Comprendre la gouvernance et ses enjeux

La gouvernance constitue un enjeu essentiel de la politique wallonne aux échelons régional et local. A l’aube d’une nouvelle législature régionale, plus particulièrement, elle apparaît au centre du discours politique tant dans la définition d’objectifs à atteindre en termes de modes de gouvernance que dans la définition des moyens par lesquels le Gouvernement entend mettre en œuvre les objectifs qu’il s’est fixés.

Encore faut-il, pour en comprendre les enjeux et les outils, s’entendre sur la portée de ce concept, car la gouvernance, comme le montreront les développements ci-après, n’est ni la simple action de gouverner, ni une question d’éthique, loin s’en faut, mais bien un mécanisme complexe s’intéressant à la manière de gouverner dans un contexte social, politique et économique moderne.

L’essence du concept de gouvernance

L’essence de la gouvernance réside dans une dépossession d’un plein pouvoir de décision des mains des personnes chargées de "diriger", pour intégrer leurs décisions dans un processus de négociation et d’association de l’ensemble des acteurs concernés,qu’ils soientacteurs de leur mise en œuvre, qu’ils en soient les destinataires ou qu’ils contribuent à leur financement [1].

La « sanction des urnes », pour le mandataire politique, ou de l’assemblée des actionnaires, pour le gestionnaire d’organisation privée, n’est dans ce contexte plus le seul mode de contrôle ou d’inflexion de l’action du décideur puisqu’une dynamique permanente, préventive, constructive et collaborative, permet de s’assurer du bon éclairage de la prise de décision et des bonnes conditions de leur exécution. 

La gouvernance publique en Wallonie

La politique régionale identifie le besoin "d’une dynamique forte de mobilisation collective qui rassemble les énergies de l’ensemble des citoyens et des acteurs socio-économiques, éducatifs et associatifs" [2], dans le cadre de l’énergie partagée qui fonde le projet politique régional jusque dans le titre de sa déclaration de politique régionale (DPR).

Ainsi, dans la DPR 2009-2014, le Gouvernement wallon, mais aussi ceux de la Communauté française et de la Cocof, s’engagent à "associer les acteurs, à impliquer les forces vives de Wallonie et de Bruxelles et le monde associatif à la définition des grandes options de leurs projets. Ils rappellent également leur attachement à la concertation sociale" [3].

Cette approche, on le comprend aisément, s’inscrit pleinement dans le cadre du principe fondateur de la gouvernance: la collaboration entre dirigeants et dirigés dans l’élaboration et la mise en œuvre des stratégies politiques. Ainsi, le redéploiement des Actions prioritaires pour l’Avenir wallon dans le cadre d’un Plan Marshall 2.Vert est-il envisagé dans le cadre d’une approche résolument participative [4].

Plus fondamentalement, le Gouvernement wallon fait de la gouvernance une fin en soi, en érigeant la gouvernance publique comme l’un des secteurs prioritaires majeurs sur lesquels il entend concentrer ses efforts, "afin d’opérer une nouvelle phase de réformes, visant à renforcer tant l’éthique que l’efficacité des outils publics et de renforcer la confiance entre l’Etat, ses mandataires et les citoyens" [5].

L’ancrage local de la gouvernance

Si les principes de la gouvernance politique impliquent l’association des acteurs concernés à la prise et à l’exécution des décisions, ils font aussi référence, pour les Gouvernements, à l’association des pouvoirs locaux à l’exercice du pouvoir, dans une optique de subsidiarité et de décentralisation [6].

C’est d’ailleurs sur cette base qu’est établie la Charte européenne de l’autonomie locale du Conseil de l’Europe qui considère les pouvoirs locaux et leur autonomie comme des maillons essentiels de la démocratie dans une perspective de gouvernance politique moderne [7].

Cette approche se justifie par le fait que les autorités territoriales que sont les pouvoirs locaux, sont les autorités publiques, élues, qui se situent au plus près des citoyens, des associations, des activités, des entreprises et des territoires. 

Elle implique une autonomie décisionnelle, par opposition au contrôle d’opportunité ou au pouvoir exercé par un niveau de pouvoir sans légitimité démocratique pour la gestion d’affaires d’intérêt local, mais également une autonomie financière assurant l’effectivité de l’autonomie décisionnelle.

Dans sa Déclaration de politique régionale (DPR) de 2009-2014, le Gouvernement wallon nous semble vouloir s’inscrire dans cette démarche. Il affirme ainsi clairement sa volonté de "s’appuyer sur les pouvoirs locaux" pour atteindre l’objectif prioritaire qu’il s’est fixé de "faire de la Wallonie un modèle de gouvernance".

La DPR met également en avant le principe de neutralité budgétaire des décisions régionales et son nécessaire préalable: le principe d’évaluation des charges administratives et financières induites [8].

Malheureusement, le chemin à parcourir vers la gouvernance locale reste encorelong. Ainsi, à l’échelon régional, doit-on encore déplorer l’existence d’un contrôle d’opportunité des décisions par le prisme de l’intérêt dit général, dans les mécanismes de tutelle et de subventionnement, et la lourdeur exacerbée des procédures de contrôle.

Plus encore à l’échelon fédéral, doit-on déplorer une tendance à considérer le pouvoir local comme le réceptacle des politiques que l’Etat définit seul, sans pouvoir ou vouloir en assumer la gestion ou la charge financière.

A ce niveau, les reports unilatéraux de charges administratives et financières sont aussi fréquents que conséquents et irresponsables. Ils constituent d’ailleurs également une forme larvée de régionalisation de matières par transfert de charges vers des entités que les Régions doivent soutenir financièrement, hors le cadre particulier des négociations institutionnelles.  

De manière générale, la tendance des législateurs à vouloir détailler par le menu plutôt que par les principes les processus d’action des pouvoirs locaux est également à revoir, si l’on souhaite que le pouvoir puisse s’exercer au niveau local dans une logique de gouvernance réellement adaptée aux réalités locales.

Les outils et les enjeux de la gouvernance

Parler d’association des forces vives de la société à l’exercice du pouvoir par l’autorité politique ne suffit pas à conférer une acception très tangible à la notion de gouvernance. Il faut encore l’affiner au regard de tout ce qui motive et de tout ce qu’implique ce concept.

Qui sont les forces vives concernées ? Comment sont-elles associées au pouvoir ? A quel point pèsent-elles sur les décisions ? Comment s’inscrit le partenariat dans le temps ? Comment se structure-t-il ? Quel rôle reste celui des dirigeants ? … sont autant de questions auxquels il convient de répondre pour discerner les contours d’un idéal de bonne gouvernance dans un contexte sociopolitique donné.  

Nous nous attacherons ci-après à en analyser les principaux enjeux dans le contexte spécifique des pouvoirs locaux tel que nous le connaissons en région wallonne.

La transparence et la participation

Les mécanismes de transparence et de participation sont essentiels à la mise en œuvre d’une véritable gouvernance politique, puisque le fondement de cette dernière réside dans l’association des forces vives de la société à la prise de décision et à l’action de l’autorité.

La difficulté de l’exercice est de dynamiser une participation réellement représentativede toutes les forces vives concernées. Les modes de participation, leur fréquence et leur suivi ainsi que les sujets qui y sont soumis méritent une attention particulière, afin de s’assurer d’une mobilisation continue de l’ensemble des forces vives, et d’éviter toute polarisation malsaine des opinions associées aux projets politiques.

La notion de forces vives, en elle-même, mérite un commentaire puisqu’en permettant de dépasser la simplicité de la sanction électorale, le concept de gouvernance vise à associer tous ceux qui sont concernés par l’action de l’autorité publique.

En ce, elle s’adresse non seulement aux citoyens en âge de voter, domiciliés sur le territoire concerné, mais aussi aux plus jeunes, aux entreprises, aux associations, aux personnes actives mais non domiciliées sur le territoire communal et, dans une perspective de management participatif, au personnel de l’administration chargée d’exécuter les décisions.

Par contre, les groupes de pression, qui ne sont pas directement concernés par les décisions des autorités locales, tels que les associations à vocation politique, philosophique ou commerciale, doivent selon nous être écartés du débat participatif.

Si un rôle de stimulation de la mise en œuvre de processus participatifs peut leur être reconnu, et s’il leur est bien entendu permis d’informer objectivement les forces vives locales dans certains domaines, il nous semble pour le reste peu opportun de faire de la politique locale le champ de bataille de leurs débats d’idées au détriment des opinions et intérêts des vrais destinataires de la gouvernance: les forces vives directement et réellement concernées par les décisions et l’action du pouvoir exécutif.

Ces enjeux et difficultés méritent, à notre estime, une attention particulière dans le cadre du développement et du renforcement du rôle des techniques de participation citoyennetel que la DPR, notamment, le prévoit dans le cadre de la législature régionale.

Une gestion publique responsable et performante

Dans sa définition de la gouvernance, la Commission européenne étend la portée du concept au-delà de l’élément fondateur participatif, en faisant référence aux règles, processus et comportements « qui influencent l’exercice des pouvoirs, particulièrement du point de vue de l’ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l’efficacité et de la cohérence ».

Dans cette approche, les autorités publiques doivent non seulement s’ouvrir aux forces vives de la société dans l’exercice du pouvoir mais également s’engager sur la voie d’une certaine performance, assumée, de leur action.

Ces éléments sont en fait des corollaires directs de l’association des forces vives à l’action de gouverner, car cette dernière a pour but de mieux définir les actions et priorités des autorités publiques selon les besoins et contingences réels de leurs administrés.

Rien ne sert en effet de s’en enquérir si ce n’est pour essayer d’y répondre, d’où l’intérêt de structurer la démarche en vue de permettre à chacun de vérifier et de s’approprier les orientations définies, d’apprécier l’adéquation des moyens disponibles et mis en œuvre pour y parvenir et de mesurer les résultats des efforts consentis.

La planification stratégique de l’action politique s’impose ainsi comme essentielle à la bonne mise en œuvre de la gouvernance, car elle permet de structurer sur le long terme les actions de l’autorité, dans un contexte social, économique, environnemental et réglementaire plus complexe que jamais.

Dans cette perspective, elle permet de structurer l’association des forces vives de la commune dans une optique de fixation de priorités stratégiques à court, moyen et long terme, et d’asseoir ainsi l’action de l’autorité sur un projet défini avec les forces vives locales, tout en l’inscrivant dans une démarche d’évaluation, d’ajustement et d’amélioration continue.

Elle permet également de coordonner les politiques sectorielles communaleset leurs outils de planification et de mise en œuvre, dans une perspective globale et, partant, d’intégrer structurellement la notion de développement durable à l’action politique communale.

La performance de l’autorité publique n’est cependant pas attendue sur le seul terrain de la réalisation des objectifs et projets stratégiques mais également sur celui du bon fonctionnement, aussi quotidien puisse-t-il être, des services opérationnels du pouvoir public, c’est-à-dire les administrations.

En effet, comme destinataires et partenaires de l’autorité, les « contribuables » que sont les forces vives de la société s’intéressent nécessairement à la manière dont l’argent, et aussi le temps, qu’ils « investissent » dans le fonctionnement de l’autorité publique sont « dépensés ».

Ainsi, l’organisation qu’est le pouvoir public doit-elle adopter une gestion tournée sur la réalisation des objectifs qui lui sont fixés et doit également se centrer sur la performance.

L’efficacité et l’efficience de l’administration doivent être recherchées et mesurées tandis qu’une gestion par objectifs des ressources humaines doit permettre d’implémenter via le personnel de l’autorité publique les objectifs stratégiques qui sont les siens.

Le développement d’un contrat d’objectifs entre l’administration et l’autorité politique permettant d’assurer, dans le cadre d’un management participatif, le lien entre la gestion opérationnelle de l’organisation et les objectifs stratégiquesqu’elle s’est fixés sur le plan politique nous semble constituer l’un des éléments essentiels de cette dynamique, en lien avec la modernisation des fonctions et principes de management.

Le rôle et les responsabilités du mandataire public

La définition donnée de la gouvernance par la Commission européenne, en intégrant la notion de responsabilité, renvoie également à celle de celui qui est investi du pouvoir de décision en vertu des choix électoraux posés par le citoyen: le mandataire public.

Dans le contexte médiatique actuel, c’est  la notion d’éthique qu’évoque souvent l’image du mandataire dans un contexte de gouvernance.

Cette notion n’est malheureusement pas simple à manipuler, car comprise de bien des manières, et parfois de façon très circonstanciée, par l’opinion publique comme par le monde politique, l’éthique renvoie par essence aux opinions et convictions personnelles, et  ne saurait par conséquent se décréter sans danger pour les droits et libertés individuels que garantit notre Constitution.

Toutefois, le mandataire politique, s’il se voit confier un certain pouvoir par le vote des citoyens, se doit de le mettre au service de la charge publique qui est la sienne. Cette responsabilité est renforcée par le lien particulier qui lie l’exercice de cette charge aux administrés dans le contexte de la gouvernance politique.

Dans ce cadre, l’éthique du mandataire public doit pouvoir se définir, sauf ses libertés individuelles, comme lui imposant de ne pas chercher à tirer un profit personnel de sa charge, pour lui, pour son entourage ou pour des organisations dont il serait proche, et de mettre tout en œuvre pour assumer effectivement et avec compétence les fonctions qu’il a recherchées et acceptées, dans un souci de gestion performante de la chose publique.

Dans une perspective de gouvernance, cette responsabilité du mandataire public est aussi naturellement impactée par l’association des forces vives de la société aux décisions de l’autorité: s’il ne décide plus seul, comment se définissent son pouvoir et ses responsabilités de dirigeant?

Une difficulté majeure de l’exercice de gestion participative est en effet de dynamiser une participation réellement représentative de toutes les forces vives concernées et de l’intégrer harmonieusement au principe prédominant de démocratie représentative.

Il doit en effet appartenir à l’autorité élue de décider, en tenant compte de la participation citoyenne mais sans confondre l’intérêt général avec une somme d’intérêts individuels ni avec les considérations émises par une fraction de la population, ou encore de groupes de pression.

Il convient également de préserver les droits et libertés individuels des citoyens contre les velléités des autres citoyens éventuellement ligués en courants majoritaires, notamment sur des points culturels, philosophiques, religieux, ou plus généralement de choix de vie ...

Le mandataire, tirant sa légitimité du processus électoral et soumettant dans ce cadre son action à l’appréciation du peuple, dynamisant la participation et en dégageant une connaissance des faits et opinions permettant de mieux cerner les besoins et contraintes de la collectivité et des individus, se doit donc d’être toujours un décideur.

Le développement, au sein de la population, d’une culture de la citoyenneté active mais également constructive et légitime apparaît également comme une nécessité. La démocratie, telle que renforcée par la gouvernance, se veut en effet être un plus pour tous et non un moyen pour les uns de dominer les autres.  

La stratégie de la bonne gouvernance

La stratégie de la bonne gouvernance, ou plus précisément la « stratégie pour l’innovation et la bonne gouvernance au niveau local », est une initiative du Conseil de l’Europe visant à la promotion d’une bonne gouvernance au sein des Etats membres par l’entremise de leurs pouvoirs locaux. En ce, la stratégie de la bonne gouvernance, développée avec le concours des représentants wallons au sein des institutions du Conseil, s’inscrit résolument dans une perspective de gouvernance locale et fait partie des outils qui peuvent aider les pouvoirs locaux dans une stratégie de développement d’une nouvelle gouvernance.

Dans une Europe en profondes mutations depuis la chute du mur de Berlin, la stratégie de la bonne gouvernance se veut être « un instrument pratique qui peut être utilisé pour générer des synergies entre les partenaires, soient-ils locaux, régionaux, nationaux ou européens, par le travail ensemble avec des instruments communs pour améliorer la qualité de la gouvernance locale en fonction d’une vision commune définie par les douze Principes de la bonne gouvernance démocratique » [9].

Elle se décline donc suivant douze principes fondamentaux définissant un idéal commun de « bonne » gouvernance, locale, pour les Etats membres du Conseil, étant entendu que les niveaux de développement démocratique sont très variables au sein de ces derniers.

Pionnière dans cette démarche parmi les membres du Conseil de l’Europe, la Belgique, avec notamment la Région wallonne, l’Union des Villes et Communes de Wallonie et plusieurs communes-pilotes, s’est engagée dans le développement d’un programme de labellisation, prolongeant la démarche proposée aux autorités des Etats membres.

Ce programme, dont la procédure de sélection est en cours d’élaboration, permettra aux villes et communes candidates de se situer par rapport au référentiel de bonne gouvernance commun aux 47 Etats membres du Conseil de l’Europe et de démontrer les efforts consentis en faveur de l’amélioration continue de la gouvernance dans leurs modes de fonctionnement.

Toutefois, il sera aussi l’occasion de mettre en lumière les obstacles à la bonne gouvernance, et donc à l’autonomie locale et au principe de subsidiarité, que les Etats membres doivent encore lever pour permettre le développement des douze principes dans les collectivités territoriales et la pleine mise en œuvre de la Charte de l’autonomie locale.

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1. [Remonter] En ce sens, voy. P. Moreau Defarges, La Gouvernance, PUF, Paris, 2003.
2. [Remonter] Cf. Projet de déclaration de politique régionale wallonne (DPR) 2009-2014, Une énergie partagée pour une société durable, humaine et solidaire, p. 9.
3. [Remonter] Cf. DPR 2009-2014, op. cit., p. 10.
4. [Remonter] Cf. DPR 2009-2014, p. 18.
5. [Remonter] Cf. DPR 2009-2014, p. 10.
6. [Remonter] En ce sens, voy. Stoker G., Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance, Revue internationale des Sciences Sociales, n°155, UNESCO/érès, Paris, 1998.
7. [Remonter]  Voy. Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’autonomie locale, 15.X.1985, préambule.
8. [Remonter] Cf. DPR 2009-2014, pp. 230, 246 et ss.
9. [Remonter] http://www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/Strategy_Innovation/Strategy_brochure_F.pdf.

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