Police: Le Fonds de la sécurité routière: où en est-on?

Au Moniteur belge du 26 novembre dernier paraissaient les chiffres du budget accordé pour 2010 aux zones de police, au titre du produit du fonds des amendes, plus officiellement dénommé Fonds de la sécurité routière (A.M. 8.11.2010).

Le montant octroyé à l’ensemble de la police intégrée s’élève, pour 2010 (produit des amendes et transactions perçues en 2009) à 90.671.053 euros. C’est plus précisément le montant de la première tranche - de loin la plus importante - de ces ressources annuelles essentielles au fonctionnement de la police. Une seconde tranche doit en effet être versée, en principe quelques semaines ou mois plus tard, mais elle ne porte que sur quelques pourcents (par ex. en 2009, la seconde tranche représentait 1,73 % de la première tranche).

A noter que, du montant précité, les 195 zones de police ne reçoivent que 86.137.506 euros.En effet, comme chaque année depuis 2004, la police fédérale se voit octroyer 5 % du total, ce qui s’élève pour 2010 à 4.533.553 euros.

Quoi qu’il en soit, les montants précités représentent à peu près 2,9 % d’augmentationpar rapport à l’année précédente.

Malgré ce que cette légère augmentation annuelle pourrait laisser penser, le Fonds de la sécurité routière est loin d’être un long fleuve tranquille !

Sa naissance fut chaotique, son histoire perturbée et son avenir plus qu’incertain…

C’est donc l’occasion pour nous de faire un rapide récapitulatif de ce dossier, qui provient en droite ligne du lobbying de l’UVCW lors de la négociation de la réforme des polices en 2001.

Et comme les lignes qui suivent vont le démontrer, il reste plus que jamais nécessaire de revendiquer des adaptations majeures pour l’avenir de ce financement fédéral des polices locales, le plus important après les dotations fédérales de base. C’est le sens du récent courrier que nous adressions au fédéral, et qui, parmi les énormes problèmes qu’il relève dans le financement et les coûts des zones de police, souligne une nouvelle fois l’incertitude qui pèse toujours sur les moyens du Fonds de la sécurité routière.

a) Le régime initial (2003-2007)

Le "Fonds des amendes", rebaptisé "Fonds de la sécurité routière" (ci-après FSR) en 2005, est un mécanisme imaginé dès 2001 par le Gouvernement fédéral pour trouver les moyens financiers nécessaires au développement de la politique de sécurité routière, dont les instances européennes avaient fait un objectif chiffré: réduire de 50 % le nombre de morts et de blessés graves de la route d'ici 2010.

Il est important de souligner que la mise en place de ce FSR a d'emblée été considérée comme un des points de négociation des discussions entre le Gouvernement et les Unions des Villes et Communes, en mars 2001 et juin 2002: l'octroi des moyens financiers du FSR, alors en gestation, venait aider à équilibrer l'apport fédéral dans le financement globale des zones de police, même si le FSR a toujours été conçu comme une sorte de "subside affecté" à la sécurité routière.

Prévue initialement en 2003, la mise en place du FSR a finalement commencé pour l'année 2004, sur base des montants des amendes payées en 2003.

Pour 2006, les dotations fédérales aux 196 zones de police pour leur fonctionnement global s'élevaient à près de 800 millions d'euros, et le FSR à 83 millions, soit 10 % des moyens fédéraux. En y ajoutant les dotations communales aux zones (de l'ordre de 1,3 milliards d'euros), on obtient un budget global pour les zones de 2,1 milliards d'euros, dont le FSR, avec ses 83 millions d'euros, représentait 4 %.

Les moyens du FSR représentent donc en moyenne 4 %du budget des zones de police.

Pour rappel, le "Fonds des amendes" est en réalité un poste budgétaire qui existe de longue date, et qui regroupe les montants payés aux titres d'amendes et de transactions avec le parquet.

Ces montants ne sont pas seulement ceux résultant des infractions au Code de la route, mais forment l'ensemble des amendes et transactions payées à l'Etat en toutes matières. La part des amendes de roulage y est néanmoins prépondérante.

Ce fonds est versé chaque année au Trésor public pour le financement du budget général de l'Etat.

Le FSR, créé par la loi du 7 février 2003 modifiant la loi coordonnée de 1968 sur la police de la circulation routière (puis repris dans une loi séparée du 6 décembre 2005), instaure en fait un mécanisme d'"affectation du surplus": le Fonds (global) des amendes est figé à son montant de 2002 (183.442.060,68 d'euros, indexé chaque année quand même), et toutes les sommes qui dépassent ce montant sont affectées au FSR.

Le FSR est un mécanisme fédéral, ce qui implique que les montants sont globalisés au niveau national, quelle que soit la région où les amendes sont perçues.

Les bénéficiaires en sont les 196 zones de police du pays, selon une clé de répartition basée sur trois critères:

1. La taille de la zone de police, en fonction du cadre policier (pour 54 % du FSR);
2.  Le nombre de morts et blessés graves dans la zone de police (pour 37 % du FSR);
3.  Le kilométrage de voiries dans chaque zone de police (pour 9 % du FSR).

b) Le régime adapté (2008-2011)

En 2008, une loi-programme apporte des modifications importantes au système du Fonds de la sécurité routière:

- Fixation du montant 2007 du fonds comme référence indexée pour un montant de base

Le principe de base du calcul des montants disponibles reste inchangé: il s'agit du montant qui dépasse la valeur du Fonds des amendes (fonds fédéral global) arrêté en 2002 à la somme de 183.442.060,68 d'euros indexée.

Les  bénéficiaires restent les 196 zones de police, mais plus le SPF Mobilité ni le SPF Intérieur, en raison de la suppression de la gestion administrative des plans d'action de sécurité routière. En revanche, rien ne change pour le SPF Justice, qui continue à percevoir, comme la police fédérale, un maximum de 5 % du FSR.

Le grand changement concerne le montant disponible à partir de 2008: il est désormais fixé sur base du montant atteint en 2007 (83,7 millions d'euros pour les 196 zones de police).
- à partir de 2008, attribution de ce montant 2007 aux zones, avec indexation

Ainsi, deux cas de figure sont possibles:

• soit le montant à partir de 2008 est supérieur à ce montant 2007: dans ce cas le même montant que celui de 2007 est à répartir. Cela ne signifie toutefois pas que les montants seront totalement identiques à 2007 par zone: d'une part le montant est indexé chaque année; d'autre part les changements annuels qu'impliquent les 3 critères de répartition, restent d'application. Le critère qui varie le plus est bien entendu le nombre de morts et de blessés graves dans la zone (critère valant 37 %);

• soit le montant 2008 est inférieur au montant, et il est réparti au prorata. Par conséquent, il n'est pas complété par le fédéral. Les zones n'obtiennent donc pas la garantie d'une clause de sauvegarde ("standstill") que l'Union revendiquait.

- à partir de 2009, attribution, en outre, aux zones de l’accroissement des moyens par rapport à 2007, mais sur base régionale

Le surplus en question est attribué, à partir de 2009, en établissant au préalable trois "pots", un par Région: l'alimentation de chacun de ces pots dépend du lieu de la constatation de l'infraction. Ensuite, les montants sont versés aux zones de police de la Région concernée, sur base des trois critères connus.

Ce nouveau régime a entraîné deux corollaires importants:

- la suppression de la procédure des plans d’action "sécurité routière"
Premier corollaire de l'attribution automatique (et indexée) des montants "de base", calculés par rapport au montant 2007: il n'est plus nécessaire pour les zones de police de déposer chaque année au plan d'action en matière de sécurité routière pour justifier les dépenses.

- la création d’une 7ème fonction de police de base: "circulation"
Second corollaire de cette nouvelle forme de subvention policière: l'instauration dans la réglementation sur les missions de police de base que doivent remplir les zones, d'une septième mission intitulée "circulation".

c) Les projets de régionalisation (depuis 2008)

Dernier avatar du dossier, le FSR est, au même titre que le Code de la route lui-même, cité de plus en plus souvent parmi les matières qui pourraient ou devraient être transférées aux Régions dans le cadre de la prochaine réforme de l’Etat.
On peut déjà s'inquiéter de ce que:

• la régionalisation-dépénalisation de plus ou moins la moitié des types d'infractions de roulage est susceptible de faire disparaître purement et simplement le FSR.

En effet, rappelons que le FSR est constitué du "surplus" du Fonds fédéral des amendes, arrêté en 2002 à quelque 183 millions d'euros. Cela signifie que chaque année, le total des amendes et transactions payées – en augmentation constante depuis 2004 – dépasse les 283 millions d'euros (183 millions + 100 millions en 2007). Or, ces sommes sont pour la plus grande part (de l'ordre de 80 % croyons-nous) issues des amendes et transactions de roulage précisément.
L'effet d’un transfert de compétences en matière d’infractions routières pourrait entraîner la dépénalisation de certains types d'infractions, ce qui pourrait en théorie réduire de moitié le montant global du Fonds fédéral des amendes, le faisant passer sous la barre des 183 millions d'euros, qui constitue le montant en deçà duquel le FSR cesse tout simplement d'exister ;

• si le FSR subsiste, il sera de toute façon amputé, dans cette même hyppothèse, d'une bonne partie de ce qui l'alimente: les infractions de 1er et 2e degré, ainsi que les excès de vitesse de plus de 30 km/h, qui sont notamment reprises dans le premier paquet de régionalisation pressenti en 2008, constituent selon nous la plus grande part du nombre des infractions commises, même s'il n'est pas sûr à première vue que le total des sommes payées pour ces infractions "moins graves" soit supérieur au total des montants des amendes les plus lourdes, que constituent les infractions de 3e et 4e degré ainsi que les très grands excès de vitesse;

• toujours dans l’optique du premier paquet de réformes proposé en 2008, les montants perçus par la voie des sanctions administratives le seraient sur base d'une procédure régionale, éventuellement inspirée de celle des sanctions administratives communales (art. 119bis NLC). Rien n'est dit sur l'attribution de ces montants aux zones de police;

• il faudrait alors que la compensation de la diminution des montants du FSR (ou de sa suppression) s’opère par la création d'une sorte de "Fonds régional des amendes administratives de roulage", qui est susceptible d'être aussi bien dotée que la part que retirent actuellement du FSR les zones de police de chaque Région. En cas de perte, même limitée, de moyens financiers, un phasing-out serait toutefois nécessaire pour assurer un financement stable des zones.

d) Evolution des montants du FSR

Dans l’attente de connaître l’avenir institutionnel du FSR, il nous reste à en constater l’évolution financière depuis sa création en 2004 (en euros):

En conclusion, on peut affirmer que le Fonds de la sécurité routière a toujours constitué jusqu’à ce jour, un financement essentiel pour les zones de police, financement qu’il est primordial de préserver, surtout dans le contexte actuel d’une compression des dépenses fédérales dans tous les domaines, en ce compris la police et la sécurité.