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Incendie - Subsides aux prézones opérationnelles (PZO): le point sur la question

Mis en ligne le 10 Novembre 2010

L’annonce, en plein milieu des dernières vacances d’été, du démarrage de la procédure de subsides fédéraux pour les services d’incendie avait surpris tout le monde.

Certes, on savait que le Gouvernement fédéral avait, in extremis avant la dissolution des Chambres en mai 2010, fait voter la loi budgétaire qui confirmait l’affectation d’un montant de 32 millions d'euros pour entamer (enfin) la réforme de la sécurité civile. Pourtant, la chute de ce même Gouvernement fin avril, et la gestion des affaires prudentes, puis courantes qui s’en est suivie jusqu’à ce jour encore, laissaient planer les plus grandes incertitudes sur la mise en œuvre effective des premiers moyens fédéraux, dignes de ce nom, en faveur des services d’incendie.

Nous avions même fait état de nos doutes sur la faisabilité de cette opération, tant les délais et le contexte politico-juridique étaient peu favorables à la réussite de l’entreprise. Néanmoins, par notre lettre circulaire du 3 septembre 2010, nous avons livré, à destination de l’ensemble des communes wallonnes, notre analyse et nos suggestions concernant cette procédure de subsides, et l’occasion importante qu’elle offrait de démarrer le refinancement et la rationalisation tant attendus de nos services d’incendie.

Manifestement, les communes ont bien compris le message, et ont saisi sans tarder l’occasion qui leur était ainsi fournie de donner un sérieux coup de pouce pour faire avancer le dossier.

En effet, sur les 32 (futures) zones, dont la délimitation est fixée par arrêté royal en 2009, et sur base desquelles les projets de convention étaient appelés à se concrétiser, toutes, sans exception [1], ont déposé un projet dans le court délai de 6 semaines qui était fixé par la Ministre de l’Intérieur. Un petit exploit en soi …

Les interrogations restaient toutefois nombreuses, non seulement quant aux modalités pratiques et aux conséquences juridiques de la mise en œuvre des conventions, mais plus fondamentalement, quant à l’attitude que l’autorité fédérale allait adopter à l’égard des projets déposés: verrait-on de difficiles réunions de négociations politiques se succéder au SPF Intérieur, pour tenter de faire coïncider les priorités dégagées au niveau local avec celles qu’entend promouvoir la Ministre de l’Intérieur?

A l’occasion de la conférence de presse de la Ministre Annemie Turtelboom le 25 octobre dernier, la réponse à cette question nous a été donnée, et elle a dissipé nos craintes.

En effet, la Ministre a annoncé la signature à cette date d’un premier lot de 17 conventions, sur les 32 prévues. Et la signature d’une dizaine d’autres conventions devrait encore être décidée incessamment (dès qu’un dossier est en état, il est envoyé pour approbation par la Ministre).

En bonne logique juridique, cette annonce de signature a été précédée de la parution, au Moniteur belge du 19 octobre, de l’arrêté royal du 12 octobre 2010 "portant octroi aux communes concluant avec l’Etat une convention prézone opérationnelle de subsides pour les frais de personnel, d’infrastructure, de matériel et d’équipement et de coordination".
Ce texte constitue en effet la base légale de l’attribution des subsides en question.

Dans la foulée, l’Union a souhaité rencontrer le service fédéral chargé de la préparation et du suivi des conventions PZO. Ce qu’elle a fait le 26 octobre.

Plusieurs précisions intéressantes nous ont été données à cette occasion par Philip Willekens, Directeur "Sécurité locale intégrale" (SLIV) au SPF Intérieur. Elles sont reprises ci-après:

Concernant les modalités de signature des conventions

Un courrier est envoyé par l’autorité fédérale à la commune gestionnaire d’une convention acceptée. Il y est demandé au bourgmestre et au secrétaire communal de ladite commune de cosigner la convention, et de la renvoyer pour signature effective par la Ministre de l’Intérieur.

Il n’est pas légalement requis que les conseils communaux des autres communes de la PZO n’approuvent, ni même ne prennent acte, de la convention ainsi signée.
Toutefois, nous pensons qu’il s’agit d’une précaution utile, quand on sait que l’exécution de ces conventions va certes lier le Fédéral pour le payement des subsides promis, mais va également impliquer les communes dans la conclusion de contrats divers (voy. plus loin, les dispositions souhaitables à intégrer dans les contrats à conclure). Ainsi, de nombreuses communes, non liées directement par la convention PZO, vont bénéficier de ses effets, et cela même si elles ne disposent pas d’un service d’incendie.

Une prise d’acte par chaque conseil communal permet, outre de favoriser le débat politique interne à la commune, de manifester une prise de position à l’égard des objectifs retenus dans la convention PZO concernée. En agissant de la sorte, chaque commune va préfigurer les votes qu’elle sera appelée à exprimer dans le cadre des futures zones de secours, lorsqu’elles existeront comme entités juridiques distinctes.

Cependant, à ce stade, il ne s’agira pas d’une "approbation" à proprement parler de la convention, puisque la procédure PZO n’exige pas l’accomplissement de cette formalité pour entrer en vigueur.

Conséquence immédiate de la signature – modalités de libération des fonds

Dès confirmation de la signature par la Ministre, la commune gestionnaire peut, au nom de la PZO, lancer les engagements budgétaires prévus. En effet, la signature de la Ministre constitue la garantie  que la commune va recevoir, dans un délai maximal de 50 jours, mais plus probablement de deux à trois semaines, 70 % de la somme maximale dévolue à la PZO qu’elle représente.

Ce payement ne nécessite donc que la signature de la convention par les deux parties, et la communication d’un numéro de compte bancaire par la commune gestionnaire, pour le versement du subside.

A noter qu’en raison de la période d’affaires courantes, le Gouvernement doit acter la décision de payement en Conseil des Ministres. L’accomplissement de cette formalité, qui nous a été présenté comme automatique, est déjà une réalité pour les 17 accords de conventions annoncés jusqu’à ce jour.

Organisation entre communes de chaque PZO, pour le suivi de la convention

Fidèle à la logique de souplesse et de pragmatisme annoncée par le Fédéral, celui-ci a décidé de ne rien imposer aux communes, quant à la manière dont elles devaient se concerter et se coordonner pour la mise en œuvre effective de leur convention.
Les décisions à prendre, les éventuels arbitrages à opérer, etc. sont laissés à l’appréciation des communes concernées. Le contrôle fédéral se limitera à examiner, en temps opportun, les résultats de la convention (voy. plus bas).

La notion de prézone opérationnelle est axée sur une meilleure collaboration entre les postes d’incendie existants, et la promotion d’une approche fondée sur la (future) zone de secours. Cette attitude collaborative est attendue de la part des bourgmestres également. C’est pourquoi il est recommandé – bien que non imposé – que soient organisées des réunions régulières entre les autorités communales pour piloter au plus près les évolutions vers un fonctionnement zonal des services.

Modalités de conclusion de contrats et procédures à respecter pour l’exécution de la convention

Avant tout, il convient de garder à l’esprit que l’autorité fédérale ne voit les conventions PZO que comme une procédure de subsides classique, ni plus ni moins.

Elle est d’ailleurs fortement inspirée, pour ses modalités juridiques de mise en œuvre, des plans stratégiques de sécurité et de prévention (PSSP, ex-contrats de sécurité). Le service fédéral chargé de les gérer est d’ailleurs le même (Direction SLIV du SPF Intérieur).

Chaque fois que les initiatives prises par la commune gestionnaire nécessitent d’être cadrées dans le contexte de la convention, il est recommandé par le SPF Intérieur de mentionner ce contexte dans les documents officiels (délibérations communales, contrats, etc.), pour les distinguer des mesures prises dans le cadre habituel de la gestion du service d’incendie de la commune.

Un exemple parlant: les procédures d’achat de matériel roulant dans le cadre des PZO 2010 impliquent de lancer des marchés publics. Or, les conventions PZO prévoient que le Fédéral reste propriétaire du matériel ainsi acquis. Il est donc conseillé d’inclure dans les contrats d’acquisition une clause qui réserve cette propriété à l’Etat, et ce, même si les parties au contrat sont la commune gestionnaire et le fournisseur du matériel.

Il en va de même, de manière plus générale, pour les "risques" liés aux subsides PZO: les conventions, accords et contrats seront de préférences conclus par la commune gestionnaire "dans le cadre, et sous réserve de l’octroi des subsides par l’Etat" (condition suspensive, voire résolutoire).

Pour tout détail sur la manière de procéder, une seule adresse, celle de la Direction SLIV, reprise à la fin de cet article.

Par ailleurs, dans l’hypothèse où la mise en œuvre de la convention PZO devrait nécessiter des précisions, voire une réorientation, toujours dans le cadre prévu de la promotion des futures zones, le Fédéral n’est pas du tout opposé à négocier des avenants avec les communes gestionnaires.

Aspects budgétaires et comptables

La préparation de la mise en œuvre des conventions semble s’accompagner de visions et d’approches très variables selon les receveurs des communes gestionnaires. En soi, cette diversité, cette "créativité locale" n’est pas un problème. En effet, pour le SPF Intérieur, les conventions PZO se basent sur le même schéma juridique que les PSSP évoqués ci-dessus. Il en résulte notamment que les règles de fonctionnement et de gestion à respecter pour l’accomplissement des objectifs prévus par ces conventions restent totalement identiques à ce qu’elles seraient, en l’absence de subsides fédéraux.

Cela implique notamment que les différents contrôles de tutelle, essentiellement au niveau régional, doivent s’opérer comme à l’ordinaire, et que toute la clarté doit régner entre la commune et l’autorité de tutelle, dès le début des procédures de mise en œuvre des conventions (signature de bons de commandes, contrats, procédures de recrutement, etc.), sur le cadre zonal dans lequel ces procédures sont lancées.

Contrôle final de la convention

L’arrêté royal du 12 octobre 2010 précité a fixé au 31 mars 2011la date limite de remise au SPF Intérieur de l’ensemble des pièces justificatives et preuves de payement découlant de l’exécution de chaque convention PZO 2010.

Cela ne signifie évidemment pas que toutes les dépenses doivent avoir été effectuées pour cette date. Si des achats sont toujours en cours à ce moment, le contrôle fédéral s’opèrera sur base d’un document d’état des lieux, lequel indiquera quelles sont les factures et autres pièces qui seront ajoutées ultérieurement.

A ce stade, la procédure de contrôle n’a pas encore été officiellement arrêtée. Il est possible que le SPF Intérieur opte notamment pour des visites sur place.

Communication et échange d’information avec le Fédéral

Cet aspect du dossier nous a été présenté comme primordial!

D’une part, la direction SLIV demande instamment aux communes gestionnaires de leur indiquer une (et une seule) personne de contact pour les relations officielles avec l’autorité fédérale dans le suivi de la convention.

Pour diffuser les informations données par le Fédéral à destination de toute la PZO, cette personne de contact sera chargée d’y procéder au sein de la prézone, selon les règles que les communes auront décidées (liste de diffusion électronique interne, réunion d’information, etc.).

D’autre part, la direction SLIV attache une grande importance à ce que les questions techniques, juridiques, financières, etc. (qui peuvent bien sûr être posées par différents intervenants au sein de la PZO) soient toutes adressées à:

SLIV@ibz.fgov.be

Il peut s’agir de toutes les questions techniques, juridiques, financières ou autres qui peuvent se poser dans le cadre de la mise en œuvre de la convention. Ces questions seront le cas échéant redirigées au niveau fédéral vers le service compétent, mais le point d’entrée à la direction SLIV (et le cas échéant la réponse qui en est attendue) doit rester unique.

La centralisation de toutes les questions via ce canal permettra aussi à l’autorité fédérale de concevoir, si le besoin s’en fait sentir, une "foire aux questions" (FAQ) qui pourra être diffusée dans les semaines ou les mois qui viennent.

L’Union veillera à ce que cette transmission d’informations se déroule le plus clairement et le plus largement possible.

Quid pour les PZO 2011 et après?

Cet état des lieux ne serait pas complet sans une interrogation sur l’avenir des PZO.

On s’en doute, le contexte politique actuel n’est pas favorable à la prise de décision sur ce point.

En effet, même si le budget de 32 millions d'euros dégagé en faveur de la réforme de l’incendie pour 2010 a été inscrit comme budget récurrent dans le budget des dépenses de 2010, cela ne signifie pas qu’il sera reconduit en 2011.

C’est en effet à un Gouvernement de plein exercice qu’il revient de décider des priorités budgétaires pour l’année prochaine, et l’on connaît, hélas, l’état des finances fédérales depuis la crise de 2008…

En l’absence d’accord politique prochain pour la constitution d’une nouvelle équipe fédérale, il revient néanmoins à l’actuel Gouvernement démissionnaire de gérer, via une loi de financement, les comptes de l’Etat par le biais des douzièmes provisoires. L’avenir des 32 millions, au moins pour l’année 2011, se jouera sans doute dans ce cadre-là.

Et le SPF Intérieur espère fortement – tout comme l’Union d’ailleurs – que le signal donné par l’ensemble des communes du pays avec les PZO 2010 pèsera suffisamment en faveur d’une prolongation des subsides …

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  1. [Remonter] La situation des 38 communes de la province de Namur est particulière: les communes concernées ont bien déposé dans les délais, non pas un, mais quatre projets de convention, en fonction des options retenues par les uns ou les autres.
    Cette nuance est d’importance, quand on sait que des rumeurs circulent sur la possible redistribution, entre les autres PZO, des montants prévus pour la PZO Namur, en l’absence de projet namurois.

L'auteur

John Robert

Conseiller expert à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

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Date de mise en ligne
10 Novembre 2010

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John Robert

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