Réforme du bail à ferme - Droits de succession, d’enregistrement, d’hypothèque et de greffe: l’avis de l’UVCW

Le 28 juin 2018, le Gouvernement wallon a adopté en première lecture l’avant-projet de décret relatif à la réforme du bail à ferme ainsi que l’avant-projet de décret modifiant le Code des droits de succession et le Code des droits d’enregistrement, d’hypothèque et de greffe en vue de soutenir la réforme du bail à ferme. Ces deux textes font suite au travail de réflexion entamé il y a maintenant deux ans par le Ministre wallon de l’Agriculture avec les parties concernées, dont l’Union des Villes et Communes de Wallonie. Les pouvoirs locaux pris dans leur ensemble représentent en effet le plus grand propriétaire foncier rural de la Région.

Bien consciente des enjeux et crises que traverse le monde agricole, l’Union des Villes et Communes de Wallonie partage la volonté du Gouvernement d’adapter la législation sur le bail à ferme afin de faciliter l’accès à la terre aux « agriculteurs actifs » et aux jeunes. Cette réforme doit par ailleurs respecter et préserver le droit de propriété, dont celui des pouvoirs locaux, en permettant à ces derniers de mener à bien leurs missions que l’intérêt général requiert. La recherche d’un juste équilibre entre les droits des propriétaires et des locataires est dès lors primordiale, tout en tenant compte de la situation particulière qu’est celle d’un bailleur public.

Par conséquent, l’Union des Villes et Communes de Wallonie soutient la démarche initiée par l’actuel Gouvernement et ses objectifs en la matière. Outre l’amélioration de l’accessibilité à la terre, cette réforme doit restaurer un juste équilibre entre les parties (1), permettre aux pouvoirs locaux de définir et mener à bien leurs politiques locales (2) et s’avérer suffisamment efficace dans le cadre de son application (3). L’UVCW vient donc de questionner René Collin, Ministre de l’Agriculture, de la Nature, de la Forêt, de la Ruralité, du Tourisme, du Patrimoine et délégué à la Grande Région, à ce propos.

-        1. Restaurer un juste équilibre entre les parties

Actuellement, et sous réserve de l’exception du bail de carrière, la durée du contrat de bail à ferme est de minimum neuf ans, laquelle est prolongée par périodes successives de neuf ans, aussi longtemps qu’il n’y est pas mis fin valablement. Or, dans le chef du bailleur, les motifs de rupture unilatérale sont limitativement énumérés par la législation et s’avèrent très restreints. Pour l’essentiel, un pouvoir local pourra mettre fin au contrat lorsque le terrain est à bâtir ou à destination industrielle (le congé impliquant alors de disposer d’un permis d’urbanisme ou de lotir) ou qu’il a été exproprié ou acquis pour cause d’utilité publique.

Une personne morale de droit public pourra également, à l’issue de chaque période de neuf ans, empêcher la prolongation du contrat si elle souhaite affecter le bien à une fin d’intérêt général avérée. Ajoutons encore que le bail à ferme peut être cédé, sans autorisation du bailleur, par le locataire à un membre de sa famille par le mécanisme de la cession privilégiée, lequel permet au cessionnaire de bénéficier d’une nouvelle et première période de neuf ans. Compte tenu des possibilités restreintes d’y mettre fin par le bailleur, le contrat de bail à ferme est aujourd’hui entaché d’un caractère « quasi-perpétuel ». Selon l’UVCW, la durée du contrat, combinée au niveau de plafonnement du fermage, génèrent un ensemble d’effets indésirables provoquant un réel déséquilibre entre les parties au contrat de bail, qu’il conviendrait de pallier.

L’avant-projet de décret prévoit une série d’améliorations relatives à la restauration d’un juste équilibre entre les parties. Signalons d’abord que le preneur ne peut bénéficier que de maximum trois prolongations de neuf ans, se poursuivant, le cas échéant, d’année en année par tacite reconduction. S’il s’agit d’un progrès eu égard à la législation en vigueur, le locataire restera tout de même dans les lieux pour une durée minimale de 36 ans, à défaut de congé valablement donné par le bailleur.

Une possibilité de résiliation du bail est ensuite ajoutée pour les pouvoirs publics lorsque le preneur a atteint l’âge de la pension, bénéficie d’une pension de retraite ou de survie et qu’aucun descendant ne peut poursuivre son exploitation. De plus, l’avant-projet de décret subordonne la cession privilégiée à des conditions à remplir dans le chef du cessionnaire. Le Gouvernement veille enfin à encourager la conclusion de baux de longues durées et de baux de carrière, tantôt via une réduction des droits de succession et de donation en faveur des propriétaires, et tantôt à l’aide d’une augmentation du fermage maximum. Cette majoration des fermages pourra également être demandée par les bailleurs lorsque le contrat entre dans une troisième et une quatrième période de neuf ans de renouvellement. L’UVCW se réjouit qu’une baisse du précompte immobilier ne soit pas retenue parmi les incitants proposés.

Au niveau de la durée, l’avant-projet de décret établit deux nouveaux types de baux à ferme, à savoir le bail de courte durée et le bail de fin de carrière. Le bail de courte durée permettra notamment aux pouvoirs locaux de rendre productifs leurs biens pour une durée inférieure à 5 ans dans l’attente de l’affectation de parcelles à des fins d’intérêt général. Notons que pour y mettre fin, il suffira au preneur et au bailleur de notifier un congé à l’autre partie au moins six mois avant l’expiration de la durée convenue, et ce, sans motif. L’Union accueille ce nouveau cadre légal avec faveur. Le bail à ferme de courte durée vient en effet compléter le mécanisme des occupations précaires, auquel les Communes et CPAS ont recours et qui peut, en cas de litige, être requalifié en bail à ferme par le juge.

L’avant-projet de décret prévoit en outre un bail de fin de carrière, qui permettra aux parties à un bail classique venant à échéance de poursuivre leur relation contractuelle jusqu’à la fin de la carrière de l’agriculteur. Le bailleur bénéficiera alors des mêmes droits que ceux dont ils jouissaient dans le cadre du bail arrivant à échéance (majoration de fermage et avantages en matière de droits de donation et de succession) tandis que le preneur poursuit son exploitation, sans cependant pouvoir invoquer le droit de préemption, la sous-location et la cession de bail. L’UVCW souligne l’intérêt du dispositif pour les parties.

Toutefois, certaines remarques relatives à l’avant-projet de décret doivent être émises afin de rendre attractif le bail à ferme auprès des propriétaires de biens ruraux.

L’UVCW déplore en effet que le mécanisme de la cession privilégiée, qui permet au cessionnaire de bénéficier d’une nouvelle et première période de neuf ans, soit maintenu. Les dispositions transitoires, quant à elles, prévoient que l’obligation pour les parties de conclure un bail écrit ne s’appliquera qu’aux baux futurs, et qu’à défaut d’un bail écrit convenu entre les deux parties dans un délai de cinq ans, les baux oraux antérieurs seront considérés comme des baux débutant une première période de neuf ans à la date de l’entrée en vigueur du décret.

Cette disposition apparait comme une sanction à l’égard du bailleur, tandis que l’opportunité pour un preneur de convenir d’un bail par écrit est nulle, puisque ce dernier se voit protéger par une nouvelle première période après cinq ans. Selon l’UVCW, il convient de réfléchir à un mécanisme visant à encourager la conclusion d’un bail écrit pour les deux parties au contrat.

Selon l’avant-projet de décret, le bailleur peut, en vue de procéder à la vente d’une partie des parcelles mises en location, mettre fin au bail portant sur la surface des terres concernées. Si cette mesure marque l’intérêt de l’UVCW, sa mise en œuvre pratique laisse perplexe. En effet, une des conditions pour procéder à la résiliation du bail sur la surface concernée par la vente est que la parcelle agricole ait été identifiée préalablement dans le contrat de bail. Le nombre de bailleurs souhaitant s’engager dans un bail à ferme plutôt que de vendre directement, en prenant la précaution d’ajouter cette formalité, parait en effet réduit. En outre, une fois le bail résilié sur la surface des terres concernées, les parties doivent rédiger un avenant au contrat. L’UVCW s’interroge de ce qu’il advient si le preneur ne veut pas conclure un avenant.

-        2. Permettre aux pouvoirs locaux de définir leurs politiques locales

L’attribution de biens ruraux par les personnes morales de droit public fait actuellement l’objet d’une procédure particulière. Ainsi, les pouvoirs locaux ont l’obligation de procéder par voie de soumission. Compte tenu de la limitation des fermages, les candidats-locataires sont ensuite départagés selon des critères définis dans un cahier des charges par l’autorité locale. Ces critères permettent aux pouvoirs publics de mener une certaine politique agricole d’encouragement au travers des priorités qu’ils définissent (priorité aux jeunes agriculteurs, priorité à l’exploitant possédant l’exploitation la moins étendue, …).

L’avant-projet de décret réécrit la procédure que doivent suivre les bailleurs publics pour mettre en location leurs biens ruraux en bail à ferme. Il prévoit que le Gouvernement peut fixer un cahier des charges type à valeur indicative, lequel constituerait un outil pratique pour les communes et CPAS de Wallonie.

Par ailleurs, l’avant-projet de décret stipule que le Gouvernement peut adopter une liste de critères minimaux que le propriétaire public respecte lors de l’attribution. Ceci constitue, pour l’UVCW, une atteinte à l’autonomie des pouvoirs locaux. Les critères d’attribution, définis actuellement par les communes et CPAS, tendent à la satisfaction de certains besoins locaux en matière agricole. La détermination de ces critères, élaborés dans certains cas en étroite collaboration avec les forces vives locales, offre la possibilité d’appliquer un soutien public au plus près des enjeux et des circonstances locales.

Par conséquent, pour l’Union des Villes et Communes de Wallonie, l’autonomie des pouvoirs locaux doit être assurée et maintenue dans le cadre de la future réforme. En outre, l’UVCW craint que des critères définis à l’échelle régionale ne soient pas suffisamment fins. L’UVCW sollicite donc que cette liste de critères minimaux à respecter par le propriétaire public lors de l’attribution soit remplacée par une liste à valeur indicative. De plus, le texte en projet précise que la conclusion du contrat de bail n’interviendra qu’une fois les délais de recours écoulés. Selon l’UVCW, cette mesure revient à allonger inutilement le délai d’entrée dans les lieux et à laisser des parcelles inoccupées. En outre, cette disposition pose questions. Quels recours sont concernés (au Conseil d’Etat, à la tutelle, etc.) ? Quand débute le délai de recours ? Que se passe-t-il en cas de recours intenté ? Afin de lever ces questions, l’UVCW plaide pour que la conclusion du contrat de bail intervienne une fois que la décision d’attribution est notifiée, à l’instar des autres baux conclus par un pouvoir local. 

Une fois le bail conclu, la loi sur le bail à ferme garantit actuellement au fermier une liberté de culture. Ainsi, toute clause conventionnelle restreignant la liberté du locataire quant au mode de culture des terres louées est réputée inexistante. Lors des échanges avec le Gouvernement concernant les modifications à apporter à la législation sur le bail à ferme, l’UVCW a fait part de son souhait de prévoir la possibilité, pour les pouvoirs locaux, d’insérer dans les contrats de bail des clauses visant à lutter contre l’érosion du sol. L’UVCW remercie le Ministre d’introduire dans l’avant-projet de décret la possibilité, notamment pour les personnes morales de droit public, d’insérer dans les contrats de bail des clauses imposant au preneur des pratiques culturales lorsque les parcelles présentent un risque d’érosion ou sont situées dans les espaces où les pratiques culturales sont encadrées compte tenu de cet espace.

Dans l’attente de l’arrêté d’exécution du futur décret auquel l’UVCW désire être associée, elle plaide pour que les clauses pouvant être insérées dans les contrats consistent non seulement en l’imposition de pratiques culturales, mais également en des obligations de travaux d’aménagement, voire en des interdictions de certaines cultures. De plus, l’avant-projet stipule que, lorsqu’un expert agricole indépendant constate la violation des clauses, le preneur possède une deuxième chance en enjoignant le bailleur de venir constater le respect des pratiques culturales dans les six mois. Selon l’UVCW, l’intérêt général et la sécurité des personnes et des biens doivent primer sur l’intérêt personnel de l’agriculteur. L’UVCW appelle donc le Gouvernement à prévoir la résolution du bail à ferme dès la constatation de la violation, les risques d’érosion de sol nécessitant d’agir sans délai, comme l’ont rappelé les événements de ces derniers mois.

De plus, actuellement, lorsqu’un locataire se voit attribuer un lot par une commune ou un CPAS parce que les qualités de son exploitation répondaient le mieux aux critères de priorité définis dans le cadre de la politique agricole locale, ce dernier peut ensuite librement procéder à un échange de culture avec un agriculteur ne répondant pas à ces critères, au détriment des autres agriculteurs qui, eux, arrivaient en ordre utile. Outre l’absolue nécessité de prévoir une notification des échanges de culture au propriétaire telle que prévue dans l’avant-projet de décret, il semble légitime que les pouvoirs publics puissent s’opposer à ces échanges par une décision spécialement motivée.

-        3. Rendre la législation efficace et applicable

Après plusieurs décennies d’application, la législation sur le bail à ferme montre une série de faiblesses et de lacunes. L’UVCW salue la volonté du Gouvernement wallon d’y pallier.

La question des échanges de culture entre exploitants en est un exemple frappant. Jusqu’à présent, aucune disposition n’impose au locataire une information du propriétaire lors d’un tel échange. Ainsi, pour un nombre important de parcelles, le bailleur n’a aucune connaissance de l’identité de l’exploitant réel du terrain dont il est propriétaire. Il lui est de plus impossible de savoir s’il fait face à un échange de culture régulier ou à une sous-location, laquelle pourrait s’avérer illégale à défaut d’autorisation du bailleur. L’avant-projet de décret oblige les preneurs réalisant des échanges de culture à les notifier au bailleur, à peine de nullité de l’échange, au moins trois mois avant celui-ci. Le bailleur pourra s’opposer pour des motifs légitimes prévus en saisissant le juge de paix dans le délai de trois mois de la notification de l’échange, à peine de déchéance. En cas de défaut d’autorisation de la part du bailleur de la cession ou de la sous-location, le bailleur pourra demander la résolution judiciaire du bail aux torts du preneur. Au vu des situations problématiques auxquelles sont confrontés les pouvoirs locaux, l’UVCW se réjouit qu’un tel dispositif voie le jour. Un mécanisme transitoire devrait toutefois être prévu afin de permettre au bailleur des baux en cours d’avoir connaissance des échanges de culture déjà intervenus avant l’entrée en vigueur de la future réforme.  

Le contrat de bail oral et l’absence d’état des lieux d’entrée constituent d’autres faiblesses de la loi en vigueur. C’est pourquoi, le contrat écrit obligatoire et l’imposition de l’état des lieux d’entrée proposés dans le projet de décret sont, d’après l’UVCW, des avancées tant au niveau de la charge de la preuve que de l’équilibre des intérêts des parties contractantes. 

Dans le cadre de la future réforme, d’autres difficultés, comme la preuve de l’exploitation effective du bien, et le calcul des indemnités de sortie, paraissent devoir être simplifiées. On pointera également la nécessité d’un acte authentique ou d’une déclaration faite devant le juge de paix en cas de résiliation anticipée à l’amiable qui semble aujourd’hui entachée d’une lourdeur injustifiée. Quant au chapeau, il conviendrait de veiller au strict respect de son interdiction par les parties.

-        4. Remarques particulières

Outre les considérations globales relevées ci-dessus, l’UVCW a tenu à formuler les remarques d’ordre technique suivantes. Selon l’UVCW, il convient, dans la version consolidée de la Section 3, Chapitre II, Titre VIII, Livre III du Code civil :

- A l’article 3, de prévoir, dans les mentions minimales concernant l’identité des parties, que les personnes morales de droit public n’ont pas de dénomination sociale, de siège social, de numéro de producteur et de numéro d’entreprise.

- A l’article 12, 2, de supprimer le terme « validé » puisque la procédure de validation est supprimée.

- A l’article 36/1, lorsque le bailleur émet son souhait de vendre, de prévoir un délai plus long au cours duquel la notification de la cession privilégiée est inopposable, eu égard notamment au délai de mise en vente dans le secteur public.  

- A l’article 45.6, de prévoir, à défaut d’état des lieux d’entrée, une présomption réfragable dans tous les cas, même concernant les éléments qui font l’objet du contenu minimal fixé par le Gouvernement. Il semble en effet pertinent que le bailleur puisse toujours être en mesure d’apporter la preuve que les dégâts ont été occasionnés par le locataire.