Les étapes légales de la fusion

1. Objet de la présente fiche

La présente fiche a pour objet de permettre au lecteur d’identifier les étapes clés d’une fusion et les principes généraux qui y sont applicables.

2. Réglementations en cause

• Décret modifiant le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD) en vue d’établir le cadre de la fusion volontaire de communes, art. 4, 6, 9, 10, 12, 14, 16, 18, 19, et 25
• CDLD, art. L1151-2 à L1155-2, L1157-1
• Décret modifiant la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'action sociale (L.O. CPAS) dans le cadre de la fusion volontaire de communes et relativement à l'installation des conseils de l'action sociale, art. 5, 7, 8 à 11, 16, et 33
• L.O. CPAS, art. 135decies à 135quindecies, 135septdecies, 135novovicies

3. Descriptif/enjeu(x)

La fusion se prépare incontestablement plusieurs années au préalable si l’on souhaite organiser la nouvelle commune au mieux, dans un minimum de temps et avec le minimum d’incidents de parcours.

Cette préparation passe nécessairement par des négociations politiques, la définition d’objectifs et la mise en place de moyens. Afin de mener au mieux ces étapes, la mise en place d’un inventaire et d’un état des lieux de chaque commune nous semble inévitable.

Une fois ces éléments préalables à toute fusion parcourus, nous aborderons les étapes officielles, à savoir les étapes légalement prévues par les décrets.

4. Développements

a. Comité de concertation

La fusion de communes implique la fusion de leurs CPAS. Compte tenu des implications qu’elle représente donc pour ces derniers, elle ne peut faire l’objet d’une décision des conseils communaux concernés qu’après avoir été soumise préalablement au comité de concertation installé dans chaque commune à fusionner^[1].

Le texte décrétal ne laisse pas clairement savoir si cette étape doit avoir lieu avant les décisions de principe des conseils communaux ou avant leur décision conjointe. À notre sens, étant donné les implications concrètes des décisions de principe (v. infra), il nous semble évident que cette étape doit avoir lieu avant ces prises de décisions.

b. Consultation de la population

Les conseils communaux peuvent, soit d’initiative, soit à la demande des habitants de la commune, décider de consulter les habitants des communes préalablement à la prise de décision selon les conditions et modalités reprises au Titre IV du Livre I^er de la première partie du CDLD.

Notons que si le Code organise la consultation populaire au niveau local, d’autres formes de consultation participative citoyenne peuvent être envisagées de manière à informer et associer les habitants des communes.

c. Décisions de principe par les entités concernées

La fusion des communes débute officiellement par une décision de principe motivée des conseils communaux qui la notifient au Gouvernement wallon. Dès cette notification communiquée et afin d’organiser la fusion, les comités de direction des communes concernées se réunissent conjointement.

Se tiennent également des séances conjointes des comités de direction des centres publics d’action sociale concernés.

Les décisions de principe de procéder à la fusion impliquent les conséquences suivantes :

• les communes à fusionner peuvent conclure des conventions de collaboration en vue de faire appel aux membres du personnel des unes et des autres pour des fonctions spécifiques ;
• si la fonction de directeur général ou de directeur financier auprès d'une des communes à fusionner devient vacante après la date de la décision de procéder à la fusion, le conseil communal peut, en vue de l'accomplissement de cette fonction :
  • faire appel à un directeur général ou à un directeur financier d'une des autres communes à fusionner ou du centre public d'aide sociale desservant une des communes à fusionner, sur la base d’une convention de collaboration,
  • désigner un directeur général ou un directeur financier faisant fonction jusqu'à la date de la fusion ;
• les conseils communaux se concertent pour désigner un des directeurs généraux qui agit comme directeur général-coordinateur de la fusion au niveau administratif et qui met en œuvre les tâches nécessaires à la fusion. Les directeurs généraux des autres communes concernées l'assistent dans ses tâches. A défaut d’entente, le directeur général de la commune comptant le plus grand nombre d’habitants est désigné directeur général-coordinateur de la fusion au niveau administratif ;
• les conseils communaux se concertent pour désigner, s’il en existe, un des directeurs financiers ou, en l’absence de directeur financier, un des receveurs régionaux, qui agit comme directeur financier-coordinateur de l'opération de fusion au niveau administratif pour la coordination des aspects financiers de la fusion et met en œuvre les tâches nécessaires à la fusion. Les directeurs financiers des autres communes concernées l'assistent dans ses tâches. A défaut d’entente, le directeur financier de la commune comptant le plus grand nombre d’habitants est désigné directeur financier-coordinateur de la fusion au niveau administratif pour la coordination des aspects financiers de la fusion. 

Ces principes sont mutatis mutandis applicables aux CPAS.

d. Proposition commune et affaires courantes

Les conseils communaux adoptent une proposition commune de fusion et soumettent cette proposition au Gouvernement au plus tard le 31 octobre de la deuxième année précédant la date de la fusion, soit le 31 octobre 2022 pour les premières fusions. Par proposition commune, il faut entendre proposition « identique ».

La proposition commune de fusion reprend les données cadastrales attestant des limites de la nouvelle commune et le nom proposé de la nouvelle commune.

La liste des annexes à joindre à la proposition commune de fusion est arrêtée par le Gouvernement wallon.

Un inventaire des biens meubles, immeubles, des marchés publics, des concessions et conventions des communes fusionnées est également joint à la proposition de fusion. Un inventaire est également réalisé pour les CPAS fusionnés et joint à la proposition de fusion.

À partir de l'introduction de la proposition commune de fusion jusqu'à la date de la fusion^[2] ou jusqu'au jour auquel le Gouvernement décide de ne pas donner suite à la proposition de fusion ou auquel le Parlement rejette le projet de décret de fusion, les actes des communes à fusionner ne sont pris qu’après une concertation obligatoire entre ces communes à l’exception des actes qui soit :

• relèvent de la gestion quotidienne des affaires publiques ;
• s’ils ne sont pas pris risqueraient de causer un préjudice irréparable à la collectivité ;
• constituent l’aboutissement normal des procédures entamées avant la notification par les conseils communaux de l’intention conjointe de procéder à une fusion au Gouvernement.

En cas de dissentiment entre les organes de concertation ou entre les organes communaux, le différend est tranché par l’autorité de tutelle définie au Titre I^er du Livre I^er de la troisième partie du CDLD.

Si les différends portent sur les droits résultant de titres ou de propriété, les communes sont renvoyées devant les cours et tribunaux.

Concernant les affaires courantes, ce qui précède s’applique mutatis mutandis aux CPAS à fusionner. Une différence cependant : pour les CPAS, le décret organisant la fusion des CPAS (art. 9) prévoit une disposition qui n’a pas son pendant dans le décret organisant la fusion des communes ; le budget pour l’exercice suivant l’année de la fusion est adopté conjointement (par les CPAS, nous supposons). Ce libellé est en contradiction avec l’article 33 dudit décret qui prévoit que, par dérogation à la procédure habituelle, le conseil de l'action sociale du nouveau CPAS établit le budget pour l'exercice qui suit la date de fusion avant le 31 décembre. À notre sens, et par analogie au décret organisant la fusion des communes, l’article 33 devrait prévaloir. Il reviendrait donc au CPAS de la nouvelle commune de voter son budget.

e. Décret de fusion

Au plus tard le 31 décembre de la deuxième année précédant la date de la fusion (soit le 31.12.2022 pour les premières fusions), le Gouvernement décide s’il présente la proposition de fusion comme projet de décret de fusion au Parlement.

Le projet de décret de fusion reprend le nom des communes à fusionner, la date de la fusion, le nom et l'indication des limites de la nouvelle commune et, au cas où les communes à fusionner ne relèveraient pas de la même province, la province à laquelle la nouvelle commune ressort.

Si le projet de décret n’est pas adopté par le Parlement dans les trois mois de son envoi par le Gouvernement, la proposition commune de fusion est considérée comme caduque.

f. Date de la fusion

La date de la fusion est le premier lundi de décembre qui suit les élections communales. À compter de ce jour, la nouvelle commune dispose de la personnalité juridique et les communes originelles sont supprimées.

La fusion de communes donne lieu à l'établissement de plein droit d'un nouveau CPAS à la création de la nouvelle commune. Les CPAS des communes fusionnées sont supprimés à la date de la fusion.

[1] Décr. fusion CPAS, art. 9,  ou L.O. CPAS, art. 135terdecies.

[2] La date de la fusion est évoquée comme sonnant la fin de la période d’affaires courantes dans les travaux parlementaires (commentaire des articles) et non dans le dispositif décrétal. Ce dernier évoque quant à lui comme date pivot l’approbation par la tutelle du budget de la nouvelle commune. Il nous semble s’agir d’une erreur. D’autant plus que l’art. 43 du décret fusion prévoit que c’est le conseil communal de la nouvelle commune qui, avant le 31 décembre de l'année des élections communales, établit le budget pour l'exercice qui suit la date de fusion. A partir du 1^er lundi de décembre qui suit les élections communales, les entités fusionnées n’existent plus. Il leur est donc impossible de continuer à se concerter jusqu’à l’approbation du budget par l’autorité de tutelle.