Les circulaires budgétaires 2021 sont dès à présent disponibles : qu’en retenir ?

Le Ministre des Pouvoirs locaux Pierre-Yves Dermagne vient d’adresser aux communes la circulaire relative à l’élaboration des budgets communaux 2021 ainsi que la circulaire budgétaire à destination des communes qui sont sous suivi du Centre Régional d’Aide aux communes (CRAC) et la circulaire destinée aux communes qui sont amenées à élaborer un plan de convergence (disponibles ici).

Comme chaque année, nous faisons ici le point sur les points à retenir et les principales nouveautés, nombreuses pour cette édition.

Circulaire relative à l'élaboration des budgets

I.7 Règles budgétaires – crise du Covid 19 (p. 11 et suivantes)

Au vu du contexte inédit que nous connaissons actuellement, le Gouvernement wallon a adopté une série de règles permettant un assouplissement des règles budgétaires (modification du CDLD). Si celles-ci aideront certainement les communes wallonnes à faire face à cette crise, elles ne permettront toutefois pas de résoudre définitivement tous les problèmes de financement auxquels les communes sont confrontées depuis de nombreuses années. Le Conseil d’administration de l’UVCW a émis, en date du 9 juin 2020, un avis concernant l’avant-projet d’arrêté du Gouvernement wallon de pouvoirs spéciaux visant à déroger au CDLD et à le compléter afin de soutenir les finances locales obérées par la crise covid-19 et d’autoriser les déficits budgétaires. Voici nos considérations générales sur cet assouplissement :

• Les solutions proposées par la Région nous semblent utiles et nécessaires sur le plan technique pour pouvoir présenter des budgets ajustés 2020 et des budgets 2021 qui permettent de faire face à la crise. Nous estimons néanmoins qu’un déficit autorisé à l’exercice propre sera encore nécessaire au minimum pour la confection des budgets 2022.
• S’il est positif que des communes puissent avoir recours à un emprunt CRAC en cas de déficit à l’exercice global, nous regrettons cependant que cette aide ne soit pas accessible aux communes qui disposent de certaines réserves et qui peuvent justifier de l’intérêt de les maintenir. Vu le contexte conjoncturel qui pousse les communes à devoir recourir à cette aide, Il est essentiel que le suivi réalisé par le CRAC dans ce cadre se limite bien à un suivi léger basé sur la seule vérification de l’équilibre budgétaire.
• Quant à la possibilité qui est offerte de rapatrier des fonds de réserve ordinaires à l’exercice propre, il conviendra de s’assurer que les logiciels comptables utilisés par les communes permettent bien un tel rapatriement. Au-delà de la crise, un aménagement de la comptabilité communale permettrait plus que probablement de mieux faire face aux défis qui attendent les finances communales.
• Nous sommes toutefois plus réservés quant à la possibilité qui est offerte aux communes de s’endetter pour des dépenses spécifiques de relance économique et qui relèvent du service ordinaire. La règle d’or qui prévalait jusqu’ici de n’emprunter que pour des dépenses relevant du service extraordinaire garantissait que les communes n’aillent pas s’endetter au-delà de leurs moyens. Les surcoûts et manques à gagner auxquels devront s’attendre les communes suite à la crise sont déjà colossaux, sans compter les surcoûts attendus en matière de pension et de dotation aux zones de secours (la reprise de leur financement par les provinces étant finalement moins importante qu’annoncée). Nous craignons donc que cette possibilité d’endettement pour soutenir la relance ne vienne aggraver encore davantage la situation financière des communes alors que celle-ci est déjà précaire.
• En matière de simplification des investissements, si l’élargissement des investissements hors balise est une avancée positive, nous aurions toutefois préféré une suppression pure et simple de cette balise, qui aurait été un réel gage de simplification administrative. Par ailleurs, nous plaidons pour une révision à brève échéance du Fonds régional pour les Investissements communaux (FRIC) afin que ce dernier soit un réel équivalent du Fonds des communes à l’extraordinaire, ce qui permettra d’améliorer grandement la vitesse de réalisation des investissements réalisés dans ce cadre.
• Enfin, si ces différentes mesures d’assouplissement budgétaires ainsi que les aides régionales déjà octroyées par la Région (allègement fiscal, achat de masques pour la population et soutien au CPAS) sont appréciables et vont permettre de donner un peu d’air aux communes à court terme lors de la confection de leurs prochains budgets, cela ne compense en rien, ou à tout le moins très peu, les recettes qui n’auront pas été perçues ainsi que les dépenses supplémentaires qui ont vu le jour suite à la crise. Sans compter que les communes devront aussi pouvoir épauler comme il se doit leurs CPAS respectifs qui devront faire face à un surcoût de dépenses en matière d’aide sociale et de RIS.
• A moyen terme, le problème reste donc entier pour les communes qui se verront sans doute contraintes de revoir à la baisse le rythme de leurs investissements ou leur offre de services à la population si ces communes souhaitent éviter d’augmenter la pression fiscale ou de licencier du personnel.
• C’est pourquoi nous avons exhorté la Région à aller au-delà de la possibilité qu’elle offre aux communes de recourir à des emprunts et nous attendons qu’elle les soutienne de manière bien plus appuyée en donnant de vraies solutions aux problèmes financiers des communes, que ces derniers soient la conséquence d’éléments structurels ou de problèmes supplémentaires qui se poseront demain suite à la crise. C’est dès à présent que les communes ont besoin d’un refinancement important de la part de leur pouvoir de tutelle, mais aussi des autres niveaux de pouvoirs, fédéral et communautaire, chacun dans les compétences qui leur sont propres et qui sont en lien avec les réalités financières des pouvoirs locaux.
• En outre, tout comme la Région (comme l’État fédéral) demande à l’Europe tant un refinancement effectif qu’un assouplissement des normes budgétaires, les villes et communes et leurs paralocaux sollicitent la même chose de la Wallonie (et de l’État fédéral).

I.7.1 Assouplissement budgétaire (p. 11)

Le GW conditionne la dérogation au principe d’équilibre par l’identification, l’évaluation et l’envoi de tous les postes impactés par la crise sanitaire, ainsi que de toutes les mesures spécifiques qui ont été prises. L’UVCW a attiré l’attention du Ministre que le fait que cet exercice s’avèrera complexe et nécessitera de nombreuses ressources au sein des communes.

En page 13, il est également annoncé qu’une vérification particulière sera apportée au montant des provisions constituées, en lien avec ce qui était annoncé dans les nouvelles règles budgétaires.

I.8 Les investissements « hors balise » sur demande (p. 15)

V.2.4 Investissements « hors balise » : Demandes (p. 55 et suiv)

L’élargissement de la liste des investissements hors balise est accueilli favorablement, mais -comme évoqué précédemment- rappelons que l’UVCW plaide depuis de nombreuses années pour une suppression pure et simple de ces balises, dans l’optique où celles-ci peuvent constituer d’éventuels obstacles à l’investissement, tout en ne mitigeant que très faiblement le risque éventuel de surendettement des communes.

 A défaut de suppression de la balise, l’UVCW demande que la mise hors balise prenne en compte les investissements liés à la production d’énergie (éolien, photovoltaïque…) en tant qu’investissements rentables.

II.2. Règles budgétaires essentielles

En page 18, des précisions sont données concernant le plan de convergence qui est maintenu, hors effet Covid (également expliqué dans la CB spécifique aux plans de convergence).

En page 20, une précision est donnée quant à la nécessité que le rapport de la Commission article 12 soit signé par chacun de ses membres.

II.13. Placements (p. 31)

Plusieurs précisions sont également données en matière de placements éthiques. 

II.21 Prévisions budgétaires pluriannuelles (p. 33)

Il est rappelé la nécessité de réaliser des prévisions budgétaires pluriannuelles en phase avec le PST de la commune, mais aussi en intégrant les différents impacts liés au Covid.

II.21.2 Informations communiquées par la Région (p. 35)

Rappel de la possibilité pour l’administration de simuler l’impact sur la dotation du Fonds des Communes suite à tout changement de politique fiscale en matière d’IPP ou de PRI.

III.6 Crédit spécial de recettes (p.37)

Les modifications introduisent également une méthodologie imposée pour réduire le crédit spécial de recettes (CSR) lors des modifications budgétaires : a priori, cette méthodologie semble cohérente même si elle diminue la souplesse et l’avantage de recourir au CSR.

IV.4.2 Leasing financier (p. 47)

Une distinction est faite entre le renting et le leasing.

IV.5.2 Provisions pour risques et charges (p. 49 et suiv

 De nombreuses précisions (périmètre, précisions terminologiques…) sont données concernant les provisions pour risques et charges. Il est notamment prévu, dans le cadre de la crise du Covid, que les provisions puissent être utilisées afin d’atteindre l’équilibre à l’exercice propre et à tout le moins à l’exercice global. Toutefois, les provisions devront être rapatriées à l’exercice propre si aucune justification suffisante ne peut être donnée quant à leur maintien à l’exercice global. Cela nous semble cohérent avec les mesures prises dans le cadre de l’assouplissement budgétaire.

VII.8 Centimes additionnels, décime additionnel et impôts complémentaires (p. 165 et suiv.)

Les taux maxima recommandés en matière d’additionnels à l’IPP et au PRI restent inchangés, respectivement à 8,8 % et à 2600 ca pour 2021.

Nous saluons l’annonce que le SPW transmettra des prévisions de recettes PRI aux communes deux fois par an.

Partie fiscalité

De nombreuses nouvelles précisions et autres nouveaux points d’attention, depuis l’adoption du règlement-taxe jusqu’au recouvrement de la taxe, sont apparues, notamment en lien avec l’entrée en vigueur du Code de recouvrement amiable et forcé.

De même, la circulaire gagne beaucoup en lisibilité du fait d’avoir ramené les explications complémentaires qui figuraient en annexe dans la nomenclature des taxes et redevances.

Nomenclature taxes et redevances

040/361-04 : Délivrance de documents administratifs

Redevance pour changement de prénom

Certes la loi du 15 mai 1987 relative aux noms et prénoms, telle que modifiée par la loi du 18 juin 2018 (M.B., 2.7.2018), n’évoque que la redevance, pas la taxe, mais de manière incidente, semblant ainsi prendre pour postulat qu’alors que l’Etat établissait précédemment un droit d’enregistrement (donc un impôt), les communes n’auraient à leur disposition que la redevance comme outil financier. Nous continuons cependant à penser que les articles 41 et 162 de la Constitution consacrent l’autonomie communale, y compris l’autonomie fiscale, des communes.

Surtout, le montant maximum proposé (500 euros) est totalement disproportionné et risque de disqualifier la redevance. C’est plus que le montant perçu autrefois par le fédéral, qui n’avait pas la qualité de redevance. Comparons avec la délivrance d’autres documents administratifs : en quoi le changement de prénom emporte-t-il un coût beaucoup plus important justifiant un tel montant ? Le risque est grand, en effet, qu’en cas de contentieux, le redevable obtienne gain de cause sur cette base. 

040/363-xx : Redevance pour la propreté des trottoirs

Cette redevance fait son apparition dans la nomenclature.

Dès lors que la redevance est la contrepartie d’un service auquel le redevable a décidé de recourir volontairement, nous vous rappelons que cette redevance n’est applicable que si l’ordonnance générale de police met le désherbage du trottoir et/ou du bas-côté (à ajouter au règlement-redevance, car il n’y a pas de trottoirs partout) et/ou du filet d’eau (à ajouter au règlement-redevance, car ils sont en général aussi visés par l’ordonnance de police) à la charge du riverain, dans l’hypothèse où soit le redevable requiert expressément le service (c’est fort théorique), soit ne se conforme pas à l’obligation que lui impose l’OGP, auquel cas il est présumé accepter que les services communaux pallient son inaction.

040/367-19 : Surfaces de bureau et locaux affectés à l'exercice d'une profession libérale

Il est à nouveau précisé que les communes ont la possibilité de récupérer via une redevance tout ou partie des investissements qu’elles consentiraient en concertation avec le secteur (ex : caméras de surveillance).

Une telle « contractualisation » de la fiscalité pose question. En effet, il serait question de récupérer, via redevance, en concertation avec les commerçants et occupants de surfaces de bureaux, certains investissements. Dit autrement, la contribution de ceux-ci aux finances communales dépendrait de leur bon-vouloir… C’est tout simplement inacceptable. Les occupants de surfaces de bureaux bénéficient d’une série de services communaux (voirie, accessibilité, stationnement, cadre de vie, sécurité publique), mais ne contribueraient plus, chacun d’entre eux, de manière générale, aux finances communales (sinon par quelques « petites » taxes, p.ex. les enseignes). Ne perdons pas de vue, en effet, que la part des occupants de surfaces de bureaux exerçant comme indépendants personnes physiques – et donc payant des additionnels à l’IPP – est anecdotique. La toute grande majorité, exerçant en sociétés, ne contribuent pas aux finances communales, sinon, justement, par la taxe sur les surfaces de bureau.

040/367-20 : Surfaces commerciales

Le même constat que s’agissant de la taxe sur les surfaces de bureau et les locaux affectés aux professions libérales vaut pour les surfaces commerciales : les villes et communes ne doivent pas dépendre du bon-vouloir des commerçants.

Et à nouveau, la circulaire recommande d’exonérer les 400 premiers m². Une telle manière de procéder a pour conséquence que les plus petites surfaces commerciales (concrètement, les « cellules » commerciales en centre-ville) ne sont pas concernées. Certaines villes et communes pourraient trouver cela opportun et pertinent, mais c’est un choix qui doit appartenir à chacune d’elles. Par ailleurs, que ce choix soit fait par la commune ou « recommandé » par la circulaire budgétaire, il convient certainement de motiver cette différence de traitement, ce que la circulaire budgétaire omet de faire.

04002/367-48 : Emplacement de parkings gratuits

La circulaire recommande d’exonérer les 30 premiers emplacements.

Précisons que l’explication qui est donnée quant à l’existence même de cette taxe (renforcer le pouvoir régulateur des villes et communes en matière de fiscalité relative aux grands centres commerciaux de périphérie, afin de les faire participer davantage aux politiques de redynamisation urbaine) vaut aussi pour cette exonération et que, dans tous les cas, elle devra figurer en préambule du règlement-taxe.

Circulaire plan de gestion

La circulaire relative aux plans de gestion s’inscrit dans la même ligne que la circulaire relative à l’élaboration des budgets. Voici les quelques points d’attention à y apporter.

III.3.2 Décision du 20 mai (Covid-19) (p. 8)

La CB donne ici un certain nombre de précisions sur la façon dont les communes qui ont recours aux prêts CRAC dans le cadre du Covid seront suivies. Cela semble confirmer que le suivi dans le cadre de ces prêts exceptionnels sera léger (comme annoncé).

V. Procédure d'accès au compte CRAC long terme (p. 13)

La CB n’évoque plus l’obligation d’avoir un taux minimum PRI de 2.600 ca et de 8 % d’additionnels IPP pour avoir accès à un prêt long terme du CRAC.

VI.1 Service ordinaire : dépenses de personnel (p. 14)

En ce qui concerne l’évolution du personnel, la CB inclut désormais l’obligation de faire un état des lieux spécifique en cas de recours à l’intérim.

VI.1 Service ordinaire : dépenses de fonctionnement (p. 18)

 Le coût-vérité déchets des communes sous plus de gestion doit présenter un taux de couverture de minimum 100%, et peut désormais aller au-delà des 110%.

VI.1 Service ordinaire : dépenses de transferts (p. 19)

La CB plan de gestion 2021 demande qu’en parallèle du relevé des subventions obligatoires et facultatives, « un relevé des entités et organismes bénéficiant d’un subside communal sera également réalisé, en ce compris un screening de leurs missions et activités en vue de s’assurer qu’il n’y a pas de double emploi, que les missions subventionnées soient réalisées de manière non exhaustive et en vue d’en rationaliser la gestion (1 même métier par une entité/organisme) ». Cette demande risque de se confronter au principe d’autonomie communale, notamment en cas de souhait de la part de la commune de soutenir plusieurs associations ayant le même objet social. En outre, l’extension de cet inventaire va de nouveau accroître la charge administrative sur les communes. Enfin, ce contrôle ne peut avoir lieu que lors de l’arrêt du compte.

VI.1 Service ordinaire : dépenses de dette (p. 21)

La CB demande aux entités sous plan de gestion d’être attentives à consolider l’ensemble de leurs ouvertures de crédits.

VI.1 Service ordinaire : Recettes (p. 21)

La CB demande que les communes dressent un inventaire des taxes locales, redevances et de leurs principes de facturation des services rendus : « Un inventaire des taxes locales, redevances et principes de facturation des services rendus sera dressé, en parallèle avec le prix de revient de chacun d’entre eux (personnel, fonctionnement et dette), de manière à s’assurer de l’efficience de la taxation. Il est bien entendu que les taxes prises à titre purement dissuasif ne doivent pas être systématiquement self supporting ».  La tenue de cet inventaire va inévitablement augmenter la charge administrative. Il ne sera en outre pas aisé pour les communes de calculer le prix de revient de chacun des services rendus. Par ailleurs, la détermination d’un coût-vérité pour chaque taxe peut être assimilée à une limitation de l’autonomie fiscale des communes. La question s’est par exemple posée pour la taxe sur les écrits publicitaires qui a fait l’objet de multiples recours. Idéalement, cette exigence ne devrait être requise que pour les nouvelles taxes. Et si l’exercice se justifie théoriquement pour les redevances (puisqu’elles constituent la contrepartie de services rendus, d’un montant proportionné au coût de ceux-ci), il n’a – pratiquement – que peu d’intérêt pour les redevances dont le taux est forfaitaire et pour lesquelles la circulaire recommande un montant maximum.

VI.2 Entités consolidées - spécificités : Fabriques d’église (p. 25)

Un point a été ajouté sur les fabriques d’église : « Une attention particulière est portée sur l’évolution des dotations envers les Fabriques d’église. En principe, l’évolution de celles-ci ne peut être supérieure à 1%/an, tant au niveau des travaux budgétaires que dans le TBP des entités communales ». Il nous semblerait judicieux de fixer ce pourcentage sur base des comptes.

VI.3 Service extraordinaire – Balise d’emprunts (p. 27)

La CB introduit une nouveauté pour les communes sous plan de gestion : « si la santé financière est reconnue par le centre dans le cadre d’une évaluation réalisée à mi-législature et prenant en compte les ouvertures de crédit non encore consolidées, la commune pourra bénéficier d’une balise complémentaire pour la seconde partie de la mandature. Cette balise complémentaire correspondra à la différence entre la balise prévue pour les entités sous plan de gestion et celles qui ne le sont pas ». C’est une bonne nouvelle, car cela renforce l’assouplissement des balises pour les communes sous plan de gestion.

VI.3 Service extraordinaire – Octroi de garanties (p. 29)

Concernant la balise d’emprunt et l’octroi de garantie, la CB plan de gestion 2021 indique : « La Commune qui souhaite octroyer sa garantie pour les emprunts contractés par ses entités consolidées ou tout autre organisme paracommunal devra, avant octroi, s’assurer de l’accord du Centre pour considérer comme hors balise d’emprunts. L’analyse que le Centre réalisera sur ces demandes portera sur la santé et la capacité financières du bénéficiaire de la garantie.  Dans tous les cas, si la garantie vient à être activée, l’emprunt y relatif sera réintroduit d’office dans la balise de la commune (100% ou en référence à la quote-part statutaire). »

VII.2 Institutions hospitalières sous plan de gestion (p. 30)

Chaque institution hospitalière sous suivi du Centre se verra adresser une note de méthodologie.