule autour de ce modèle en projet est déjà adopté ; il figure dans le paragraphe 2 nouveau (inséré par la loi du 25 novembre 2018) de l’article 5 de la loi de 1991 précitée.

On peut en retenir trois principes :

1)     les communes doivent désormais adopter un règlement organisant les modalités de l’enquête de résidence, en s’inspirant par exemple du modèle fédéral dont question ;

2)     l’autorité fédérale exerce, sur les règlements communaux ainsi pris, une forme de tutelle spécifique d’approbation (par opposition à la tutelle ordinaire, qui a été régionalisée par l'article 7 de la loi spéciale du 8 août 1980, ce même article prévoit, en son § 1^er al. 2, que « l'alinéa premier ne préjudicie pas à la compétence de l'autorité fédérale et des communautés d'organiser et d'exercer elles-mêmes une tutelle administrative spécifique dans les matières qui relèvent de leur compétence »);

3)     à défaut pour une commune de prendre ledit règlement dans les 6 mois de la publication au Moniteur belge du modèle précité – ou en cas de non-approbation fédérale du règlement communal, dans l’hypothèse du point 2) ci-dessus – le modèle fédéral sera « d’office d’application » dans la commune concernée (moyennant une information fédérale par courrier et une publication informative au M.B.).

L’avis de l’UVCW

Si la volonté fédérale, de longue date, était d’inciter les communes à prendre un tel règlement en matière d’enquête de résidence (mais également de numérotation des habitations, cette dernière matière n’étant toutefois pas englobée dans le champ d’application du présent projet), cette volonté semble jusqu’ici relativement peu suivie au niveau communal.

Avant de donner un avis global sur l’objectif poursuivi par l’autorité fédérale par l’adoption de la modification légale de 2018 (cfr. art. 5 précité), dont le présent projet de modèle est l’application, il convient au préalable de s’interroger sur les raisons de ce peu d’engouement communal dans la prise d’un règlement en la matière.

Sans avoir pu réaliser d’enquête auprès de ses membres sur cette question, l’interprétation de l’UVCW en est que les communes n’ont probablement pas éprouvé de réel besoin d’adopter un tel règlement.

En effet, les règles de base de l’enquête en question sont déjà fixées ou proposées par des textes fédéraux officiels (Instructions générales population, mises à jour régulièrement depuis 1991), certains contraignants (arrêté royal du 16 juillet 1992), que ce soit, notamment, pour fixer le délai de déclaration de changement de résidence, le délai de réalisation de l’enquête en question, ou encore le service compétent pour l’effectuer – c’est-à-dire la police locale, en application du point II.1 de la circulaire « Directives pour l'allègement et la simplification de certaines tâches administratives de la police locale » du 1^er décembre 2006 (M.B. 29.12.2006).

Sur le plan de sa pertinence et de son opportunité, le recours à une réglementation communale en la matière est donc sujette à débat, si on compare cette solution à celle qui consisterait à ressembler les règles et modalités de ladite enquête dans un simple arrêté royal d’exécution de l’article 5 de la loi du 19 juillet 1991.

Un tel arrêté royal pourrait en effet prévoir des règles valables « par défaut », tout en laissant la possibilité de prévoir par voie de règlement communal certaines règles ou modalités différentes de mise en œuvre de l’enquête de résidence, pour les communes qui l’estimeraient utile.

Pour l’UVCW, il serait intéressant que, préalablement à la prise d’une réglementation fédérale assortie d’un modèle « communal » telle qu’envisagée, le SPF Intérieur réalise, par exemple via les Unions des Villes et Communes et les associations de fonctionnaires état civil / population (GAPEC, VLAVABBS, GTI19), une remontée d’expérience et d’avis de la part des communes belges à propos des enquêtes de résidence.

Sous réserve de ces remarques et suggestions initiales, voici l’avis de l’UVCW concernant l’ensemble du projet qui est soumis :

a)     la première impression donnée par ce modèle et par son rôle, est qu’il organise une forme d’autonomie communale totalement « corsetée », et donc quasiment figée, ce qui est très différent d’un cadre légal large et souple, laissant aux communes une grande marge de manœuvre. L’opportunité de laisser encore une autonomie communale (presque symbolique et formaliste) dans un cadre aussi strict et réglementé, nous paraît donc sujette à réflexion ;

b)     dans sa rédaction, le modèle pose question : il reproduit en effet des dispositions de la loi du 19 juillet 1991 et de son arrêté royal d’exécution du 16 juillet 1992, lesquelles dispositions sont évidemment déjà contraignantes, tant pour les communes que pour les particuliers notamment. En les copiant purement et simplement dans un tel modèle de règlement, il devient malaisé de distinguer ce qui est légalement obligatoire, de ce qui peut faire l’objet d’adaptations, d’ajouts voire de suppressions, par chaque autorité communale dans le règlement qu’elle prendrait.

Il semble donc utile de mentionner, en les distinguant visuellement et en les assortissant au besoin de leur référence légale, les passages du modèle qui peuvent être modifiés au niveau communal, et ceux qui se contentent de reproduire, « pour rappel », les règles légales supérieures ;

c)     concernant ces règles légales reproduites purement et simplement dans le modèle, l’UVCW s’interroge sur l’opportunité d’un tel procédé. En effet, ces règles sont déjà en vigueur et contraignantes, par conséquent leur reprise dans ledit modèle est à la fois inutile juridiquement et source d’erreur d’interprétation, en cas de divergences, même légères, dans leur formulation par rapport à la règle inscrite dans la loi ou les arrêtés royaux.

De plus, si à l’avenir la règle légale change, le modèle devra être modifié en conséquence, ce qui dédouble les procédures législatives ou réglementaires, et cela, tant au niveau fédéral (modification du modèle publié) que – surtout – au niveau communal (adaptation de chaque règlement pris en application de cette loi) ;

d)     dans le même ordre d’idée, il semblerait à tout le moins prudent d’insérer dans le préambule du modèle qu’en cas de contradiction entre la loi (et/ou ses arrêtés d’exécution) et le (modèle de) règlement communal, ce sont les premiers qui prévalent.

Par « contradiction », l’UVCW entend une règle allant dans un sens contraire ou clairement divergent par rapport à la législation, et évidemment pas une formalité ou une modalité d’application laissée précisément à l’autonomie communale.

Avis sur certains articles du texte en projet

Remarque générale : l’analyse de fond, article par article, d’une matière déjà organisée par la loi, les arrêtés royaux et/ ou les circulaires et instructions administratives fédérales, sort du cadre du présent avis. L’UVCW s’est limitée aux remarques pertinentes par rapport à son avis général (sous le point 2. supra) concernant le système de « modèle semi-contraignant » que le projet cherche à instaurer.

• Article 1^er – « Demeure mobile » : la référence aux « voies (hydrauliques) publiques » est ambiguë. Elle pourrait signifier qu’on ne vise que les voies hydrauliques, ce qui n’est évidemment pas le cas. Un moyen de lever l’ambiguïté est d’écrire « (en ce compris hydrauliques) ». Cette remarque, de fond, est sans doute valable également pour le ou les textes fédéraux qui ont servi de base à la réalisation de ce modèle ;

• Article 1^er – « Ménage » : défini comme soit « une personne vivant habituellement seule », soit « deux ou plusieurs personnes », ce concept est peu compréhensible lorsqu’il est utilisé dans la phrase de l’article 2, § 1^er du même texte : « s’il s’agit d’un ménage qui souhaite déménager, la déclaration doit être faite par la personne de référence du ménage ». Si on entend le ménage comme pouvant également être constitué d’une personne seule, la phrase précitée a peu de sens.

• Article 2, § 1^er : cfr la remarque ci-dessus. Cette remarque, de fond, est sans doute valable également pour le ou les textes fédéraux qui ont servi de base à la réalisation de ce modèle ;

• Article 4 §1^er : cette disposition constitue un bel exemple de la reproduction pure et simple d’une règle légale, déjà applicable par elle-même, et ne nécessitant donc pas qu’un article lui soit consacré dans un (modèle de) règlement communal ;

• Article 6, §2 et 3 : ces phrases sont reprises également, mot pour mot, soit de l’arrêté royal du 16 juillet 1992, soit des Instructions générales. Leur présence dans un (modèle de) règlement communal semble donc totalement inutile ;

• Article 7 § 1er : la phrase « le conseil communal fixe les modalités de l’enquête visant à déterminer la résidence principale des personnes ou des ménages sur son territoire » est non seulement une redite de l’article 10 de l’arrêté royal du 16 juillet 1992 – et donc au minimum inutile ici – mais de plus, intégrée dans un (modèle) de règlement communal, elle crée une « mise en abyme » juridiquement incompréhensible : le conseil communal édicterait ainsi un règlement dont une des dispositions prévoit qu’il prend ledit règlement… Cette phrase apparaît donc à double titre inopportune ;

• Article 8 §1^er : même analyse que pour l’article 7 ci-dessus ;

• Article 14 §1^er et §3: les mots « l’intéressé et/ou le ménage » a peu de sens, lorsque le ménage est défini comme sous l’article 1^er (même remarque que supra, articles 1 et 2). Cette remarque, de fond, est sans doute valable également pour le ou les textes fédéraux qui ont servi de base à la réalisation de ce modèle.