La transparence administrative

1. Les principes

« Processus initié au début des années 90, tendant à rendre l’action administrative plus accessible et plus compréhensible.

Il se manifeste principalement par la généralisation de l’obligation de la motivation formelle des actes administratifs à portée individuelle (…) et les diverses législations (…) prises en exécution de l’article 32 de la Constitution, qui ont mis à charge de l’administration des devoirs de publicité active et de publicité passive. (…). »[1].

L’article 32 de la Constitution consacre en effet le droit pour chacun « … de consulter chaque document administratif et de s'en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134. ».

Voyons ce qu’il en est de ces obligations mises à charge des pouvoirs locaux notamment de publicité active (informations données de manière proactive) et passive (accès à des documents suite à une demande formulée par le citoyen).

2. La publicité active

Depuis l'entrée en vigueur de la loi sur la publicité de l'administration dans les provinces et les communes[2], entretemps intégrée dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation[3], les autorités administratives communales sont tenues de mettre en place une politique organisée de communication et d'information.

Politique de communication et d’information

Les textes prévoient ainsi, notamment[4], que :

• le conseil communal désigne un fonctionnaire chargé de la conception et de la réalisation de l'information pour toutes les autorités administratives dépendant de la commune ;
• la commune publie un document décrivant les compétences et l'organisation du fonctionnement de toutes les autorités administratives qui en dépendent.

Par ailleurs, figure expressément dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (art. L3221-3), la possibilité pour le conseil communal de décider d'éditer un bulletin d'information communal[5], destiné à diffuser des informations d'intérêt local.[6]

Suite à de très nombreux recours à la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA) dans le cadre de la publicité passive (voir infra), c’est pour finir au départ de la publicité active que le législateur wallon a apporté des nouveautés.

En effet, le décret du 18 mai 2022 relatif à l’extension de la publicité active dans les pouvoirs locaux[7] a voulu d’une part, renforcer le droit de regard des conseillers communaux par la consécration du droit d’accès aux documents communaux par les conseillers par voie électronique et, d’autre part, consacrer la publicité active des projets de délibération et notes de synthèse explicative au bénéfice des citoyens.

Obligation de disposer d’un site internet

L’article L3221-4 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation consacre désormais formellement l’obligation pour les communes de disposer d’un site internet[8]. Jusqu’à présent, l’obligation pour les communes de détenir un site internet n’apparaissait que de manière médiate, au travers de l’article L1122-14, par. 4, al. 4, du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, relatif aux interpellations citoyennes, qui précise que : « Les interpellations sont transcrites dans le procès-verbal de la séance du conseil communal. Il est publié sur le site internet de la commune ».

Mais c’est en étendant l’exigence de publicité active à l’égard de certains projets de délibérations du conseil communal que le décret du 18 mai 2022 innove le plus.

Extension de la publicité active à certains projets de délibérations du conseil communal

L’article L3221-5 est introduit dans le Code de la démocratie locale et de la décentralisation. Il précise que :

« Les projets de délibérations visés à l'article L1122-24, alinéas 5 et 6, ainsi que, le cas échéant, les notes de synthèse explicative visées aux articles L1122-13, §1er, alinéa 2, et L1122-24, alinéa 3, concernant les points inscrits à l’ordre du jour de la séance publique du conseil communal sont portés à la connaissance du public par voie de publication sur le site internet de la commune ou sur tout autre site internet en capacité de prévoir la publication au plus tard dans les cinq jours francs avant celui de la réunion. Les projets de délibérations visés à l'alinéa 1er portent la mention « Projet de délibération ».

Ce sont donc bien les projets de délibérations et les éventuelles notes de synthèse explicative accompagnant les points de l’ordre du jour de la partie publique de la séance du conseil qui donnent lieu à décision qui doivent ainsi être publiés, que ces projets émanent du collège ou proviennent d’un conseiller communal, actionnant son droit d’initiative individuel.

Les documents annexes, quant à eux, ne doivent pas faire l’objet de cette publication, ce dont on peut se réjouir, car les exigences liées au respect du RGPD notamment auraient pu engendrer une charge de travail importante si ces documents avaient dû être publiés.

Attention, par ailleurs, tout ne pourra pas être publié de la sorte. Il faudra notamment faire preuve de prudence pour ce qui est des données à caractère personnel que le législateur wallon a voulu prendre en compte au travers de l’article L3221-8 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation.

D’une part, il précise les éléments essentiels aux traitements de données liés à la publication en ligne des projets de délibérations. Ainsi, le législateur qualifie les communes de responsables de traitement et indique les types de données traitées, les types de personnes concernées et la finalité (le contrôle par le public du processus décisionnel des conseils communaux).

D’autre part, le nouvel article L3221-8 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation impose la pseudonymisation de certaines des données ainsi publiées, plus précisément des données à caractère personnel de toute personne physique autre que les mandataires, personnes non élues et candidats à ces fonctions.

La technique de pseudonymisation est définie dans le RGPD comme étant le traitement de données à caractère personnel ne permettant plus à celles-ci d’être « attribuées à une personne concernée précise sans avoir recours à des informations supplémentaires, pour autant que ces informations supplémentaires soient conservées séparément et soumises à des mesures techniques et organisationnelles afin de garantir que les données à caractère personnel ne sont pas attribuées à une personne physique identifiée ou identifiable ».

Cette imposition nouvelle ne sera pas forcément facile à appliquer[9]. Relevons en outre que son entrée en vigueur – ainsi que celle de toutes les autres dispositions du décret d’ailleurs - a été modulée par le législateur wallon en fonction de la taille des communes. Les dates retenues sont :

le 1er septembre 2022 pour les communes de 50 000 habitants et plus et pour les provinces ;

le 1er avril 2023 pour les communes entre 12 000 et 49 999 habitants ;

le 1er octobre 2023 pour les communes de moins de 12.000 habitants.

L’on peut se réjouir de ce que le législateur wallon ait souhaité laisser du temps aux pouvoirs locaux pour s’adapter, voire s’équiper numériquement pour faire face à ces nouvelles exigences, avec une attention particulière pour les petites et moyennes communes, disposant notamment de moins de personnel.

3. La publicité passive

En vertu de l'article L3231-1 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation, « le droit de consulter un document administratif d'une autorité administrative … communale et de recevoir une copie du document consiste en ce que chacun, selon les conditions prévues par le présent code, peut prendre connaissance sur place de tout document administratif, obtenir des explications à son sujet et en recevoir communication sous forme de copie. Pour les documents à caractère personnel, le demandeur doit justifier d'un intérêt ».

La demande doit être formulée par écrit auprès du collège communal et indiquer clairement la matière concernée, ainsi que, si possible, les documents administratifs visés.

Il existe des situations dans lesquelles l'autorité administrative devra rejeter semblable demande (atteinte à la vie privée, d'autres dans lesquelles elle pourra la rejeter (hypothèses où la demande :

• concerne un document administratif dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou incomplet ;
• concerne un avis ou une opinion communiqués librement et à titre confidentiel à l’autorité ;
• est manifestement abusive ou répétée ;
• est formulée de façon manifestement trop vague).

Des délais de réponse sont impartis à l'autorité communale.. En cas de refus, même implicite, de l’autorité (de communication, consultation, rectification d’un document administratif), un recours peut être introduit devant la CADA. Si celle-ci y fait droit, l’entité concernée sera tenue d’exécuter sa décision dans le délai lui imparti par la Commission[10].

Ainsi que cette législation le prévoit, le principe du droit de consultation instauré en faveur de « chacun » est assez étendu.

L’on se souviendra que les communes ont été confrontées à un lourd contentieux auprès de la CADA, suite à de multiples demandes de publicité passive de citoyens, au travers de la plate-forme Transparentia, notamment. Il y allait principalement d’une demande de communication des projets de délibération des conseils communaux, ainsi que de toutes les pièces annexes. La CADA a eu à se prononcer sur la question de savoir si de tels documents pouvaient être considérés comme des documents inachevés ou incomplets, pouvant partant être source de méprise (ce qu’elle a admis), ou encore si les demandes couvrant parfois des périodes très longues par exemple pouvaient être considérées comme manifestement abusives ou répétées.

C’est suite aux différents événements intervenus dans ce contexte[11] (on pense notamment à l’audition du Président de l’UVCW en Commission du logement et des pouvoirs locaux du Parlement wallon en date du 27 avril 2021) que le décret du 18 mai 2022 relatif à l’extension de la publicité active dans les pouvoirs locaux[12] a finalement été adopté (voir supra).

À noter qu'en matière environnementale, des règles spécifiques règlent l'accès à l'information en matière environnementale.