Le pouvoir réglementaire des communes en matière de conservation de la nature

L’article 58quinquies de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature telle qu’applicable actuellement en droit wallon confère aux conseils communaux le pouvoir de prendre des règlements plus stricts que les dispositions supérieures relatives à la protection des espèces végétales ou animales non-gibiers. Ces règlements sont soumis à la tutelle spéciale d’approbation du Ministre ayant la conservation de la nature dans ses attributions.

Ce pouvoir des communes est particulièrement intéressant par la portée très large de l’habilitation donnée ainsi aux Conseils communaux mais également en raison du fait que le régime de lutte contre la délinquance environnementale tel qu’organisé par les articles D.138 et suivants du Code de l’environnement a été rendu applicable aux infractions commises à ce type de règlement communal, ce qui en renforce nettement le caractère contraignant.

Dans un contexte où l’effondrement de la biodiversité est l’une des problématiques majeures de nos sociétés, les communes peuvent trouver en cet article 58quinquies, un outil très intéressant pour renforcer au niveau local, la protection globale des espèces ou, plus spécifiquement, la protection de telle ou telle espèce ou de tel ou tel habitat spécifique, par le biais de mesures contraignantes. De nombreuses communes se sont d’ailleurs saisies de cette habilitation pour adopter des règlements sur des sujets très variés (protection des arbres et des haies[1], interdiction du fonctionnement nocturne des robots-tondeuses, protection de l’abeille noire, interdiction de nourrissage du grand gibier, régime de protection pour les sites de grand intérêt biologique, etc.).

Il nous a semblé intéressant de faire le point sur les différentes questions qui se posent à propos de ce type de règlement notamment à la lumière de la jurisprudence du Conseil d’Etat afin de bien en saisir le potentiel et, pourquoi pas, susciter des idées dans les communes.

Un objet particulièrement large.

L’article 58quinquies de la loi sur la conservation de la nature est formulé d’une manière qui laisse une grande marge de manœuvre aux communes. Les conseils communaux sont ainsi habilités à prendre pour tout ou partie du territoire communal des règlements ou ordonnances plus stricts que les dispositions supérieures relatives à la protection des espèces végétales ou animales non-gibiers. Quelles sont les limites de cette habilitation ?

Le règlement communal de conservation de la nature doit tout d’abord avoir pour objet la protection des espèces végétales ou animales non-gibiers. Il n’est donc ainsi pas possible d’adopter un règlement de ce type qui aurait pour objectif direct la protection d’une espèce animale gibier. Il convient de considérer comme espèce animale gibier, toute espèce animale dont la chasse est autorisée et de s’en référer en conséquence à l’article 1^erbis de la loi du 28 février 1882 sur la chasse. Le fait que de tels règlements puissent avoir, de façon incidente, un effet protecteur pour des espèces gibiers ne doit pas conduire à notre sens à leur illégalité, l’important étant qu’ils ne poursuivent pas directement ce but.

Se pose ensuite la question de savoir si le règlement communal de conservation de la nature doit avoir pour objet la protection d’espèces végétales ou animales caractéristiques de la commune. La loi sur la conservation de la nature n’impose nullement cette condition et le Conseil d’Etat a déjà affirmé que « Le recours, lors de ces travaux préparatoires, à l'adjectif "local" pour qualifier soit les règles soit les espèces à protéger n'apparaît pas non plus suffisant pour limiter, en droit, la protection aux espèces indigènes ou aux espèces spécifiques aux lieux couverts par le règlement communal[2] ».

Il n’est pas non plus nécessaire que le règlement communal identifie précisément la ou les espèces végétales ou animales qu’il entend protéger.  Le Conseil d’Etat a ainsi estimé qu’ « un tel règlement doit avoir pour objet la protection des espèces végétales ou animales à l'exception de la chasse. Cela ne signifie cependant pas que les seules règles que le conseil communal peut adopter consistent en des dispositions s'appliquant spécifiquement et de manière directe à telles ou telles espèces déterminées, à l'exclusion donc de toute intervention protectrice à l'égard des milieux, biotopes ou habitats abritant ces espèces ou à l'égard d'une généralité ou d'un ensemble (espèces regroupées en genres, par exemple) d'espèces végétales ou animales[3] ». Un tel règlement peut donc avoir pour objectif la protection générale des milieux dans lesquels vivent les espèces végétales ou animales non-gibiers ou viser par exemple la protection des oiseaux.

Enfin, le règlement communal de conservation de la nature devra édicter des règles plus strictes que les dispositions supérieures en la matière. Cela signifie selon nous que le règlement peut aller plus loin que telle ou telle règle supérieure existante en matière de conservation de la nature mais qu’il peut également prévoir des règles pour des situations qui n’en font pas encore l’objet. Prévoir des règles supplémentaires, c’est effectivement être plus strict.

L’article 58 quinquies ne limite par ailleurs pas la notion de dispositions supérieures à la seule loi sur la conservation de la nature. Comme l’a déjà mentionné le Conseil d’Etat, « Au demeurant, celui-ci (l’article 58quinquies) ne limite pas son champ d'application aux mesures plus strictes que celles qui sont contenues dans la loi du 12 juillet 1973 précitée puisqu'il mentionne toutes dispositions supérieures, fussent-elles donc contenues dans d'autres législations, du moment qu'elles sont relatives à "la protection des espèces végétales ou animales non-gibiers[4] " 

La relation avec les autres polices administratives

Une question se pose avec acuité au sujet des règlements communaux de conservation de la nature, c’est celle de leur relation avec des polices administratives autres que celle relative à la loi sur la conservation de la nature. Il arrive en effet parfois que de tels règlements prévoient des dispositions dont l’objet se recoupe avec d’autres polices administratives spéciales.  

C’est ainsi que de nombreuses communes ont utilisé l’article 58quinquies de la loi sur la conservation de la nature pour instaurer un régime d’autorisation pour l’abattage d’arbres et de haies ayant certaines caractéristiques, dans un but de protection du maillage écologique. Or, on sait que la police spéciale de l’aménagement du territoire, hier dans le Cwatupe, aujourd’hui dans le CoDT, soumet déjà à autorisation l’abattage de certains arbres et haies en fonction de leurs caractéristiques. Ce recoupement avec une police spéciale existante a été invoqué pour contester la légalité de règlements communaux de conservation de la nature. Le Conseil d’Etat a écarté l’argument en faisant application du principe du cumul des polices administratives spéciales.

Ainsi, il a estimé que « par application du principe du cumul des polices administratives, le défrichement ou la modification de la végétation des haies et des alignements d'arbres pourront se trouver simultanément soumis à l'obligation d'obtenir deux autorisations indépendantes l'une de l'autre, à savoir un permis d'urbanisme (article 84, par. 1er, 12° combiné à l'article 452/27, 5°, du Cwatupe) et un permis relatif à la conservation de la nature par l'effet du premier acte attaqué, sans que cette situation suffise à constituer une cause d'illégalité.[5]

Plus récemment, le Conseil d’Etat a eu à se prononcer sur le recoupement d’un règlement communal de conservation de la nature avec la réglementation régionale relative à la chasse. Le règlement communal en question édictait une interdiction de principe du nourrissage dissuasif du grand gibier afin de lutter contre sa prolifération dans un but de conservation de la nature alors même qu’un arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2012 réglemente déjà cette pratique.

Le Conseil d’Etat, fidèle à sa jurisprudence a estimé que « Par application du principe du cumul des polices administratives, la seule circonstance que le nourrissage du grand gibier peut également être réglé par la législation sur la chasse ne suffit pas à exclure l'intervention du conseil communal sur la base de l'article 58quinquies de la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature, pour autant qu'il reste dans le domaine d'application de cette loi. Les différentes polices peuvent en effet se cumuler dans leur champ d'application respectif et ces champs d'application peuvent se recouper. À cet égard, il y a d'ailleurs lieu de constater que la législation sur la chasse ne règle pas la question du nourrissage du grand gibier de manière à ce point complète qu'elle ne laisserait plus de place à une intervention des conseils communaux dans le domaine de la conservation de la nature[6].

Le fait qu’un règlement communal de conservation de la nature interdise des comportements autorisés par une disposition supérieure ne méconnait pas non plus le principe de légalité. Ainsi jugé que « En interdisant sur le territoire d'une commune le nourrissage de certains gibiers pour des motifs liés à la police de la conservation de la nature, le règlement communal litigieux n'enfreint pas la hiérarchie des normes et ne viole pas une norme qui, adoptée dans le contexte d'une autre police, autorise ce nourrissage à certaines conditions, pour des motifs liés à la réglementation de la chasse[7].

La gestion des espèces exotiques envahissantes

A priori, le règlement communal de conservation de la nature peut contenir des règles relatives à la gestion des espèces exotiques envahissantes qui vont plus loin que les dispositions supérieures dès lors que ces espèces exotiques envahissantes représentent une menace pour les autres espèces animales et végétales. On peut par exemple imaginer un règlement imposant aux citoyens des mesures de gestion active des espèces invasives présentes sur leur propriété (en ce compris celles qui ne figurent pas sur la liste des espèces préoccupantes).

Toutefois, il existe une disposition similaire à l’article 58quinquies de la loi sur la conservation de la nature, pour ce qui concerne les espèces envahissantes, dans le décret du 2 mai 2019 relatif à la prévention et à la gestion de l’introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes.

L’article 29 de ce décret énonce ainsi que « Les conseils communaux peuvent, conformément au Code de la démocratie locale et de la décentralisation, prendre pour tout ou partie du territoire communal des règlements ou ordonnances plus stricts que les dispositions supérieures relatives à la prévention et à la gestion de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes ».

Faut-il dès lors privilégier cette base légale lorsque les mesures de protection des espèces animales ou végétales consistent en des mesures de lutte contre les espèces exotiques envahissantes ?

L’adoption de cet article en 2019 a de quoi surprendre dans la mesure où il fait doublon avec l’article 58quinquies de la loi sur la conservation de la nature qui permet déjà d’imposer des mesures de gestion des espèces invasives allant plus loin que le cadre régional.

Surtout, le régime de sanction des règlements pris sur base de l’article 29 du décret du 2 mai 2019 nous paraît moins efficace que celui qui assortit les règlements pris sur base de l’article 58quinquies de la loi sur la conservation de la nature (voir infra).

En effet, le non-respect des règlements communaux de conservation de la nature est constitutif d’une infraction environnementale de 4^e catégorie qui relève du régime de lutte contre la délinquance environnementale organisé par les articles D.138 et suivants du Code de l’environnement alors que ce n’est pas le cas pour le non-respect des règlements communaux pris sur base de l’article 29 du décret du 2 mai 2019. En effet, ces derniers ne pouvant à notre estime pas être considérés comme des arrêtés d’exécution au sens de l’article 29bis du décret du 2 mai 2019,  leur non-respect n’est pas constitutif d’une infraction environnementale. La sanction de ces règlements est donc fixée conformément au CDLD qui organise en son article L1122-33 un régime de sanction fort peu utilisé par les communes et qui prévoit un montant d’amende maximum bien inférieur à ceux prévus dans le Code de l’environnement pour les infractions environnementales.

En conséquence, il nous paraît préférable d’utiliser l’article 58quinquies de la loi sur la conservation de la nature même pour édicter des mesures complémentaires relatives aux espèces exotiques envahissantes. L’existence de l’article 29 du décret du 2 mai 2019 n’exclut à notre sens pas cette possibilité, chaque police spéciale s’appliquant indépendamment de l’autre.

Le régime de sanction des règlements communaux de conservation de la nature

L’article 63 de la loi sur la conservation de la nature a été modifié en 2021 pour prévoir que le non-respect des règlements pris sur base de l’article 58quinquies est constitutif d’une infraction environnementale de 4^e catégorie au sens du Code de l’environnement.

Toute infraction a un règlement communal de conservation de la nature relève donc du régime de lutte contre la délinquance environnementale organisé par les articles D.138 et suivants du Code de l’environnement qui constitue un régime solide de répression auquel les communes sont désormais habituées.

Les infractions environnementales de 4^e catégorie sont passibles d’une amende administrative pouvant aller jusqu’à 2.000 euros. Cette amende administrative peut en outre être perçue par la commune pour autant qu’elle ait adopté un règlement communal de de lutte contre la délinquance environnementale fondé sur l’article D.197 §3 du Code de l’environnement dans lequel elle reprend l’infraction prévue à l’article 63 de la loi sur la conservation de la nature (modèle : https://www.uvcw.be/commune-et-uvcw/modeles/art-7380).

La nouvelle exigence d’enquête publique

L’article 58quinquies de la loi sur la conservation de la nature a fait l’objet d’une modification récente pour rajouter, dans certains cas, une étape procédurale dans l’adoption d’un règlement communal de conservation de la nature.

Lorsqu’un tel règlement a vocation à ne s’appliquer qu’à un ou plusieurs périmètres déterminés du territoire communal, son adoption doit désormais être précédée d’une enquête publique, organisée conformément aux dispositions du Code de l’environnement applicables aux projets de catégorie B.

Dans un tel cas, assez rare nous semble-t-il, l'administration communale doit notifier par écrit et individuellement au propriétaire du terrain ou des terrains repris dans ces périmètres un avis relatif à la tenue de l'enquête publique.

Il reste que la formulation de l’article 58quinquies pose quelque peu question. Dans quelle hypothèse un règlement communal de conservation de la nature doit-il être considéré comme ayant un champ d’application limité à un ou plusieurs périmètres déterminés du territoire communal ? Est-ce le cas d’un règlement qui s’appliquerait à toute zone humide de la commune ? A notre sens non, mais il faudra voir comment cette notion est interprétée.

Par ailleurs, quelles sont les conséquences de cette enquête publique ? Si le Conseil communal n’est pas lié par les réclamations émises, il ne peut toutefois pas en faire totalement fi. Tant le dernier alinéa de l’article D.29-2 du Code de l’environnement qui stipule que « Les résultats de la procédure de participation sont dûment pris en considération » que le principe de minutie imposent de démontrer qu’il a été tenu compte des réclamations dans le processus d’adoption du règlement. Dans la mesure où le principe de motivation formelle des actes administratifs ne s’applique pas aux règlements, cette prise en compte des réclamations ne doit pas nécessairement figurer dans le texte de la décision mais peut également être recherchée dans le dossier administratif[8].

Conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat, cette exigence de prise en compte des réclamations ne concerne que les réclamations précises, exactes, pertinentes et qui sont en lien avec la police en cause[9], en l’occurrence la police de la conservation de la nature. L’auteur d’une telle réclamation devra pouvoir comprendre pourquoi le Conseil n’a pas tenu compte ou n’a tenu compte que partiellement de sa réclamation.

Par ce fait, le législateur impose donc une obligation accrue de motivation au Conseil dans l’adoption de ce type de règlement de conservation de la nature.

Conclusions

Le règlement communal de conservation de la nature constitue assurément un outil intéressant pour les communes désireuses de renforcer la protection de la nature sur leur territoire, que ce soit de façon générale ou en ciblant des habitats ou des espèces spécifiques de la commune. Certains règlements communaux ont d’ailleurs inspiré le législateur régional[10].

La portée de l’habilitation contenue dans l’article 58quinquies de la loi sur la conservation de la nature et le principe d’indépendance et de cumul des polices administratives permet aux communes d’intervenir dans des matières très variées, fût-ce-t-elles déjà réglementées, pourvu que les règlements adoptés ne contreviennent pas aux règles supérieures.

Si on peut saluer le régime de sanction qui a récemment été rendu applicable à ces règlements pour en renforcer l’effectivité, on peut se montrer plus mitigé sur l’obligation d’enquête publique qui, certes est d’une application assez limitée, mais pourrait se révéler une source d’insécurité juridique pour ces règlements en les exposant à des critiques de motivation ou des incertitudes quant à l’obligation d’organiser ou non une enquête publique.

[1] Voir notre boîte à outils à cet égard : https://www.uvcw.be/actions-uvcw/modeles/art-9152 
[2] https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:178:140:6676:15995:15996:15997:A:9826
[3] https://juridict.raadvstconsetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:178:140:6676:15995:15996:15997:A:38838
[4] https://juridict.raadvstconsetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:178:140:6676:15995:15996:23955:23956:A:89590 
[5] https://juridict.raadvstconsetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:178:140:6676:15995:15996:15997:A:38840
[6] https://juridict.raadvstconsetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:178:140:6676:15995:15996:23955:23956:A:89585
[7] https://juridict.raadvstconsetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:178:140:6676:15995:15996:23955:23956:A:89587 
[8] Voir en ce sens : https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:176:133:385:405:8237:21210:21223:A:70418
[9] Voir en ce sens : https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:176:133:385:405:8237:21210:21212:21236:A:99922 et https://juridict.raadvst-consetat.be/index.php?lang=fr#ideJ:0:176:133:385:405:8237:21210:21223:A:64363
[10] https://www.wallonie.be/fr/actualites/robots-tondeuses-un-danger-pour-les-herissons