Les outils de développement urbain

Les villes sont un moteur crucial de développement régional. Offrant de nombreux biens et services et attirant une population sans cesse croissante, elles jouent un rôle central tant au niveau économique, social, culturel et environnemental.

À l’échelle locale, le développement urbain peut s’appuyer sur une multitude d’outils permettant notamment de définir au mieux la stratégie urbaine, partager des bonnes pratiques entre les villes, financer la mise en œuvre des projets ou encore évaluer l’état d’avancement et le succès de la stratégie de développement urbain.

Des outils émanant de l’Union européenne et de la Région sont ainsi mis à la disposition des villes pour soutenir leur développement. Les villes peuvent également développer leurs propres dispositifs et partenariats.

Si ces outils sont destinés aux villes, certains d’entre eux peuvent être appréhendés par des communes plus rurales dans le cadre de la gestion de leurs centres urbains.

1. Les outils européens

Doté d’un budget annuel de près de 200 milliards d’euros, l’Union européenne soutient différentes politiques lancées par les villes, tant en termes de financement à la réalisation de projets que de mise à disposition d’outils visant à appuyer les villes dans leur gouvernance.

A. Le Fonds de cohésion européen

Les villes wallonnes sont notamment concernées par deux programmes européens : le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE). Ces programmes sont d’importance. À eux seuls, ils concentrent un tiers du budget total européen.

Ces programmes permettent de soutenir financièrement des centaines de milliers de projets à travers toute l’Europe. Les projets locaux wallons n’y font pas exceptions. Pour la programmation 2014-2020, la Wallonie aura ainsi bénéficié de plus d’un milliard d’euros.

Les projets wallons soutenus sont nombreux et variés. Ils sont portés soit par des acteurs publics parmi lesquels figurent les villes et communes, les intercommunales ou encore les CPAS, soit par le secteur privé dont notamment les entreprises.

Dans le cadre desquels la programmation 2021-2027, l’Union européenne a défini des nouveaux objectifs stratégiques au sein desquels la Wallonie a fixé ses priorités. Pour le FEDER, il s’agit ainsi de rendre nos territoires plus intelligents et compétitifs, plus écologiques (sobres en carbone et résilients), plus connectés par l'amélioration de la mobilité, plus sociaux et plus proches du citoyen. Ce sont ainsi plusieurs centaines de millions d’euros qui sont investis notamment pour la rénovation énergétique des bâtiments publics, la dépollution de friches, la mobilité durable,… Plusieurs projets proposés notamment par les intercommunales ont été retenus.

B. Le programme Urbact

Lancé en 2002, Urbact est un programme européen visant à encourager le développement urbain intégré en Europe, via la mise en réseau des villes européennes autour d’échanges de bonnes pratiques et d’idées. Toutes les villes, agglomérations et métropoles de l’Union européenne, de Norvège, de Suisse ainsi que de 5 états des Balkans peuvent y participer, sans limite de taille ni de population.

Le programme Urbact a ainsi permis la création de dizaine de réseaux sur des thématiques urbaines variées (réaffectation de centres urbains, inverser la tendance à la perte d’attractivité des villes, logistique urbaine, durabilité des villes, villes interactives, intégration digne des migrants…). Les réseaux créés ont une durée de vie de deux ans et demi et se déroulent en deux phases : phase préparatoire (6 mois) et phase de mise en œuvre (24 mois).

Urbact III s’inscrivait dans le cadre de la programmation FEDER et portait donc sur les années 2014-2020. Il était doté d’un budget de 96 millions d’euros. En Wallonie, les communes et villes de Braine-l’Alleud, Liège, Mons, Mouscron, Ottignies Louvain-la-Neuve, Seraing, ainsi que le GAL Pays des Condruses regroupant plusieurs communes, y ont activement participé.

Les villes de Fleurus, Hannut et Liège participent aux programmes Urbact IV (2021-2027). 

C. Le Cadre de référence pour les villes durables européennes

Le Cadre de référence pour les villes durables européennes (RFSC) est un référentiel européen destiné à aider les autorités locales à mieux évaluer leur stratégie, leur politique ou leur projet de territoire. Il vise en outre à faciliter la prise en compte des principes de développement durable.

Il ne s’agit pas d’un dispositif contraignant, mais bien d’un outil d’aide à la décision en ligne[1]. Par une large série de questions et d’indicateurs, il permet à son utilisateur d’évaluer son approche du développement durable dans le cadre d’une stratégie. L’objectif est de susciter une réflexion au sein de l’autorité locale même si, en fonction des caractéristiques propres de celle-ci, certaines considérations s’avèreront plus ou moins pertinentes.

L’outil permet de soutenir une stratégie de développement urbain intégré et durable, tant dans son élaboration que sa mise en œuvre. L’évaluation projet par projet est également possible.

2. Les outils soutenus par l’autorité régionale

Par ses compétences en matière d’aménagement du territoire, de logement ou encore de financement des missions communales et de tutelle sur ces mêmes autorités, la Région wallonne encourage une politique de développement urbain intégré.

Ce soutien prend la forme d’outils encadrés par la Région, imposés ou non, ainsi que des mécanismes de financement corrélatif pour leur adoption et mise en œuvre.

A. Le programme stratégique transversal et la perspective de développement urbain

Le programme stratégique transversal (PST) constitue un document stratégique aidant les communes à mieux programmer et planifier leurs politiques locales en développant une culture de la planification et de l’évaluation des politiques publiques et en mettant en œuvre des principes de transversalité, de décloisonnement entre services et de responsabilisation des différents acteurs. Les PST se fondent sur une démarche stratégique définissant des objectifs, actions et projets, déterminés notamment au regard des moyens humains et financiers à disposition. La démarche est accompagnée d’indicateurs de résultats afin d’évaluer l’état d’avancement et, le cas échéant, l’impact de la stratégie souhaitée. Dès la législature communale 2018-2024, chaque commune, quelle que soit sa taille, est tenue d’élaborer un PST, dont le contenu reste cependant défini en tout autonomie[2].

Dans le cadre de leur PST, les communes à caractère urbain peuvent, si elles le souhaitent, se doter d’un outil stratégique et opérationnel nommé « perspective de développement urbain » (PDU)[3].

Cette PDU identifie les ambitions transversales et actions de la commune à mettre en œuvre au cours de la législature communale, en particulier dans les quartiers prioritaires. Elle est fondée sur une analyse contextuelle faite au regard des sept objectifs régionaux suivants :

• rendre les communes à caractère urbain plus accueillantes ;
• faire des communes à caractère urbain un vecteur de mieux vivre ensemble et de solidarité ;
• encourager la reconstruction de la ville sur la ville ;
• privilégier un logement et un cadre de vie de qualité ;
• offrir un réseau d’espaces publics attractifs, en ce compris d’espaces verts ;
• faire des communes à caractère urbain un moteur de redéploiement économique ;
• créer des communes à caractère urbain intelligentes.

Un arrêté du Gouvernement wallon en précise le contenu[4].

Soulignons qu’à l’inverse du PST, il n’y a donc aucune obligation pour les communes à caractère urbain d’élaborer cette PDU. Toutefois, l’adoption d’une PDU conditionne l’octroi des subsides liés à la Politique des grandes villes, pour les sept villes concernées (v. point B). Dès 2025, les communes qui souhaitent adopter une opération de développement urbain (et bénéficier des subsides y liés) devront également élaborer une PDU (v. point D).

Précisons enfin, qu’en termes de stratégie, le Plan de cohésion sociale (PCS) constitue un autre outil programmatique d’importance. Il vise à soutenir les communes wallonnes qui s’engagent à promouvoir la cohésion sociale sur leur territoire. Par cohésion sociale, on entend l’ensemble des processus qui contribuent à assurer, à tous les individus ou groupes d’individus, l’égalité des chances et des conditions, l’accès effectif aux droits fondamentaux et au bien-être économique, social et culturel et qui visent à construire ensemble une société solidaire et coresponsable pour le bien-être de tous.

Le PCS se construit notamment au regard d’un indicateur synthétique d’accès aux droits fondamentaux, un par commune. Il comporte des actions définies sur plusieurs années dont la mise en œuvre fait l’objet d’un financement par l’autorité régionale. La programmation actuelle couvre les années 2020-2025. À la suite d’un appel à projets, 205 pouvoirs locaux wallons sont inscrits dans le dispositif[5].

B. La Politique des grandes villes

La Politique des grandes villes (PGV) a été mise en œuvre dès l’an 2000 afin de répondre aux enjeux urbains particuliers liés à l’attrait des villes concernées pour une population extérieure (mobilité, sécurité, propreté, …) mais aussi au fait urbain (population aux profils très variés, densité, phénomène d’« anonymat » urbain, …).

Par le biais d’un financement régional conséquent, elle permet la mise en œuvre de projets et d’actions en faveur du développement urbain. Elle s’illustre tant en termes de création d’infrastructure, de rénovation d’espaces publics ou encore d’actions en faveur du vivre ensemble et de la cohésion sociale.

À ce jour, sept grandes villes wallonnes sont identifiées et bénéficient d’une part de l’enveloppe régionale annuelle de plus de 12 millions d’euros. Il s’agit de Charleroi, La Louvière, Liège, Mons, Mouscron, Seraing, Verviers. Notons que si la Politique des grandes villes était initialement du ressort de l’autorité fédérale, la matière a été aujourd’hui largement régionalisée. Le financement de l’autorité fédérale se limite à liquider l’encours des contrats passés avant la régionalisation[6].

Jusqu’il y a peu, la mise en œuvre de la PGV se réalisait par le biais d’une convention conclue annuellement entre la Région et chacune des grandes villes concernées. Cette convention comprend le programme des actions à mener, faisant l’objet d’un subventionnement régional. Depuis 2019, la PGV a évolué vers une véritable programmation pluriannuelle liée à l’adoption d’une perspective de développement urbain.

Pour plus d’information, nous renvoyons le lecteur à la fiche de la présente partie, consacré à ce dispositif.

C. La Politique intégrée de la Ville

En 2021, le Gouvernement wallon a décidé de consacrer 240 millions d’euros, notamment par le biais de réaffectations budgétaires, à destination des 9 villes wallonnes de plus de 50.000 habitants[7]. Ce dispositif s’intitule la « Politique intégrée de la Ville » (PIV). Notons que 40 millions d’euros s’y sont ajoutés, destinés à la réhabilitation des SAR.

Cette enveloppe est répartie entre les villes au prorata de leur nombre d’habitants. Elle vise à couvrir la réalisation d’actions contenues dans un plan d’actions spécifique, adopté par chacune des villes et approuvé par le Gouvernement wallon. Ce plan d’actions porte sur les années 2021 à 2024.

Les actions doivent s’inscrire dans le cadre des orientations stratégiques arrêtées dans le PST et, le cas échéant, la Perspective de développement urbain. En outre, elles doivent être en lien avec les thématiques régionales identifiées[8].

L’enveloppe régionale couvre principalement des dépenses d’investissement avec un taux de subsidiation de 80%. Elle est dévolue sous la forme d’un droit de tirage. La liquidation de l’enveloppe se réalise par tranches annuelles jusqu’en 2026. Cette liquidation a lieu de manière automatique, une fois le plan d’actions approuvé par le Gouvernement wallon, à l’exception de la dernière tranche.

A la date de la mise à jour de cette fiche, il n’est pas connu si ce dispositif sera renouvelé après 2024. Aucune dispositions décrétales ni règlementaire n’assure en effet sa pérennité. Si cette situation se confirme, les villes concernées pourront bénéficier du dispositif « opération de développement urbain » (v. point D).

D. Les outils d’aménagement actif

La Wallonie met également à disposition des outils plus spécifiques en matière d’aménagement opérationnel et de politique foncière.

Opération de rénovation urbaine

L’opération de rénovation urbaine vise à restructurer, assainir ou réhabiliter un périmètre urbain spécifique en vue d’y favoriser le maintien ou le développement de la population locale et à promouvoir sa fonction sociale, économique et culturelle dans le respect de ses caractéristiques culturelles et architecturales propres[9].

Cette opération implique la mise en œuvre de plusieurs actions, avec un soutien financier régional. Ces actions peuvent concerner la réhabilitation ou la construction de logements, la création et l’amélioration des espaces publics (voiries, trottoirs, espaces verts, …), la création et l’amélioration d’équipements collectifs (lieu de rencontre et de loisirs, aire de jeux, …) ou encore la création de bâtiments destinés au commerce.

Opération de revitalisation urbaine

L’opération de revitalisation urbaine permet de soutenir la mise en œuvre d’un partenariat entre le secteur public et le secteur privé. Elle porte sur la réalisation d’une action visant, à l'intérieur d'un périmètre défini, l'amélioration et le développement intégré de l'habitat, en ce compris les fonctions de commerce et de service, par la mise en œuvre de conventions associant la commune et le secteur privé[10]. 

Elle se concrétise par le biais d’une convention conclue entre la commune et le ou les partenaire(s) privé(s) (promoteurs, sociétés, …). Cette convention ouvre la faculté pour la commune d’obtenir la prise en charge par la Région des frais d’aménagements du domaine public (voiries, égouts, espaces verts, …), ainsi que les honoraires de l’auteur de projet pour ces aménagements. Ce financement régional peut couvrir la totalité des dépenses communales, sachant toutefois que, pour chaque euro pris en charge par la Région, le ou les partenaire(s) privé(s) doivent investir deux euros minimum dont au moins un dans le logement.

Opération de développement urbain

Le Gouvernement wallon a réformé les modalités et procédures entourant les opérations de rénovation urbaine et de revitalisation urbaine[11]. Ces outils persistent mais se trouvent aujourd’hui regroupés sous la dénomination de « opération de développement urbain ». Ils se voient ainsi appliquer des règles similaires.

L’opération de développement urbain est accessible aux « communes à caractère urbain ». Ces dernières sont définies comme celles comptant entre 12.000 et 50.000 habitants. Des dérogations pour les communes de moins de 12.000 habitants sont toutefois possibles. Les villes de plus de 50.000 habitants pourraient également bénéficier du dispositif, dès 2025, si la Politique intégrée de la Ville (v. point C) n’est pas pérennisée au travers d’une disposition décrétale ou règlementaire.

L’opération de développement urbain permet d’assurer un financement régional des actions contenues dans un programme d’actions pluriannuel, approuvé par le Gouvernement. L’engagement régional porte donc sur des actions à mener sur plusieurs années. Ces actions doivent se situer, en principe, dans un ou plusieurs quartiers prioritaires, à identifier par la commune.

Le financement régional est plafonné à 6.000.000 euros par commune et par programmation. Les dépenses éligibles sont des dépenses d’investissements (marchés publics ou acquisitions immobilières) ainsi que les dépenses de fonctionnement, listées dans la règlementation[12]. Relevons que la commune bénéficiaire de subvention doit désigner, au sein de son administration, un conseiller en développement urbain. Ce poste peut faire l’objet d’un financement régional (25.000 euros par an).

Différents taux d’intervention régionale sont prévus. Ainsi, les travaux et acquisitions immobilières s’inscrivant dans le cadre d’opération de rénovation urbaine, sont financés à hauteur de 80% (auquel s’ajoute des suppléments pour frais d’étude). Le taux est de 100% pour les travaux et acquisitions publics à réaliser dans le cadre d’une opération de revitalisation urbaine

La commune qui souhaite adopter une opération de développement urbain doit introduire un dossier auprès de l’administration régionale. La composition de ce dossier dépend de sa date de dépôt :

• Le dossier introduit en 2023 et 2024 est simplifié. Il doit toutefois être introduit avant 15 octobre 2023 et le 15 mars 2024. Il ne peut viser que des actions à réaliser dans un seul quartier prioritaire, à identifier par la commune ;
• Dès 2025, la phase d’étude, réalisée en concertation avec les habitants du quartier, se décompose en deux étapes.

D’abord, la commune élabore une PDU, laquelle contient sa vision stratégique. Celle-ci est approuvée par le Ministre, après avis du pôle aménagement du territoire.

Ensuite, la commune élabore un programme d’actions triennal opérationnel. Le Ministre approuve ce programme d’actions et arrête le montant de la subvention pour la réalisation des actions approuvées. Ces actions devront être réalisées au cours des trois années qui suivent l’approbation. Elles devront en principe[13] être localisée dans un ou plusieurs quartiers prioritaires, identifiés par la commune.

Avant la réforme, certaines communes bénéficiaient d'une opération de rénovation ou de revitalisation urbaine reconnue sur leur territoire par le Gouvernement wallon. À titre transitoire, ces opérations sont assimilées à une PDU pour une durée de 15 ans à compter de l'arrêté de reconnaissance. Ainsi, par exemple, une commune dont l'opération de rénovation urbaine a été reconnue en 2019 pourra s'en prévaloir pendant quinze ans, en l'assimilant à un PDU, et ne devra soumettre au Gouvernement wallon qu'un programme d'actions triennal opérationnel.

Sites à réaménager

Les sites à réaménager (SAR) sont les immeubles (bâtis et non bâtis) qui étaient destinés à accueillir une activité autre que le logement et dont le maintien dans l'état actuel est contraire au bon aménagement du site ou constitue une déstructuration du tissu urbanisé. Il vise donc non seulement les friches industrielles mais également l’ensemble des sites désaffectés où une activité économique avait eu lieu. Par réaménagement, on vise l'ensemble des actes et travaux de réhabilitation, de rénovation, d'assainissement, de construction ou de reconstruction[14].

Le périmètre du SAR est défini par le Gouvernement wallon d’initiative ou sur proposition notamment de la commune, d’une intercommunale ou du propriétaire. L’adoption d’un périmètre emporte plusieurs conséquences. Il permet notamment de faciliter la réalisation de projets qui ne répondent pas aux affectations du plan de secteur, d’assurer un certain contrôle sur les aliénations immobilières par le biais d’autorisations à obtenir ou encore de permettre d’enjoindre la réalisation d’études et travaux ayant pour effet de restaurer l’aspect des lieux, tant au niveau paysager qu’au niveau environnemental.

Précisons enfin qu’il existe également les sites de réhabilitation paysagère et environnementale considérés comme d’intérêt régional. Ceux-ci sont déterminés par le Gouvernement wallon qui en arrête la liste. Les frais d’acquisition ou de réhabilitation de ces sites peuvent faire l’objet d’une prise en charge régionale.

3. Les autres dispositifs à l’initiative des villes

À côté des outils soutenus par d’autres niveaux de pouvoir, les villes sont à l’initiative de nombreux dispositifs mis en place en vue de leur développement urbain. Ces outils sont ainsi le prolongement de leur stratégie locale.

Ainsi, la ville peut notamment mener des actions en vue du maintien et du développement du dynamisme de son centre-ville et de ses quartiers : signalétique, octroi de primes et de subsides communaux pour soutenir l’investissement, accompagnement des indépendants dans leurs démarches administratives et leur développement, animation des centres-villes, promotion des commerces locaux, etc.

La mise en place d’une structure spécifique, appelée communément « gestion centre-ville », peut s’avérer appropriée pour mener les différentes actions, en assurer la cohérence et impliquer l’ensemble des partenaires concernés. La gestion centre-ville se fonde en effet sur un partenariat public-privé fort dans la détermination des actions mais également dans leur financement. Il implique non seulement les mandataires locaux et les services communaux mais également les commerçants, les banques, les écoles, les comités de quartier ou encore les riverains.

D’initiative locale, une « gestion centre-ville » peut être agréé et financée par l’autorité régionale. A partir du 1^er janvier 2024, un cadre législatif est entré en vigueur pour encadrer celui-ci[15]. Les villes et communes éligibles doivent compter au moins 30.000 habitants et ne pas disposer d’une ADL. Une dérogation existe cependant, à titre transitoire, pour les communes de moins de 30.000 habitants qui disposaient déjà d’une « gestion centre-ville » agréée en 2022.

Pour bénéficier de l’agrément la gestion centre-ville doit avoir la forme d’une asbl et poursuivre l’objectif de renforcer et de pérenniser le positionnement et l’attractivité économique et commerciale, la qualité, la convivialité et la sécurité d’un ou plusieurs centres-villes au bénéfice de ses commerçants et de ses usagers/ Dénommée dorénavant « agence de développement centre-ville », des subsides régionaux peuvent être obtenus afin de couvrir les frais de fonctionnement, d’activités et de personnel. Différentes obligations doivent être respectées par l’agence agréée. Evidemment, chaque association reste libre de demander l’agréement ou non.