Synergies communes – CPAS: l’avis conjoint de l’UVCW et de la Fédération des CPAS

L’Union des Villes et Communes de Wallonie et la Fédération des CPAS ont fait parvenir à Valérie De Bue, Ministre des pouvoirs locaux, leur avis conjoint (Conseil d’Administration de l’UVCW et Comité Directeur de la Fédération des CPAS - 16 et 18 janvier 2018) relatif au développement et à la mise en œuvre de synergies entre communes et CPAS. Le lecteur trouvera, ci-après, cet avis conjoint.

ÉLÉMENTS PRÉSENTÉS

1. 1.    Rapprochements communes - CPAS

La fusion pure et simple des structures n’est pas à l’ordre du jour.

Dans le cadre des rapprochements communes - CPAS, deux volets sont envisagés : la création de services de support partagés et le renforcement du CPAS dans sa mission d’action sociale.

De façon générale, c’est la piste de l’incitation et non celle de l’imposition qui serait privilégiée. Un incitant, qui pourrait être d’ordre financier, permettrait de donner au terrain l’orientation de la piste politique privilégiée par la Ministre.

L’objectif est d’adopter l’ensemble des textes avant la fin de la législature. Des projets devraient arriver sur la table dès le début 2018.

a)    Création de services / tâches de support partagés

-     Les services envisagés n’ont pas été clairement détaillés. Il a été signalé qu’il importait « de faire quelque chose ensemble si cela avait une plus-value ». Il n’est cependant pas clair de savoir comment celle-ci serait déterminée.

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Parmi les questions les plus essentielles à régler figure celle de la gestion des priorités éventuellement concurrentes des entités «clientes » d’un service partagé.

La question de l’exercice de l’autorité sur le personnel des services mutualisé devra, en lien avec celles de la détermination de ses priorités, et de la dévolution des responsabilités découlant de la gestion opérationnelle de chaque service synergisé, être impérativement réglée.

Un cadre conventionnel pourrait être fixé. L’organisation et le suivi périodique de celui-ci pourraient être confiés aux CODIRs appelés à se réunir conjointement. L’opérationnalisation journalière se ferait en concertation entre le DG de la commune et le DG du CPAS.

Le cadre sera modalisé selon le choix qui pourra être opéré quant à la détermination de l’employeur.
En effet, si dans certains cas de figure, il peut être envisagé des transferts de personnel au sein d’un service synergisé sous l’autorité d’un seul et même employeur, d’autres solutions peuvent être également préférées telles que la mise à disposition de personnel d’une des entités au profit de l’autre ou encore l’emploi à temps partiel par deux employeurs.

Afin de ne pas décourager les bonnes volontés, il est préférable de ne pas contraindre d’emblée de recourir aux solutions les plus lourdes mais de laisser la possibilité aux communes et CPAS concernés d’évaluer les avantages et inconvénients de chaque type de solution pratique dans leurs situations propres ; d’expérimenter les synergies dans un mode facilement réversible avant d’envisager des solutions plus définitives.

Notons ici que les modalités choisies pour la création de certains services de support partagés pourraient avoir un impact financier non négligeables sur les CPAS. En effet, l’octroi d’emplois Maribel est conditionné au maintien du volume de l’emploi majoré des ETP octroyés. La suppression de postes, les transferts de personnel induisent une diminution du volume de l’emploi qui implique, de facto, le risque d’une perte de moyens pour les CPAS.
Il conviendra également de veiller, dans les hypothèses où une des entités preste in fine des services au profit de l’autre, que les conditions du in house ou de la coopération horizontale soient bien rencontrées dès lors qu’apparaîtrait un titre onéreux.

Les transferts de personnel statutaire peuvent avoir un impact en termes de cotisations de pensions, singulièrement de cotisations de responsabilisation pour l’entité qui « perdrait » du personnel statutaire au profit de l’autre.

Dans ce cadre, nos confrères de la VVSG ont déjà émis le souhait de porter en commun une proposition de texte amendant la législation pensions à l’attention du ministre fédéral, qu’il s’agit de soutenir dans la mesure où elle permettrait, sur base volontaire, de considérer le volume de personnel d’une commune et d’un CPAS de manière globalisée lorsque des transferts ont lieu entre les deux entités. Une telle mesure sera de nature à favoriser les synergies, même si elle s’inscrit  dans un contexte délicat. A noter que des solutions de cet ordre ont déjà du être trouvées dans le cadre du passage en zones de secours.

Dans le même ordre d’idées, il conviendra de veiller à aplanir l’ensemble des freins normatifs susceptibles de contrarier les démarches de mutualisation impactant le volume de l’emploi. Un relevé des normes et législations concernées sera réalisé et des propositions d’adaptations pourront être adressées à l’ensemble des ministres concernés.

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-     La réponse parlementaire de la Ministre du 10/10/17 précise les services suivants : GRH, informatique, marchés publics, services techniques, immobilier, assurances, certains services de secrétariat.

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Les staffs s’accordent à considérer que les synergies en question doivent pouvoir s’analyser souplement, et au besoin concerner des tâches de support (approche fonctionnelle) ou groupes de tâches plutôt que nécessairement l’ensemble de l’activité de services entiers.

Une analyse plus précise des synergies possibles sous l’angle des tâches et services support sera réalisée conjointement par l’UVCW et la Fédération des CPAS.

Dans ce cadre, les résultats du travail effectué en son temps pour le CRAC dans le cadre du marché synergies remporté par l’Union pourra être réutilisé comme matériau de base, moyennant mise à jour des bases juridiques.

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-     Des incitants, qui pourraient être d’ordre financier, sont envisagés pour la création de ces services partagés, mais la réflexion n’est pas encore aboutie à ce sujet. L’octroi d’un incitant pourrait être couplé au volet « renforcement du CPAS dans sa mission d’action sociale ».

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Sous réserve des commentaires développés ci-après en lien avec le transfert de compétences à caractère social, nous relevons principalement que le développement d’incitants ne pourrait se faire au détriment d’autres mécanismes existant de financement des communes et CPAS ou de certaines de leurs missions et ressources.

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-     La création de certains services supports partagés se basera sur une analyse objective permettant de déterminer l’entité la plus à même de prendre en charge le service.

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Nous relevons avec satisfaction qu’il n’est plus question d’envisager les synergies dans un seul sens (services assurés par la commune pour les deux entités) mais qu’on peut bel et bien les envisager dans un sens comme dans l’autre selon les spécificités des services (cf. services et tâches qui par nature s’organisent de manière plus optimale par la commune ou le CPAS).

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Un canevas permettant d’aider à procéder à une analyse objective pourrait être élaboré.

-     La gestion de ces services de support partagés serait assurée par un DG adjoint commun ; fonction pour laquelle il faudrait créer un véritable statut.

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Tout d’abord, le financement d’une telle fonction ne nous paraît pas accessible à toutes les tailles et tous les types de communes et CPAS. Il est étonnant que, dans le cadre des économies d’échelle préconisées par cette démarche, il est proposé a contrario la création de grades légaux supplémentaires.

Les entités les plus petites rencontreront certainement de grandes difficultés à s’offrir les services de ce nouveau grade légal.

Dans les entités les plus grandes, la nécessité de DG adjoints pourra par ailleurs se faire jour indépendamment de la question des synergies.

Entre les deux, dans les entités qui pourraient éventuellement se le permettre, il est peu probable que la seule gestion des synergies justifie l’occupation d’un grade légal adjoint. Ce dernier aura certainement pour vocation de structurer et organiser, de manière stable, le support aux DG et leur remplacement en cas d’absence.

Le DG adjoint commun devra en tous les cas avoir un employeur et un supérieur hiérarchique. Dès lors, la modalisation de l’exercice de l’autorité hiérarchique et de la mise en œuvre des priorités devront de toute façon être réglés pour le DG adjoint commun comme ils devront l’être pour l’ensemble du personnel affecté aux synergies en son absence.

En outre, si les services synergisés sont susceptibles d’être répartis entre commune et CPAS, comment le DG adjoint commun pourrait-il lui-même exercer un contrôle sur les services et personnels de deux employeurs distincts ?

Pour ces différentes raisons, la création d’un nouveau statut de grade légal ne nous semble pas apporter de solution concrète aux questions posées par l’opérationnalisation tandis qu’elle engendrerait certainement des coûts supplémentaires que peu d’entités seraient à même d’assumer. Nous y sommes donc opposés.

Si des communes et CPAS ont pu trouver le moyen de développer une telle fonction, cela ne pose pas difficulté mais nous ne recommandons pas sa généralisation comme moyen de développer les synergies. Les conventions entre commune et CPAS d’une part, et le travail concerté des CODIRS et DGs des deux entités nous semblent préférables, d’autant qu’ils seraient nécessaires même en la présence d’un DG commun adjoint.

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b)   Renforcer le CPAS dans sa mission d’action sociale

-     La Ministre voudrait pouvoir impulser le transfert des compétences sociales de la commune vers le CPAS. Les moyens et le personnel relatifs à ces compétences seraient également transférés vers le CPAS.

-     Objectif : avoir un acteur social au sens plein du terme ; que le CPAS soit le coordinateur des politiques sociales au niveau local.

-     Pas de clarté à ce stade sur les compétences qui seraient transférées, ni sur l’incitation liée à ce transfert. Voici les pistes qui ont été énoncées par le Cabinet :

• peut-être que les incitants financiers abordés supra ne seraient accessibles qu’aux entités qui ont opérationnalisé les deux volets (création de services partagés ET transfert de compétences sociales vers le CPAS) ;
• peut-être que la définition du périmètre des compétences sociales serait laissée à l’appréciation locale.

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La mention d’un transfert a priori « DES » compétences sociales n’est pas souhaitable en ce qu’elle impliquerait la définition de catégories de missions que les communes ne pourraient pas mener, ce qui s’apparenterait à une délimitation de la notion d’intérêt communal.

En effet, la notion constitutionnelle d’intérêt communal ne saurait être contrainte ou définie par la région ou le CPAS, elle appartient à la seule institution communale qui reçoit de la constitution le pouvoir de déterminer, au-delà des missions qui lui sont spécifiquement confiées par d’autres niveaux de pouvoir, ce qu’elle doit mettre en œuvre pour satisfaire les besoins des habitants et des forces vives de son territoire.

Cette compétence résiduelle non délimitée participe à l’essence même de l’institution communale, dont elle est un fondement essentiel.

Toutefois, dans le cadre d’une démarche volontariste des communes concernées, le transfert volontaire, décidé localement, de certaines missions sociales est à encourager, de manière à éviter les doublons.

Par ailleurs, quelle que soit la piste suivie par la Région sur la question de l’incitation, il convient de coupler la réflexion relative à la mutualisation de tâches et de services de support à une réflexion visant à supprimer les doublons et concurrences dans les politiques menées par la commune d’une part et par le CPAS d’autre part.

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Le Cabinet annonce une révision de la réforme sur le PCS afin de revenir au concept antérieur de « cohésion sociale » entendue de façon large (et non plus uniquement centré sur la lutte contre la pauvreté et les exclusions sociales) ; afin de le rendre plus accessible (notamment en modifiant le critère relatif au logement public) ; afin de remettre l’indicateur synthétique d’accès aux droits fondamentaux au centre du dispositif. Sur le PCS, la réforme est en cours. Pour le Cabinet, s’agissant de cohésion sociale au sens large, le PCS devrait rester dans le giron communal.

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Sur cette question, les positions du Comité directeur de la Fédération des CPAS et du CA UVCW divergaient.

Dans un courrier remis au Ministre Furlan dans le cadre des travaux préparatoires de la réforme du PCS, le Comité directeur de la Fédération des CPAS a eu l’occasion de souligner que sur le terrain, de manière plus cruciale depuis 2008, les services sociaux de 1^e ligne sont confrontés à un nombre de demandes d’aides qui va croissant et auxquels ils ne savent plus faire face.  De ce fait, des personnes sont laissées de côté, sans trouver de réponse satisfaisante ou d’écoute à leur interpellation.

Vu cette situation, la Fédération des CPAS s’est donc réjouie du recentrage du PCS sur la réduction de la pauvreté et des inégalités ou exclusions sociales ; la lutte contre la privation de l’accès aux droits fondamentaux visés à l’article 23 de la Constitution.

Sur base d’une logique des métiers, la Fédération des CPAS soutient le transfert progressif des plans de cohésion sociale vers les CPAS sur base d’un accord intervenu au plan local.

Pour le CA UVCW, le PCS est un outil communal que la commune peut souhaiter confier au CPAS.

Une nouvelle orientation médiane pourrait toutefois être proposée : le portage conjoint du PCS par la commune et le CPAS ; les actions de lutte contre la pauvreté relevant tout naturellement du CPAS, la commune s'attelant davantage au développement de la cohésion sociétale et communautaire. Les modalités d’organisation et de répartition des ressources, tâches et responsabilités en seraient convenues entre les entités. 

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c)    Renforcer les conseils communs CPAS-commune

-     Objectif : en faire une instance plus forte qui permette la confrontation des notes de politique générale.

-     La Ministre souhaite en faire une instance plus proactive et intéressante. Un minimum de 2 réunions/an serait imposé. Les réunions devraient s’inscrire dans une double dynamique : échange d’information du CPAS vers la commune et de la commune (à tout le moins sur ce qui concerne le volet de ses politiques sociales) vers le CPAS.

1. 2.    PST CPAS

La création d’un PST propre au CPAS est envisagée. Le canevas-type du PST CPAS serait identique au canevas-type du PST communal. Une certaine flexibilité est laissée sur le plan du contenu afin d’adapter l’outil aux réalités locales (équilibre entre les missions régaliennes et les projets quotidiens).

L’impulsion politique de ce PST CPAS viendrait du CPAS lui-même, celle de la commune du Conseil communal. Les deux PST, leur articulation et leur contenu seraient discutés dans le cadre du Comité de concertation. Le but est d’avoir une philosophie partagée entre les communes et les CPAS. En fonction des relations entre les entités locales, le PST CPAS pourrait s’insérer partiellement/totalement dans le PST communal (qui serait rendu obligatoire).

Du côté de la commune, il est envisagé de supprimer la lettre de mission ainsi que le contrat d’objectif.

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Par rapport à la suppression de la lettre de mission et du contrat d’objectif, il est important que la similitude des outils soit préservée entre commune et CPAS. La Fédération des CPAS s’est dite également favorable à ladite suppression.