Les communes et l’application de la loi relative aux baux commerciaux… quelques éclaircissements
Nombreux sont les litiges dans lesquels des exploitants de cafétérias ou autres restaurants se sont vu confier la gestion de ces établissements par des communes. Il n'est pas rare que ceux-ci invoquent l'application de la loi sur les baux commerciaux pour contester la validité de renoms qui leur sont notifiés par les communes.
Récemment, tant la Cour de Cassation que la Cour d'Arbitrage ont eu à se prononcer sur cette question.
Dans les deux cas, les requérants invoquaient l'application de la loi sur les baux commerciaux pour critiquer la décision de l'autorité de mettre fin à la convention qui les liait. Les principes qui prévalent en la matière, à savoir la non-applicabilité de la loi sur les baux commerciaux aux conventions relatives à l'occupation du domaine public, ont été confirmés.
Par ailleurs, l'arrêt de la Cour d'Arbitrage est également intéressant en ce qu'il explicite la portée de l'article 1712 - méconnu - du Code civil, applicable aux baux des communes.
L'arrêt de la Cour de Cassation du 25 septembre 2000 [1]
Dans l'affaire tranchée par la Cour de Cassation, un concessionnaire, commerçant, avait “sous-loué” un emplacement commercial à un autre commerçant et lui avait notifié par la suite un congé dans des conditions ne respectant pas la loi du 30 avril 1951 relative aux baux commerciaux, ce qui lui était reproché. Le commerçant bénéficiaire de la “sous-location” considérait en effet qu'il existait une convention de bail commercial entre les parties.
La Cour de Cassation a statué comme suit:
“Attendu que le jugement attaqué décide sans être critiqué que l'emplacement faisant l'objet de la convention conclue entre les parties appartient au domaine public;
Attendu que les biens du domaine public étant affectés à l'usage de tous, ils sont hors commerce et nul ne peut acquérir sur eux, par convention ou par usucapion, un droit privé qui puisse faire obstacle à cet usage et porter atteinte au droit de la puissance publique de le régler et de le modifier en tout temps selon les besoins et l'intérêt de l'ensemble des citoyens;
Que dès lors, ces biens ne peuvent être donnés en location ni, partant, faire l'objet d'un bail commercial;
Attendu que d'une part, l'article 2, 2° de la loi du 30 avril 1951 sur les baux commerciaux a pour seul objet d'exclure de l'application de cette loi les immeubles qu'il vise [2] mais n'énerve pas la règle que les biens appartenant au domaine public ne peuvent être donnés en location;
Que, d'autre part, l'interdiction de donner ces biens en location, qui procède de leur destination à l'usage public, subsiste lorsqu'ils font l'objet d'une concession domaniale et doit être observée par le concessionnaire ”.
Ainsi, lorsqu'un commerçant concessionnaire d'un emplacement fixe situé sur le domaine public accorde à un autre commerçant, contre indemnité, la jouissance de cet emplacement, cette convention ne peut s'analyser en une location d'un bien immobilier, pas plus que la concession elle-même.
L'arrêt de la Cour d'Arbitrage du 12 mars 2003 [3]
En l'espèce, trois communes, titulaires d'un droit d'emphytéose sur une maison de repos, avaient confié, par convention, la gestion de celle-ci à des particuliers. Elles avaient adressé un “congé renon” aux exploitants: ces derniers contestaient ce congé au motif qu'il était contraire aux dispositions de la loi du 30 avril 1951 sur les baux commerciaux.
Les communes, quant à elles, considéraient que la non-application des dispositions relatives au bail commercial s'expliquait par la nature même de la convention, interprétée par le juge comme étant une concession de service public, de sorte que la protection organisée par la loi sur les baux commerciaux n'était pas d'application.
Selon les exploitants, la question portait non pas sur la différence de régime juridique existant entre le contrat de bail et la concession de service public mais bien sur le sort réservé au commerçant locataire d'un immeuble privé qui exerce une activité commerciale d'intérêt privé et sur le sort réservé au commerçant gestionnaire d'un immeuble public qui exerce une activité qualifiée “d'utilité publique”; même si l'immeuble relève du domaine privé ou du domaine public, la rupture du contrat est décidée pour des raisons qui n'ont rien à voir avec la préservation de l'affectation ou de l'utilisation du bien.
La question préjudicielle était libellée comme suit: “ la loi sur les baux commerciaux, en vue de la protection du fonds de commerce combinée avec les articles 537 et 1712 du Code civil [4] ne viole(-t-elle) pas les articles 10 et 11 de la Constitution dans la mesure où ces textes permettent aux pouvoirs publics de placer leurs cocontractants dans une situation précaire, les privant de la protection attachée au bail commercial, et cela , même pour des parcelles de leur domaine privé et/ou pour des raisons qui ne sont pas directement liées à la préservation de l'affectation et de l'utilisation du domaine public”.
La Cour d'Arbitrage a considéré qu'il n'y avait pas rupture des principes d'égalité et de non-discrimination en ces termes:
“l'autorité qui accorde une concession portant sur un bien relevant de son domaine public ou qui, lorsqu'elle conclut un bail portant sur un bien relevant de son domaine privé, assortit ce bail de clauses dérogatoires au droit commun auxquelles les “règlements particuliers” visés à l'article 1712 font référence , se distingue des bailleurs, personnes privées, en ce que l'intérêt général qu'elle a pour mission de défendre requiert et justifie qu'il puisse être mis fin aux conventions ainsi conclues. La précarité de la situation des concessionnaires et, le cas échéant, des locataires, constitue dès lors une norme en rapport avec l'objectif poursuivi, les dispositions en cause ne pouvant être isolées du contexte dans lequel elles s'inscrivent, à savoir la subordination de tout intérêt particulier - fût-il légitime - à l'intérêt général auquel tout acte de l'autorité publique est censé se rapporter.
Les dispositions en cause ne constituent pas une mesure disproportionnée puisque les décisions prises par l'autorité dans le cadre de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire - mais non arbitraire - sont soumises au contrôle du juge, auquel une annulation ou une indemnisation peut être demandée.”
Qu'en penser?
Ces deux arrêts confirment qu'à partir du moment où un droit est octroyé à un particulier sur une parcelle du domaine public, celui-ci ne pourra pas se prévaloir d'une éventuelle protection qu'il tirerait de la loi sur les baux commerciaux pour revendiquer le maintien de son exploitation.
Quant aux biens du domaine privé qui sont donnés en jouissance à un preneur, la Cour d'Arbitrage explicite quelque peu la portée de l'article 1712 du Code civil en précisant que les communes peuvent assortir les baux qu'elles concèdent de clauses dérogatoires au droit commun, lesdites clauses constituant “les règlements particuliers” visés à l'article 1712 du Code civil.
L'arrêt donne ainsi un certain éclairage sur la notion et la portée de “ règlements particuliers ”.
Quant au fond, il apparaît donc désormais possible pour les communes de déroger aux règles, même impératives, du Code civil relatives aux baux et cela “ en vertu de la subordination de tout intérêt particulier - fût-il légitime - à l'intérêt général auquel tout acte de l'autorité publique est censé se rapporter ”.
Cela étant, ces “ décisions prises par l'autorité dans le cadre de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire - mais non arbitraire - sont soumises au contrôle du juge, auquel une annulation ou une indemnisation peut être demandée”.
Cet arrêt est intéressant en ce qu'il met en lumière l'article 1712 du Code civil [5] . Il innove en ce qu'il a le plus souvent été considéré que les règles impératives des lois sur les baux (de résidence principale, de commerce ou encore à ferme) étaient applicables aux communes dans la gestion de leur patrimoine privé.
L'avenir nous dira quelle portée il y a lieu de lui donner, plus précisément quelle est la mesure exacte de la liberté dont disposent ainsi les communes dans la rédaction de leur contrat de bail…
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1 Cass., 25.9.2000, J.T., n° 6009, 2001, pp. 379-380.
2 Cette disposition stipule que “Ne sont pas soumis aux dispositions de la présente section: (…) 2° les baux portant sur des immeubles ou des parties d'immeubles exempts ou exonérés de l'impôt foncier en vertu de l'article 4, par. 2, L. 7.3.1924, mod. par l'art. 2, L. 13.7. 930”. Il s'agit aujourd'hui de l'art. 253, 3°, CIR 1992 qui stipule: “est exonéré de précompte immobilier le revenu cadastral (…) des biens immobiliers qui ont le caractère de domaines nationaux, sont improductifs par eux-mêmes et sont affectés à un service public ou d'intérêt général”.
3 C.A., 12.3.2003, n° 32/2003, M.B. 16.7.2003, p. 38224.
4 C. civ., art. 537 dispose:
“Les particuliers ont la libre disposition des biens qui leur appartiennent, sous les modifications établies par les lois.
Les biens qui n'appartiennent pas à des particuliers sont administrés et ne peuvent être aliénés que dans les formes et suivant les règles qui leur sont particulières.”
C. civ., art. 1712 dispose:
“Les baux des biens nationaux, des biens des communes et des établissements publics sont soumis à des règlements particuliers”.
5 On notera l'existence d'une décision du juge de paix de Nivelles qui fait également référence à l'art. 1712 du C. civ.: J.P. Niv., 5.12.2001, J.L.M.B., 2002/1, p. 519.
