Incendie - analyse circulaire PZO (2010)

Une circulaire fédérale de fin juillet permet aux communes, dans le cadre de "prézones opérationnelles" (PZO) de présenter des projets subventionnés par l’Etat (8,3 millions d’euros pour la Wallonie) en vue de l’amélioration des services d’incendie.

Mais le temps presse: il ne reste que quelques semaines pour proposer et négocier un projet, et les sommes octroyées doivent être dépensées en 2010…

Nous conseillons d’orienter les projets principalement vers l’acquisition de matériel, selon une mesure "one shot".

Dans ce cadre, la législation sur les marchés publics devra évidemment être respectée, et l’Union des Villes et Communes de Wallonie se tient à disposition des communes pour les aider à préparer leur projet.

Pour les communes que ce budget ne laisse pas indifférentes, c’est un véritable compte à rebours qui vient de s’enclencher depuis l’envoi, fin juillet, des instructions de la Ministre de l’Intérieur aux communes pour l’affectation des subsides (21,3 millions d'euros, dont 8,3 millions pour la Wallonie).

La faisabilité de cet appel à projets pose en effet question, ne serait-ce que pour des questions de délais.

Explications:

1. Petit rappel des épisodes précédents

Depuis la parution de la loi du 15 mai 2007 qui porte réforme de la sécurité civile, peu de choses ont avancé. Outre les difficultés de s’accorder sur la taille des futures structures de gestion des services d’incendie (l’arrêté royal fixant la délimitation géographique des zones de secours a été attaqué devant le Conseil d’Etat, et celui-ci risque bien d’annuler ce texte, en ce qui concerne le tracé des zones de Namur et de Liège), le principal écueil rencontré par la loi de 2007 est évidemment financier.

En effet, si la loi prévoit la neutralité budgétaire de la réforme pour les communes, et un rééquilibrage de l’effort fédéral (10 % actuellement) jusqu’à 50 % des coûts des services d’incendie à terme, les travaux de mise en place de ce mécanisme de financement ont été stoppés net par la crise mondiale, le budget fédéral 2010 ayant dû raboter presque totalement les postes de financement (70 millions d'euros) initialement évoqués pour démarrer la réforme.

En parallèle, un budget de quelques millions d'euros avait toutefois été accordé en 2009 pour amorcer les travaux préparatoires à la mise en place des zones de secours, par le biais des "task-forces" provinciales. Mais en l’absence de vision claire sur la suite de la mise en place des zones, les travaux de ces task-forces ont produit des résultats pour le moins discrets, que l’on pourrait qualifier d’inventaire préparatoire.

Un nouvel élan s’est cependant dessiné au printemps 2010, notamment sous l’impulsion du lobbying de notre association lorsque le Gouvernement fédéral a décidé, dans le cadre de son contrôle budgétaire de mars, d’accorder un budget de 32 millions d'euros, principalement pour (re)lancer la dynamique de la préparation des zones (21,3 millions), pour améliorer la formation des pompiers (6 millions), et pour divers projet fédéraux de soutien à la mise en œuvre de la réforme (2,8 millions).

Puis la crise politique a éclaté, menaçant directement les toute fraîches avancées …

Heureusement, juste avant la dissolution des Chambres, le projet de loi entérinant le contrôle budgétaire a été voté, permettant au Gouvernement actuel, toujours en place, malgré sa compétence réduite aux affaires courantes et aux urgences, de lancer les projets que permettait ce budget voté in extremis.

Ainsi, le budget de 21,3 millions d'euros, destiné à subventionner des projets locaux de renforcement opérationnel et de collaboration accrue entre les services d’incendie, par le biais de ce qu’il est convenu d’appeler désormais les PZO, ou "prézones opérationnelles", a été activé par la décision du Conseil des Ministres du 20 juillet 2010, qui a autorisé le lancement par la Ministre de l’Intérieur de cet appel à candidatures auprès des communes.

 

1. Vue d’ensemble du Manuel de mise en place des PZO

Cette initiative a pris la forme d’un courrier envoyé fin juillet à toutes les communes ainsi qu’aux gouverneurs de province, auquel est annexé un Manuel de mise en place des PZO (ci-après "le Manuel".)

Le but du présent document n’est pas, à ce stade, de fournir une analyse approfondie, ni même un résumé complet, des différentes procédures et orientations que contient ce Manuel.

Il s’agit plutôt d’en décrire de manière succincte le mécanisme général, afin que les décideurs locaux puissent prendre attitude sur l’opportunité d’y souscrire et selon quelles modalités ils estimeront préférable de le faire.

Dans cette optique, il convient d’insister sur les éléments suivants:

• de quels montants s’agit-il? Selon nos informations, la répartition des 21,3 millions d'euros entre les 32 zones s’échelonne de 152.000 à 1.209.000 euros, en fonction de la population couverte, de la superficie, etc. de chaque PZO du pays;
• devant l’incertitude liée à l’orientation que prendra la réforme à partir de 2011, le Gouvernement a privilégié une approche très pragmatique et souple, concernant l’usage qui pourra être fait des subsides prévus;
• ainsi, le système se fonde sur 11 objectifs, dont seuls les quatre premiers, parmi les cinq dénommés "objectifs de départ", semblent requis pour déposer une candidature (on notera cependant une contradiction sur ce point, entre le texte du Manuel, qui parle - en page 3 - des quatre objectifs à remplir au moins, et le texte de l’annexe 1 - modèle de convention, qui dans son préambule cite cinq objectifs obligatoires. Cette dernière référence nous semble être un reliquat d’une version antérieure). Les autres objectifs cités sont dits "objectifs supplémentaires éventuels", ce qui souligne bien leur caractère facultatif;
• de plus, le Manuel prévoit la possibilité de proposer d’autres objectifs, au choix des communes;
• les quatre objectifs obligatoires que doit comporter chaque candidature portent essentiellement sur des mesures liées à l’organisation et à la planification, qui n’impliquent donc pas en principe de décisions en matière d’engagement de personnel ou d’acquisition de matériel. Ce point présente toute son importance quand on sait que les délais à respecter pour l’octroi et l’utilisation des subsides sont très courts (1er décembre 2010 – voyez plus loin pt 4) et que la pérennité de ces budgets n’est à ce stade aucunement garantie;
• l’introduction des candidatures peut être le fait d’une seule commune, pour autant qu’elle s’inscrive dans un accord avec les autres communes de la future zone. Il n’est donc pas requis par le Manuel que les communes concernées forment une entité juridique propre, même si l’objectif est d’accorder les subsides en prévision de la mise en place future des zones de secours, telles que délimitées par l’arrêté royal du 2 février 2009.

1. Quelle attitude de principe adopter au niveau communal?

On l’a dit, ce premier régime de subvention s’inscrit dans un contexte politique très incertain et de plus les délais d’exécution sont extrêmement serrés.

Selon notre analyse:

• la prochaine réforme de l’Etat pourrait entraîner la régionalisation, totale ou partielle, de la sécurité civile, ce qui impliquerait une remise en question de la réforme de l’incendie elle-même;
• dans ces conditions, rien ne permet d’établir avec certitude que les montants fédéraux votés cette année seront à nouveau disponibles l’année prochaine, ni a fortiori les années suivantes;
  
  
• outre bien sûr l’option qui consiste à refuser simplement de s’inscrire dans une telle démarche sans avoir obtenu au préalable toutes les garanties financières pour  les moyen et long termes, il nous apparaît souhaitable, dans un souci de bonne gestion des budgets communaux, de tenter de récolter ce début de refinancement fédéral tant attendu, mais sans s’inscrire à ce stade dans des procédures qui vont impliquer pour les communes de nouvelles dépenses pluriannuelles voire récurrentes, tant qu’il n’existe pas de certitude quant à la pérennité de ce financement fédéral;
• concrètement, cela signifie qu’il convient selon nous de se limiter, pour 2010, aux seuls quatre objectifs requis pour obtenir (au moins une partie) des subsides, et en tout cas privilégier, dans les objectifs supplémentaires éventuels qui sont proposés dans le Manuel (ou que les communes peuvent décider de proposer d’initiative), ceux qui pourront être entièrement financés par les subsides octroyés en 2010;
  
  
• si la mise en œuvre des quatre premiers objectifs devait constituer un obstacle pour une PZO ou l’autre, la souplesse dont semble faire preuve la Ministre de l’Intérieur (qui se traduit notamment par une terminologie très conciliante, même pour ce qui concerne les quatre objectifs essentiels du manuel: "j’encourage toutes les communes candidates à s’engager à atteindre au moins les 4 objectifs […]") nous incite à penser qu’elle pourrait déboucher sur des accords autour de paquets d’objectifs différents de ceux préconisés, si la philosophie qui sous-tend la démarche (l’amélioration du fonctionnement des services de secours) en était respectée;
• d’autre part – et c’est l’écueil majeur selon nous – le dépôt d’un dossier de candidature impliquera que, pour les quatre objectifs de base au moins, les formalités requises dans le Manuel puissent être accomplies dans les délais impartis, c’est-à-dire en tout cas avant le 1er décembre prochain (sur ce problème précis, voyez notre pt 4 plus bas);
• ainsi, si nous passons en revue les 11 objectifs présentés:
  • objectif 1 (obligatoire): coordination de la PZO,
  • objectif 2 (obligatoire): optimalisation de l’aide adéquate la plus rapide,
  • objectif 3 (obligatoire): réalisation d’une analyse des risques,
  • objectif 4 (obligatoire): plan relatif au matériel,
  • objectif 5 (facultatif): utilisation d’un logiciel de rapports d’intervention,
  • objectif 6 (facultatif): plan de prépositionnement du personnel,
  • objectif 7 (facultatif): plan d’acquisition pour l’équipement individuel,
  • objectif 8 (facultatif): recrutement de personnel,
  • objectif 9 (facultatif): plan de formation du personnel,
  • objectif 10 (facultatif): développement de la prévention obligatoire,
  • objectif 11 (facultatif): sensibilisation à la prévention dans les habitations.

Nous pouvons considérer qu’ils impliqueront tous des décisions politiques et des formalités juridiques plus ou moins complexes et que l’impact de ces décisions sur le budget à plus long terme des services concernés peut également varier dans une large mesure.

On relèvera ainsi, parmi les conséquences prévisibles de ces conventions, que:

• De manière générale, il convient de rappeler que les objectifs qui impliquent des achats de biens ou la fourniture de services devront respecter la législation sur les marchés publics.
  
  
• Les objectifs 1 à 4 doivent obligatoirement être intégrés pour pouvoir bénéficier des budgets.
  
  
• Parmi ces 4 objectifs obligatoires, nous préconisons d’axer prioritairement les dépenses à proposer dans le cadre de l’objectif 4, visant à l’acquisition de matériel lourd.
  
  A cet égard, il convient de relever la nécessité de désigner un « coordinateur logistique». La pérennité des budgets et du suivi fédéral de la politique ne pouvant être garantis, nous recommandons de répondre à ce critère sans procéder à l’engagement de personnel nouveau spécifiquement affecté à cette tâche.

En outre, il convient de relever, dans la circulaire, les précisions qui suivent: 

«  Le SPF met à disposition des communes la liste des normes minimales d’intervention à respecter.

Le SPF Intérieur s’engage à donner priorité aux demandes des PZO dans le cadre des achats globalisés, pour l’achat de ce matériel lourd à concurrence de 75% du prix d’achat, quelle que soit la catégorie du service d’incendie demandeur dans le respect de la répartition existante entre provinces et à prendre en charge les 25% restants dans la limite des budgets disponibles pour la PZO.

Pour le matériel qui n’entre pas dans le cadre des achats globalisés, le SPF Intérieur s’engage à prendre en charge 100% du coût du matériel nécessaire selon le plan d’acquisition, dans la limite des budgets disponibles pour la PZO.

L’Etat fédéral demeure propriétaire du matériel ainsi acquis et le met gratuitement à la disposition de la commune de la PZO désignée dans le plan d’acquisition, à charge pour elle d’en assurer l’entretien et d’en supporter les charges. Le transfert de propriété s’opère au profit de la zone, sans compensation financière, lors du transfert du matériel »

• Parmi les objectifs facultatifs, nous préconisons d’axer prioritairement les dépenses à proposer dans le cadre de l’acquisition de matériel individuel (objectif 7) ou de la formation du personnel (objectif 9).
• Concernant l’acquisition d’équipement individuel, il convient de relever que la circulaire précise :

« Le SPF s’engage :

- à fournir aux communes la liste des équipements individuels subventionnés dans le cadre des PZO.

- à subventionner l’achat de ces équipements à concurrence de 75%, quelle que soit la catégorie à laquelle appartient la commune demandeuse, via l’allocation de base 6307 et à prendre en charge les 25% restants dans la limite des budgets disponibles pour la PZO.

Pour le matériel qui n’entre pas dans le cadre des achats subventionnés, le SPF Intérieur s’engage à prendre en charge 100% du coût du matériel nécessaire selon le plan d’acquisition, dans la limite des budgets disponibles pour la PZO. »

• Concernant la formation du personnel, impliquant la désignation ou l’engagement d’un coordinateur de formation, nous préconisons de pourvoir à ce critère sans procéder à l’engagement de personnel nouveau spécifiquement affecté à cette tâche, la pérennité des budgets et du suivi fédéral de la politique ne pouvant être garantis.

• Autres objectifs?

Signe que les autorités fédérales souhaitent fortement pouvoir activer ces budgets avant fin 2010, le Manuel laisse la possibilité aux communes de proposer d’autres initiatives. Mais comme souligné au pt 6.7 du texte: "il va de soi que ces objectifs doivent rencontrer les finalités de la PZO".

L’occasion pourrait donc être saisie pour renforcer les services d’incendie de la zone couverte par la PZO, en termes d’aménagements ou rénovations des biens immeubles hébergeant les services d’incendie (on aura noté en effet qu’aucun des objectifs précités ne traite des immeubles et que, par ailleurs, le financement de l’acquisition ou de la construction d’immeubles s’opère en principe toujours sur une base pluriannuelle, ce qui limite les initiatives en la matière – prudence budgétaire oblige – à des travaux finançables en une seule fois, tels que des aménagements, réparations ou rénovations).

On notera toutefois que, si le manuel fait preuve de beaucoup de souplesse à cet égard, il reste très restrictif quant aux délais à respecter (voyez pt 4 ci-après), de sorte que, quels que soient les objectifs choisis et négociés, les obstacles que nous voyons à sa mise en œuvre seront sans doute aussi difficiles à franchir.

 

1. Questions et problèmes liés à la procédure de ce Manuel

On l’a évoqué en début d’article: ce qui constitue de loin le principal écueil à la mise en œuvre de cette procédure de subvention, est le délai extrêmement bref qui est laissé aux communes pour déposer un projet, puis pour l’exécuter.

Entre le 29 juillet, date présumée de réception de ces instructions (notamment par courrier électronique) par les communes, et le 15 septembre, date limite souhaitée pour le dépôt des candidatures, une période de 6 semaines, dont la plupart correspond aux congés d’été, est laissée par la Ministre pour:

1. prendre connaissance du document et de ses diverses conditions et formalités;
2. réunir les personnes actives dans ce dossier (issues ou non des anciennes task-forces de 2009), au niveau des futures zones de secours, ce qui implique un échange de vues entre toutes les communes qui seront couvertes par cette zone, et au minimum de celles qui disposent d’un service d’incendie;
3. élaborer un projet qui recueille l’assentiment de toutes les communes faisant partie de la future zone;
4. et, last but not least, faire approuver la participation au projet par le conseil communal et ce, dans chaque commune.

Dans ces conditions et même si l’on doit considérer la date du 15 septembre comme un délai d’ordre et non de rigueur, il paraît bien illusoire de tabler sur le dépôt d’un dossier de candidature, même limité aux quatre objectifs minimaux proposés, avant le mois d’octobre, voire novembre 2010, au plus tôt.

On nous objectera sans doute que le Manuel dont question ne mentionne pas les formalités d’assentiment unanime et d’approbation par chaque conseil communal (points 3 et 4 ci-dessus). C’est vrai, mais nous voyons mal comment une convention avec l’Etat fédéral peut lier une future zone ("prézone opérationnelle") non encore dotée de la personnalité juridique, sans que la totalité des communes qui en feront partie ne marquent leur accord sur les modalités de ce texte contraignant.

En effet, les plans de "redéploiement", de "coordination" ou encore "d’acquisition de matériel" auront une influence, même limitée et indirecte, sur chaque commune située sur le territoire de la zone pressentie.

Certes, des formules juridiques existent en droit régional pour les communes qui souhaitent s’associer autour d’un projet commun, mais outre que l’on peut se poser la question de l’adéquation de ces formules à la procédure proposée dans le Manuel, le souci principal sera, à nouveau, le facteur-temps.

Au-delà de cette question fondamentale des délais de préparation de la convention, nous voyons également se profiler les principaux écueils qui attendent les candidats dans la suite de la procédure:

• le Manuel prévoit (p.13) que "pour prétendre y avoir droit, la totalité de cette somme devra être dépensée avant le 1er décembre au plus tard" et qu’ "une première partie du montant maximal attribué à une PZO en vertu de la convention est versée à la commune gestionnaire dans les 4 semaines qui suivent la conclusion de ladite convention".

En supposant la mise en place d’un dossier de candidature dans les délais, c’est-à-dire avant le 15 septembre (hypothèse déjà hautement improbable) cela signifie un versement du subside pour le 13 octobre et une obligation de dépenser l’intégralité de ce subside pour le 1er décembre, soit seulement sept semaines plus tard.

Les règles juridiques qui s’appliquent à l’engagement des dépenses communales (délibérations du conseil communal, procédure des marchés publics, etc.) feront très certainement obstacle à la plupart des options envisagées pour la mise en oeuvre d’une telle convention en un temps aussi réduit.

Toutefois, il semble que l’attitude très pragmatique adoptée par les autorités fédérales permette:

• d’une part de limiter les formalités nécessaires pour le dépôt du dossier de candidature (15 septembre, mais délai "souple"), à la seule délibération du collège de la commune gestionnaire de la convention (le délai de négociation de quelques semaines devrait permettre aux autres communes concernées de se préparer à une approbation de la convention par leurs conseils communaux respectifs);
• d’autre part de considérer que la "dépense" à effectuer pour le 1er décembre puisse se limiter, dans un premier temps, à un simple engagement, qui peut se prouver, selon les cas, par un bon de commande de matériel, une déclaration de créance délivrée par le receveur communal, etc.
• d'autres questions, juridiques, budgétaires et financières, vont évidemment se poser dans l’exécution des objectifs négociés, mais nous allons faire en sorte que les instances fédérales y apportent rapidement une réponse claire.

1. L’UVCW peut vous aider!

Même s’il subsiste des doutes sur certaines des modalités de ce programme de subvention, nous sommes évidemment prêts à aider les décideurs locaux qui le souhaitent à mettre au point, dans des délais rapides, un projet qui permette de bénéficier de tout ou partie des subsides annoncés.

Pour toutes vos questions, réactions, critiques ou suggestions quant à la mise en œuvre des conventions PZO, prenez contact avec notre cellule police et sécurité :

Avec l’aide des services fédéraux concernés, nous tenterons de vous fournir le plus rapidement possible une solution praticable pour la mise en œuvre d’une convention avec le SPF Intérieur.