La publicité environnementale : Focus sur vos questions fréquentes

Introduction

En 2003, l'Europe adopte une directive qui part du principe que "l'accès accru du public à l'information en matière d'environnement ainsi que la diffusion de cette information favorisent une plus grande sensibilisation aux questions d'environnement, le libre échange d'idées, une participation plus efficace du public à la prise de décision en matière d'environnement et, en définitive, l'amélioration de l'environnement"[1]. Les principes de cette directive sont transposés en droit wallon dans le Code wallon de l'environnement.

Le Code wallon de l'environnement définit dans son article D.6 les notions principales qui permettent d'appliquer cette législation. Les définitions sont établies sous forme de liste. Dans cette liste vous trouverez des définitions des notions telles que le demandeur, le projet, le public, l'étude d'incidence. N'hésitez pas à aller vous référer à ces définitions en cas de doute sur certaines notions.

Tout d'abord, revenons sur une des notions phares qu'est bien entendu l'information environnementale.

Cette notion est définie à l'article D.6, 11°, du Code de l'environnement de façon tellement large qu'elle recouvre tout type de document ayant trait à un élément du cadre de vie. Sont ainsi visées les demandes de permis d'urbanisme ou d'environnement, les permis d'urbanisme ou d'environnement, les schémas, les études d'incidences, les réclamations émises lors d'enquêtes publiques, les plans de gestion de parcs naturels et bien d'autres !

À défaut de concerner une information environnementale, il convient de garder à l'esprit que la demande pourrait néanmoins tomber dans le champ d'application d'autres régimes d'accès à l'information ; pour les communes, les articles L3231-1 et suivants du Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD) sont particulièrement visés[2].

Après ces quelques définitions, le texte aborde le cœur de la matière. Plus particulièrement, les articles D.10 à D.19 doivent retenir votre attention afin de bien appréhender la matière. L'article D.10 prévoit :

"Art. D.10. Le droit d'accès à l'information relative à l'environnement détenue par autorités publiques est assuré à tout membre du public, sans qu'il soit obligé de faire valoir un intérêt".

Cet article est fondamental car il pose le principe de base de la publicité environnementale : tout le monde a le droit de s'en prévaloir sans devoir le justifier !

Nous reviendrons plus spécifiquement sur cette thématique dans la deuxième partie de cet article qui portera sur les questions fréquentes.

L'article D.18 concerne les motifs de refus que l'administration peut utiliser pour rejeter une demande. Nous reproduisons ci-dessous les motifs les plus courants. Nous vous invitons à aller consulter l'article en entier pour plus de détails[3] :

"Art. D.18. § 1er. Tout pouvoir public, qu'il s'agisse d'une autorité publique au sens du présent titre, ou d'une institution relevant d'un autre niveau de pouvoir que la Région wallonne, peut rejeter une demande d'information environnementale dans les cas suivants :

• a. l'information demandée n'est pas détenue par l'autorité publique à laquelle la demande est adressée ou pour son compte [...] ;
• b. la demande est manifestement abusive ;
• c. la demande est formulée de manière trop générale, même après l'application de l'article D.15, § 2 ; [...]".

L'article D.19 prévoit quant à lui les motifs qui peuvent servir à limiter l'accès aux documents en mettant en balance différents droits qui pourraient s'opposer. Ci-dessous, nous reproduisons les motifs les plus fréquents. Nous vous invitons à aller consulter l'article en entier :

"Art. D.19. § 1er. Sans préjudice des dispositions nationales applicables en Région wallonne, le droit d'accès à l'information garanti par le présent titre peut être limité dans la mesure où son exercice est susceptible de porter atteinte, dans la sphère des compétences de la Région wallonne :

• a. à la confidentialité des délibérations des autorités publiques ;
• [...]
• e. à des droits de propriété intellectuelle ;
• f. à la confidentialité des données à caractère personnel ou des dossiers concernant une personne physique, si cette personne n'a pas consenti à la divulgation de ces informations ;
• [...]"

Chacune de ces exceptions ou limitations fait l'objet d'une jurisprudence auprès de la commission de recours spécifique aux documents environnementaux, appelée la CRAIE – Commission de recours pour le droit d'accès à l'information environnementale. Cette Commission de recours ne doit pas être confondue avec la CADA (Commission d'accès aux documents administratifs), qui, elle, s'occupe des documents administratifs en général (PV de collège, marché public, etc.) et qui n'ont donc pas de caractère environnemental.

La jurisprudence de la CRAIE se trouve ici : https://wallex.wallonie.be/home/craie.html

À la lecture de ces deux listes, vous constaterez donc la différence entre les motifs de refus d'une demande et les motifs de limitation du droit à l'accès à l'information environnementale. Dans ce dernier cas, deux droits s'opposent (accès à l'information et par exemple vie privée) sans que l'on puisse faire primer l'un sur l'autre. Dès lors, afin de statuer sur la demande d'accès à certains documents, il vous faudra mettre en balance ces deux droits. C'est en effet ce qui est explicité au paragraphe 2 de l'article D.19 :

"§ 2. Les motifs de limitation visés au § 1er sont interprétés de manière restrictive en tenant compte de l'intérêt que présente pour le public la divulgation de l'information. Dans chaque cas particulier, l'autorité publique met en balance l'intérêt public servi par la divulgation avec l'intérêt servi par le refus de divulguer".

Par conséquent, dans chaque cas, l'autorité délivrante doit examiner et mettre en balance l'intérêt protégé (par exemple la vie privée) et l'intérêt que procurera au demandeur l'accès à l'information. C'est une tâche qui peut s'avérer délicate. Dans ce travail délicat, vous pouvez compter sur la jurisprudence de la CRAIE qui a déjà pu commenter ces dispositions, ainsi que sur l'expertise de nos conseillers juridiques. De manière très concrète, voici un extrait du raisonnement tenu par la CRAIE lorsqu'elle analyse la mise en balance entre deux droits :

"Selon que l'article D.19, § 1er, alinéa 1er, e), du Livre 1er du Code de l'environnement, le droit d'accès à l'information environnementale peut être limité dans la mesure où son exercice est susceptible de porter atteinte à des droits de propriété intellectuelle, tels ceux dont le titulaire pourrait, le cas échéant, disposer à l'égard de la présentation PowerPoint qu'il a établie ; que cette disposition peut ainsi être invoquée en vue de refuser la communication d'une copie d'une telle présentation, pour autant, du moins, que celle-ci puisse être qualifiée d'œuvre originale ; que, cependant et en tout état de cause, sans se prononcer sur l'existence de droits d'auteur couvrant le document considéré, l'article D.19, § 2, du Livre 1er du Code de l'environnement précise que, dans chaque cas particulier, l'intérêt servi par la divulgation des informations environnementales doit être mis en balance avec l'intérêt spécifique servi par le refus de divulguer ; qu'en l'espèce, à supposer qu'elle présente un degré d'originalité suffisant pour être protégée par le droit d'auteur – ce qui n'apparaît pas d'évidence –, la présentation concernée est appelée à constituer une pièce essentielle en vue de déterminer l'objet et la portée de la réunion du comité technique « Urbanisme, aménagements et réaménagements du site » du 26 octobre 2022 ; qu'en conséquence, la balance des intérêts penche en faveur de la communication en copie des documents demandés"[4].

Après ce rappel des points juridiques fondamentaux, nous nous penchons sur vos questions fréquentes. En effet, de nombreuses communes nous sollicitent avec des questions spécifiques liées aux enjeux auxquels elles sont confrontées. En voici donc un florilège et les réponses que nous pouvons y apporter. Rappelons qu'il s'agit ici de cas généraux et que certaines situations peuvent demander un examen spécifique.

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1. Qui peut demander un document à caractère environnemental ?

L'article D.10 prévoit que toute personne peut demander et obtenir des informations environnementales, et ce sans devoir se justifier.

Le droit d'accès à l'information est garanti à toute personne physique ou morale ainsi qu'aux associations, organisations et groupes rassemblant ces personnes. Le demandeur peut par exemple être une association de fait.

Voici quelques exemples des personnes ayant accès, issus des questions que vous nous posez fréquemment : un architecte, un voisin, un agent immobilier, une société.

Sur la question de la manière de formuler une demande d'accès, vous trouverez plus d'informations dans cet article détaillé (v. points 3 et 4) : https://www.uvcw.be/focus/environnement/art-2309

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2. Doit-on toujours faire droit aux demandes ?

L'accès à l'information environnementale reçoit une acceptation large. En effet, la jurisprudence tend à donner un accès large à ce droit fondamental. Cependant, l'autorité délivrante ne doit pas systématiquement faire droit à toutes les demandes. Afin de savoir si vous pouvez refuser ou limiter une demande, vous pouvez vous baser sur les éléments contenus dans deux articles bien spécifiques : D.18 et D.19, que nous avons eu l'occasion de développer dans l'introduction.

Par conséquent, lors d'une demande, l'autorité délivrante doit examiner et mettre en balance l'intérêt protégé (par exemple la vie privée) et l'intérêt que procurera au demandeur l'accès à l'information. C'est une tâche qui peut s'avérer délicate. Dans ce travail délicat, vous pouvez compter sur la jurisprudence de la CRAIE qui a déjà pu commenter ces dispositions, ainsi que sur l'expertise de nos conseillers juridiques. Pour un exemple concret, vous pouvez consulter la décision du 31 mai 2023 (CRAIE[5], Décision n° 1306).

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3. Quelles sont les implications du droit à l'accès aux informations sur les mesures de publicité prévues par le CoDT ?

De nombreuses communes s'interrogent sur les liens entre les législations environnementales et urbanistiques, et sur une éventuelle différence de traitement.

Le Code de l'environnement en son article D.19, paragraphe 2, alinéa 1, prévoit explicitement un pont entre les deux législations :

"L'autorité publique ne peut refuser une demande lorsqu'elle :

1° porte sur un dossier mis à enquête publique conformément aux articles D.29.14 et D.29.15 ou sur un dossier mis à enquête publique ou à annonce de projet conformément aux articles D.VIII.15, D.VIII.16 et D.VIII.6, alinéa 5, du CoDT".

Cet alinéa, qui est inséré dans l'article relatif aux motifs de refus, confère une protection renforcée à tous les documents relatifs aux enquêtes publiques prévues par le CoDT.

Un pont est réalisé également dans le CoDT : « Art. D.VIII.16. Lorsqu'une demande de permis ou de certificat d'urbanisme n° 2 est introduite, l'instance chargée d'apprécier le caractère complet de cette demande décide s'il convient de soustraire à l'enquête publique certaines données, au regard des motifs et critères de limitation du droit d'accès à l'information de l'article D.19 du Livre Ier du Code de l'Environnement et des articles 6 et 9 du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de l'administration. Le dossier de demande soumis à enquête publique mentionne le fait que l'instance chargée d'apprécier le caractère complet de cette demande a décidé de soustraire certaines données à l'enquête ».

De manière concrète, il s'agit pour l'autorité qui apprécie le caractère complet et recevable de la demande de soustraire du dossier soumis à enquête toutes les informations visées par l'article D.19. Il s'agit donc d'un filtre réalisé en amont. Cette étape de filtre est primordiale et doit être réalisée avant le début de l'enquête publique car, une fois que les documents sont accessibles, il devient impossible d'en refuser l'accès !

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4. Peut-on transmettre les coordonnées des personnes ayant réclamé ?

La question de l'identité des réclamants lors d'une enquête publique revient régulièrement. La jurisprudence de la CRAIE estime que le fait de participer à une enquête publique rend ces informations « publiques » :

"Considérant qu'en prenant l'initiative de participer à une enquête publique organisée par les pouvoirs publics en application de la législation et de la réglementation applicables en Région wallonne, les réclamants entendent forcément donner à cette participation et à leurs réclamations une certaine publicité et influer sur la décision finale ; que même à considérer qu'en dépit de ce contexte factuel et juridique spécifique, les réclamants n'auraient pas donné leur consentement au sens de l'article D.19, § 1er, alinéa 1er, f), du Livre Ier du Code de l'environnement et de l'article 27, § 1er, 1°, de la loi du 5 août 2006 relative à l'accès du public à l'information en matière d'environnement, encore faut-il rappeler que selon l'article D.19, § 2, du Livre Ier du Code de l'environnement et de l'article 27, § 1er, de la loi précitée du 5 août 2006, lorsqu'une exception au droit d'accès à l'information peut être invoquée, il y a lieu de mettre en balance, dans le cas particulier qui est en cause, l'intérêt public servi par la divulgation avec l'intérêt servi par le refus de divulguer ; que, s'agissant du procès-verbal d'une enquête publique organisée par les pouvoirs publics en application de la législation et de la réglementation applicables en Région wallonne, et, spécialement, des coordonnées des personnes qui y ont participé volontairement et en connaissance de cause, la balance des intérêts penche en faveur de l'intérêt public servi par la divulgation ; qu'au vu de ces éléments du dossier, la Commission n'aperçoit aucune circonstance spécifique qui serait de nature à conduire, en l'espèce, à une conclusion différente"[6].

Un autre extrait pourra balayer les inquiétudes concernant les éventuelles pressions :

"Considérant que la Commission a déjà à plusieurs reprises décidé que les réclamations formulées dans le cadre d'une enquête publique tenue par une administration communale en vue de l'application d'une réglementation édictée par la Région wallonne constituent en principe des documents communicables au sens de l'article 2 du décret, que l'enquête publique une fois clôturée, il n'est plus à craindre que des pressions indues s'exercent sur les réclamants pour qu'ils retirent leurs réclamations de manière telle que rien, en principe, ne s'oppose plus à ce que ces dernières soient alors communiquées à ceux qui en font la demande, que sauf circonstances particulières, l'autorité chargée de l'enquête ne peut leur refuser cette communication en raison du caractère confidentiel de ces réclamations, les réclamants ayant, en formulant leurs observations, nécessairement accepté de leur donner une certaine publicité, que, pour la même raison, l'autorité ne peut normalement pas invoquer le respect de la vie privée des réclamants pour fonder son refus ; que ces motifs ne peuvent dès lors être retenus[7]".

Attention toutefois, les circonstances de la demande peuvent également entrer en considération. Si la Commission estime en principe que les réclamations formulées lors d'une enquête publique sont communicables dès la clôture de celle-ci, dans la mesure où les réclamants ont nécessairement consenti à donner une certaine publicité à leur réclamation en les formulant[8], elle a toutefois rejeté un recours dirigé contre un refus de communication de l'identité des réclamants lors d'une enquête publique au motif qu'en l'espèce, l'information n'était pas demandée à des fins environnementales mais dans le seul but de vérifier si les réclamations n'émanaient pas de voisins avec lesquels le demandeur se trouvait en conflit[9].

Par conséquent, nous vous recommandons une certaine prudence lorsqu'il existe des données à caractère personnel dans un document. Nous recommandons de pseudonymiser, c'est-à-dire de barrer les données se retrouvant dans les-dits documents qui ne seraient pas strictement nécessaires pour le demandeur. Nous reviendrons en détail sur ce sujet ci-dessous.

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5. Peut-on mettre en ligne des documents relatifs à l'enquête publique ?

Par ailleurs, certaines communes mettent en ligne certains documents lors des enquêtes publiques. Il s'agit de la publicité volontaire de la part de la commune et non d'une obligation prévue par le CoDT. Cette possibilité de mise en ligne doit amener des précautions particulières, en ce qu'elle diffuse plus largement les informations.

Sur la mise en ligne en particulier, l'analyse d'Élise Degrave mérite d'être reproduite :

"En effet, une publication numérique ne peut être assimilée à une publication en version papier. La première a un champ de diffusion nettement plus large, qu'offre l'internet. En outre, les moteurs de recherche en ligne permettent de retrouver des informations contenues dans les publications numériques beaucoup plus aisément qu'une fouille manuelle dans les dossiers papier de l'administration. C'est pourquoi, un bulletin communal déposé dans la boîte aux lettres des citoyens de la commune n'équivaut pas à sa mise en ligne sur le site internet de la commune. De même, l'affichage d'une enquête publique ou d'une annonce de projet aux abords du terrain à bâtir, n'équivaut pas à la mise en ligne de cette même enquête ou annonce sur le site internet de la commune. Lorsque les informations concernées sont accessibles par internet, en format numérique, celles-ci doivent respecter les exigences cardinales du régime juridique de la protection des données à caractère personnel, parmi lesquelles figure notamment le fait de n'utiliser que les données nécessaires à l'objectif poursuivi et de recueillir, le cas échéant, le consentement des citoyens dont les données sont traitées. Certaines communes l'ont déjà bien compris. Elles ne publient les mariages, naissances et décès, et qu'après avoir obtenu le consentement des personnes concernées ou de leur représentant. Quant aux enquêtes publiques et annonces de projet en ligne, seules les données relatives à la construction ou à la transformation du bâtiment concerné sont nécessaires pour recueillir l'avis du voisinage. Nul besoin de connaître l'identité du couple qui mène ledit projet, par exemple"[10].

• Nous recommandons donc la plus grande prudence lorsqu'il s'agit de mettre en ligne un document. En effet, le non-respect des normes RGPD entraîne des sanctions pénales. Le non-respect du prescrit du Code de l'environnement entraîne quant à lui l'obligation de transmettre les informations demandées.
• Ces recommandations sont également valables pour la copie de document, l'envoi par mail, la mise en ligne des dossiers. En effet, toutes ces méthodes entraînent une diffusion large et demande donc une attention particulière.

Nous recommandons par ailleurs toujours d'avoir une attention particulière pour le respect du RGPD. En effet, les sanctions relatives au RGDP sont pénalement réprimées alors que les manquements aux législations administratives sont sanctionnés administrativement. Un demandeur mécontent pourra introduire un recours devant la CRAIE et vous risquez d'être obligé de transmettre l'information demandée. Une commune a aussi été condamnée à payer les frais de procédure devant la CRAIE. Un refus abusif pourrait aussi entraîner théoriquement d'autres conséquences sur le plan civil s'il en résulte un dommage (par exemple perte d'un recours).

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6. Que faire si le document contient des données à caractère personnel ?

Le Code de l'environnement prévoit, en son article D.13, ce qui suit :

"L'information environnementale peut notamment être :

• consultée sur place, ou ;
• délivrée sous forme de copie du document dans lequel l'information demandée est consignée ou par courrier électronique".

Dès lors, le principe est de donner copie des documents demandés. Il y a donc confrontation du droit à la protection de ses données personnelles et du droit à l'accès aux informations environnementales. En effet, aucun de ces droits ne prévaut sur l'autre. Il y a donc lieu de mettre en balance les intérêts en jeu, tel que cela est prévu par le Code.

La jurisprudence de la CRAIE a déjà pu statuer sur ce sujet délicat de la mise en balance de ces deux intérêts. Voici un extrait qui penche en faveur de la divulgation :

"Considérant que le droit au respect de la vie privée est incontestablement un droit fondamental, dont la sauvegarde est essentielle ; qu'il convient toutefois d'observer qu'il en va de même du droit d'accès à l'information, singulièrement du droit d'accès à l'information en matière d'environnement, [...] qu'il résulte de ces dispositions, d'une part, que les motifs de limitation du droit d'accès à l'information en matière d'environnement doivent être interprétés de manière restrictive en tenant compte de l'intérêt que présente pour le public la divulgation de l'information et, d'autre part, que l'autorité publique est tenue, dans chaque cas particulier, de mettre en balance l'intérêt public servi par la divulgation avec l'intérêt servi par le refus de divulguer ;

Considérant qu'à cet égard diverses considérations conduisent à affirmer qu'en l'espèce, la balance des intérêts en cause penche du côté de l'intérêt public servi par la divulgation des noms et adresses des détenteurs d'oiseaux concernés, plutôt que du côté de l'intérêt servi par le refus de divulguer ces données [...]"[11].

A contrario, la jurisprudence a déjà pu statuer qu'il y avait lieu de concilier les deux droits en présence. Par conséquent, lorsqu'il existe des données à caractère personnel dans un document, nous recommandons de pseudonymiser, c'est-à-dire de barrer les données se retrouvant dans lesdits documents qui ne seraient pas strictement nécessaires pour le demandeur.

Sur l'omission des données sensibles, la jurisprudence de la CRAIE a pu statuer comme suit :

"Considérant que le procès-verbal de la réunion du comité technique « Eaux souterraines » du 26 octobre 2022 mentionne en outre l'identité d'une personne tierce, qui n'est pas membre du personnel de la partie adverse, ni membre du comité technique ; qu'il ne s'agit pas non plus d'une personne présente lors de la réunion et y intervenant d'une quelconque manière, en particulier à titre professionnel ; que, s'agissant de l'identité cette personne, la Commission n'aperçoit pas quel intérêt pourrait être servi par la divulgation de son identité ; que cette information n'apparaît d'ailleurs pas comme pouvant avoir des incidences directes sur l'environnement [...]".

La Commission dans son jugement a donc exigé ce qui suit : "[...] Préalablement à la communication des documents précités, au sein du procès-verbal de la réunion comité technique « Eaux souterraines » du 26 octobre 2022, sera rendue illisible l'identité de la personne physique citée dans ce procès-verbal, qui n'est pas mentionnée parmi les personnes ayant participé à la réunion"[12].

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7. Doit-on donner accès aux plans d'architecte ?

Le respect des droits d'auteur est souvent invoqué pour empêcher la transmission de copies de plan. Or, cet argument est systématiquement rejeté par la CRAIE, qui estime que la balance d'intérêt doit toujours pencher pour la communication au vu de l'importance que les plans revêtent dans la compréhension d'un projet. Seule une œuvre particulièrement originale pourrait faire pencher la balance d'intérêt vers un refus de communication.

Voici un extrait de jurisprudence éclairant de la CRAIE :

"Considérant qu'une autorité peut se fonder sur l'article D.19, § 1er, alinéa 1er, e), du Livre Ier du Code de l'environnement en vue de refuser la communication d'une copie de plans d'architecte, pour autant, du moins, que ceux-ci puissent être qualifiés d'œuvre originale ; que, de même, l'article 30 de la loi du 5 août 2006 relative à l'accès du public à l'information en matière d'environnement n'autorise la communication sous forme de copie d'une information environnementale protégée par le droit d'auteur que moyennant l'accord de l'auteur ou de la personne à qui ses droits ont été transmis ; que, cependant, tant l'article D.19, § 2, du Livre Ier du Code de l'environnement que la disposition précitée de la loi du 5 août 2006 précisent que, dans chaque cas particulier, l'intérêt servi par la divulgation doit être mis en balance avec l'intérêt spécifique servi par le refus de divulguer ; qu'en l'espèce,à supposer qu'ils présentent un degré d'originalité suffisant pour être protégés par le droit d'auteur, les plans litigieux sont appelés à constituer des pièces essentielles en vue de déterminer la teneur et les implications exactes du permis auquel ils se rapportent ; que l'examen de cette question requiert la possibilité d'examiner les plans en détail et, par conséquent, de s'en faire délivrer copie ; qu'en conséquence, la balance des intérêts penche en faveur de la communication en copie des documents demandés [...]"[13].

Un cas particulier doit attirer notre attention : les plans qui figurent l'aménagement intérieur d'une habitation. Ces derniers sont protégés non pas en vertu de la protection des droits d'auteur mais bien en vertu du droit au respect de la vie privée. Ils ne peuvent être communiqués.

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8. Conclusions

Comme vous l'aurez constaté, l'accès aux informations environnementales revêt une acceptation large : accès à de nombreux demandeurs, interprétation restrictive des motifs de refus, jurisprudence conciliante avec la mise en balance des intérêts, etc. Des garde-fous sont naturellement nécessaires, notamment pour le respect des divers droits en présence, dont le RGPD[14].

Certaines situations délicates nécessitent une recherche supplémentaire ; n'hésitez pas à contacter notre équipe afin de répondre à vos différentes questions.

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