Propositions de décret relatives aux réductions de précompte immobilier : l’avis de l’UVCW concernant l’automaticité et l’indexation de ces réductions

En octobre dernier, la Commission du budget et des infrastructures sportives du Parlement de Wallonie a sollicité l’avis écrit de notre association sur deux propositions de décret visant pour l’une, à instaurer l’automaticité des réductions, remises ou modérations de précompte immobilier et pour l’autre, à instaurer l’indexation des réductions de précompte immobilier pour les grands invalides de guerre, personnes handicapées, enfants à charge et personnes à charge.

L’article 257 du Code des impôts sur les revenus 1992 prévoit en effet toute une série de situations pour lesquelles le contribuable peut bénéficier d’une réduction de précompte immobilier ou d’une remise ou d’une modération de ce dernier. Pour pouvoir être accordées, ces réductions, remises ou modérations doivent toutefois faire l’objet d’une demande de la part des contribuables. Par ailleurs, les réductions de précompte immobilier pour les grands invalides de guerre, personnes handicapées, enfants à charge et personnes à charge sont des réductions forfaitaires et ne sont pas indexées.

L’UVCW vient de transmettre son avis à la Commission du budget par rapport à ces deux propositions de décret. 

Tout d’abord, nous soulignons avec satisfaction l’identification par les auteurs de la proposition de l’impact financier non négligeable pour les villes et communes d’une indexation des montants des réductions et exonérations, et leur volonté d’assurer la compensation des impacts négatifs d’une telle décision régionale. Les villes et communes sont les premiers destinataires du produit de l’impôt foncier en Wallonie, lequel constitue une part importante de leurs recettes ordinaires. Ce sont, en effet, pas moins de 60 % du produit total de l’impôt foncier et de ses additionnels qui reviennent aux villes et communes, de sorte que les politiques wallonnes en la matière sont de facto sources de risques majeurs pour leurs finances.

En l’occurrence, il apparaît que l’impact de l’automaticité des droits des contribuables visée par la proposition serait lui aussi particulièrement lourd à supporter pour les finances publiques locales. Si l’objectif d’assurer que les contribuables ne paient pas plus que leur dû aux pouvoirs taxateurs n’est pas contesté, il nous paraît, par contre, difficile d’en apprécier les vertus en dehors du contexte dans lequel la proposition survient, contexte caractérisé par des difficultés financières particulièrement criantes pour les villes et communes, y compris dans le cadre de l’impôt foncier.

En effet, les villes et communes ne bénéficient pas de la mise en œuvre de l’intégralité de leurs droits vis-à-vis des contribuables, comme des autorités wallonnes et fédérales. Nous estimons dès lors qu’une réforme aussi coûteuse pour les finances publiques locales doit nécessairement s’inscrire dans une démarche plus globale permettant d’assurer que les pouvoirs taxateurs, au premier rang desquels figurent les villes et communes, voient aussi leurs droits garantis et effectivement mis en œuvre. Il y va de leur possibilité de réaliser leurs missions essentielles pour l’ensemble des citoyens wallons.

Voici les développements soutenant et précisant cette conclusion.

L’impact de l’automaticité des réductions, remises ou modérations

Les réductions de précompte immobilier concernées par l’automaticité envisagée représentent des montants importants. Ainsi, pour 2023, elles se montent à 156,4 millions d’euros et peuvent être réparties en deux principales catégories : d’une part, les enfants et personnes à charge ou porteuses d’un handicap (105 millions d’euros) et, d’autre part, les maisons modestes (51,4 millions d’euros).

Lors de la discussion de ces propositions de décret en commission du budget qui a eu lieu le 25 septembre dernier, un de ses auteurs a indiqué qu’en Région bruxelloise, au moment où l’automatisation a été mise en place, 38 % des bénéficiaires potentiels de la réduction d’impôt pour enfant à charge, personne handicapée ou assimilée n’activaient pas ce droit. Et, à l’inverse, il y avait également un quart des bénéficiaires qui ne remplissait probablement plus les conditions pour bénéficier de ces réductions.

Ainsi, en faisant le parallélisme avec la Région bruxelloise, si les 105 millions d’euros de réductions actuellement accordées aux enfants à charge et personnes à charge ou porteuses d’un handicap ne représentent que 62 % des bénéficiaires wallons potentiels, il faudrait alors porter ce montant à 169 millions d’euros si toutes les personnes concernées activaient ce droit, ce qui fait une augmentation de 64 millions d’euros.

Si on estime toutefois que parmi ces 105 millions d’euros de réduction actuellement accordés, 25 % de ceux qui en bénéficient n’y ont en réalité pas droit, le montant actuel des réductions en question pourrait être ramené à 79 millions d’euros, ce qui équivaut à une réduction de 26 millions d’euros.

En faisant la balance entre ce qui devrait être payé à ceux qui ne bénéficient pas des réductions en question alors qu’ils y ont droit et ceux qui bénéficient de la réduction sans y avoir droit, cela engendrerait une hausse de 38 millions d’euros du montant total consacré à ces réductions.

Sachant que 60 % de cette perte de revenus fiscaux sera assumée par les communes, cela pourrait engendrer un surcoût annuel de près de 23 millions d’euros rien que pour les communes.

On notera par ailleurs que ce surcoût annuel pour les communes aujourd’hui estimé à 23 millions d’euros ne prend pas en compte deux éléments.

D’une part, la question de la rétroactivité de la mesure n’est pas abordée par la proposition.

En effet, le contribuable qui remplit depuis plusieurs années les conditions pour obtenir cette réduction peut demander cette réduction non seulement pour l’année en cours, mais aussi pour les quatre années précédentes (art. 27 du décret du 6 mai 1999 relatif à l'établissement, au recouvrement et au contentieux en matière de taxes régionales wallonnes). Si l’automaticité devait être mise en œuvre avec ce principe d’effet rétroactif, le coût de cette mesure pour les communes wallonnes pourrait alors atteindre jusqu’à 115 millions d’euros (5 x 23 millions d’euros) l’année de sa mise en oeuvre !

D’autre part, les réductions supplémentaires qui seraient accordées par l’automaticité des réductions relatives aux maisons modestes ne sont pas prises en compte dans ces estimations. Les discussions parlementaires n’ont pas donné d’informations quant au nombre de contribuables qui sont dans les conditions pour obtenir cette réduction, mais qui n’en bénéficient pas pour l’instant.

Par contre, le Ministre du Budget a indiqué que l’administration wallonne ne dispose pas de l’information sur une éventuelle seconde résidence dans une autre région ou à l’étranger alors que ces données sont essentielles pour pouvoir s’assurer que les contribuables qui bénéficient de cette réduction y ont légalement droit.

Rappelons par ailleurs, nous l’avons déjà évoqué, qu’il y a d’importantes lacunes dans la mise à jour de la matrice cadastrale, ce qui entraîne de facto que de nombreuses maisons sont qualifiées de maisons modestes uniquement en raison de la non-actualisation de leur revenu cadastral. En découlent un nombre non négligeable de contribuables qui bénéficient de réduction de précompte immobilier alors qu’ils ne devraient pas en bénéficier si leur revenu cadastral était actualisé.

Par conséquent, au vu des surcoûts importants qu’une mesure d’automaticité engendrerait pour les communes, il est absolument indispensable qu’elle ne puisse être envisagée que dans la mesure de droits certains et actuels dans le chef des contribuables.

Nous plaidons par ailleurs pour que cette éventuelle automaticité des réductions soit envisagée sans qu’il y ait de mesure de rétroactivité, compte tenu du coût important pour les communes.

En outre, il conviendra que les communes disposent de toutes les informations nécessaires pour pouvoir budgéter en temps et en heure les manques à gagner, tout spécialement l’année où l’effet rétroactif serait mis en œuvre s’il devait malgré tout avoir lieu. Elles devront également avoir une bonne prévisibilité des recettes liées au précompte immobilier qu’elles seront en droit d’attendre dans les années à venir.

Rappelons enfin que depuis le 1er janvier 2004, les réductions proportionnelles de 10 % et 20 % pour personne à charge et personne handicapée ont été remplacées en Région wallonne par des réductions forfaitaires de 125 et de 250 euros, favorisant ainsi davantage les ménages frappés d’un revenu cadastral réduit.

Depuis le départ, la Région wallonne a souhaité compenser ce manque à gagner dans le chef des communes et provinces en leur octroyant une compensation. Cette compensation entend combler la différence entre, d’une part, la réduction du précompte immobilier déterminé sur base du nouveau mécanisme entré en vigueur en 2004 et, d’autre part, une estimation de la réduction du précompte immobilier pour enfants et personnes à charge telle qu’elle aurait été calculée si l’ancien mécanisme de réduction avait été maintenu en place.

Si les réductions pour enfants à charge sont rendues automatiques, ces réductions seront dès lors plus nombreuses. Les communes seront donc en droit d’attendre une augmentation proportionnelle de leur compensation annuelle. Nous nous permettons d’insister d’autant plus fortement sur ce point que depuis 2022, les moyens dévolus à la compensation relative à la forfaitarisation des réductions de précompte immobilier ont été fortement revus à la baisse, comme nous l’expliquons plus loin.

L’indexation des réductions

En ce qui concerne la proposition de décret en vue d’instaurer l’indexation des réductions de précompte immobilier, notons que celle-ci se fait déjà automatiquement lorsque cette réduction s’exprime en pourcentage de réduction, comme c’est le cas pour les maisons modestes.

Le précompte immobilier étant calculé sur base du revenu cadastral indexé, toute réduction exprimée en pourcentage de ce précompte immobilier est elle aussi par conséquent automatiquement indexée. Ce n’est cependant pas le cas lorsque ces réductions sont exprimées sur base forfaitaire. Ceci explique pourquoi la proposition de décret relative à l’indexation des réductions ne concerne ici que celles relatives aux grands invalides de guerre, aux enfants et personnes à charge ou porteuses d’un handicap.

L’avant-dernier alinéa de l’article 257 du CIR92 relatif aux réductions de précompte immobilier stipule que le Gouvernement wallon peut majorer le montant de ces réductions de 125 euros et 250 euros en vue de les adapter totalement ou partiellement à l’évolution du coût de la vie.

Jusqu’à présent, cette possibilité d’indexation n’a jamais été activée. Si la Région décidait de son activation, le manque à gagner incomberait principalement aux communes. Sur base du principe de neutralité budgétaire, la Région devrait dès lors à nos yeux compenser financièrement les communes pour le manque à gagner découlant de cette décision régionale.

Les auteurs de la proposition sont d’ailleurs tout à fait conscients de cette nécessité de compensation envers les communes et nous les en remercions. Dans le développement de leur proposition de décret, ils estiment ainsi à 8,5 millions d’euros la moindre augmentation des recettes pour l’ensemble des finances communales wallonnes pour l’exercice d’imposition 2024.

Sans nous prononcer sur le montant évoqué, nous ne pouvons que partager ce point de vue. Nous rappelons toutefois qu’une telle compensation doit assurer la neutralité budgétaire tant au niveau macroéconomique qu’au niveau micro-économique, c’est-à-dire pour chaque commune prise individuellement.

Ce dernier point ne saurait malheureusement pas être garanti à travers une majoration à due concurrence du Fonds des communes, dont la répartition n’est pas du tout proportionnelle à celle des recettes concernées. Rappelons par ailleurs qu’une telle compensation doit également évoluer de manière dynamique au fil des années.

De manière générale, nous estimons dès lors que, tout comme le niveau fédéral, la Wallonie ne peut envisager la définition ou l’amplification d’exonérations ou de réductions fiscales au détriment des pouvoirs locaux, la neutralité budgétaire des effets négatifs de ces décisions devant être garantie.

Au vu des faiblesses et manques d’effectivité des mécanismes de compensation, nous estimons que, dès lors que la Région souhaite accorder ou amplifier une réduction ou exonération d’un impôt, tel que le précompte immobilier, elle doit procéder à un calcul d’imposition qui n’impacte pas les recettes des communes, et prendre à sa charge le coût complet des mesures qu’elle décide.

Ainsi, la neutralité budgétaire des effets négatifs des décisions prises par la Région wallonne pourrait être garantie aux villes et communes, de manière effective, aussi bien sur les plans macro que micro-économiques et… de manière automatique.

Dans le cas bien précis des réductions relatives aux enfants à charge, on peut d’ailleurs se poser la question, comme cela a été évoqué l’an dernier dans le cadre des auditions relatives à la réforme de la fiscalité immobilière, de savoir s’il ne serait pas plus cohérent de soutenir les familles à travers une majoration des allocations familiales plutôt qu’en utilisant une réduction de précompte immobilier.

Outre l’argument que le critère de réduction n’a pour l’instant pas de lien direct avec la matière imposable, ceci permettrait aussi que ce soit celui qui décide de l’avantage, et lui seul, qui assume le financement de la mesure.

Le précompte immobilier et ses enjeux pour les villes et communes

Rappelons qu’en Wallonie, 60 % des recettes fiscales totales découlant du précompte immobilier reviennent aux communes, contre 38 % aux provinces et 2 % à la Région. Pour les communes, ces recettes représentent en moyenne pas moins de 17 % de leurs recettes ordinaires.

Toute décision qui revoit à la baisse les recettes fiscales liées au précompte immobilier impacte donc avant tout les communes et s’attaque ainsi à l’une de leurs principales sources de revenus.

Or les propositions que nous commentons ici engendrent, comme le précisent les développements précédents, de nouveaux risques financiers pour les recettes communales, non négligeables, alors même que les villes et communes peinent à recevoir leur dû et sont affligées de manques à gagner conséquents.

Le dernier en date concerne le complément régional pour lequel les moyens prévus au budget régional pour 2023 sont clairement insuffisants. A peine 59 millions d’euros sont prévus au budget 2023 alors que, selon nous, ce sont environ 102 millions qui auraient dû être budgétés, soit 43 millions de plus !

Sur base de l’article 49 du décret d’équité fiscale du 10 décembre 2009, la Région est en effet tenue légalement de compenser les communes sur base des pertes réellement subies.

Cette décision de sous-financement est d’autant plus étonnante qu’en 2022, la Région wallonne avait été condamnée par le tribunal de première instance pour ses manquements en la matière. S’en était suivie la décision de la Région, que nous avions saluée à l’époque, de rembourser d’initiative l’ensemble des communes pour les arriérés relatifs aux années 2017 à 2021 (41 millions d’euros) et de revoir à la hausse l’enveloppe budgétaire 2022 pour viser une compensation à 100 % de leurs pertes. Face à cette incompréhension, plusieurs communes ont d’ailleurs introduit des recours pour contester ce sous-financement régional pour 2023 et les premiers jugements (Seneffe, Wanze) leur donnent en toute logique gain de cause.

En ce qui concerne les moyens dévolus à la compensation relative à la forfaitarisation des réductions de précompte immobilier, ceux-ci sont également insuffisants. En 2022, ils ont été revus à la baisse, et encore en 2023, seuls 17 millions d’euros ont été prévus au budget régional alors que l’enveloppe était encore de 26,5 millions d’euros en 2021.

Nous estimons que l’enveloppe aurait dû être alimentée d’environ 7 millions d’euros supplémentaires pour pouvoir compenser pleinement les communes en 2023 du manque à gagner induit par la forfaitarisation de ces réductions. En maintenant fortement à la baisse l’enveloppe de cette compensation, la Région ne respecte pas, en toute connaissance de cause, le principe de neutralité budgétaire.

Rappelons aussi qu’en recourant au revenu cadastral comme base taxable dans le cadre de la fiscalité foncière, la Wallonie s’appuie sur un outil dont la mise à jour est loin d’être optimale. Les droits des pouvoirs taxateurs au regard des évolutions des valeurs locatives des biens, eux, n’en suivent en effet pas automatiquement les accroissements, qu’ils soient « naturels » ou liés aux projets des propriétaires.

Les revenus cadastraux, qui sont la base taxable du précompte immobilier, sont en effet dans un certain nombre de cas sous-estimés, ce qui entraîne un manque à gagner pour les communes en recettes additionnelles au précompte immobilier. Selon nous, l’impact financier pour les communes wallonnes est au minimum de 5 % des additionnels communaux PRI, soit près de 60 millions d’euros en 2023.

L’an dernier, notre association a été auditionnée par le Parlement wallon concernant la réforme de la fiscalité immobilière. Nous y avons notamment fait part de notre souhait qu’une réflexion ambitieuse sur l’opportunité de changer la base taxable du précompte immobilier soit menée jusqu’à son terme.

L’heure est sans doute venue de choisir une base taxable plus en phase avec la réalité immobilière de notre région, plus facile à mettre à jour et plus équitable pour les citoyens. Cette nouvelle base taxable pourrait être la valeur vénale d’un bien au moment de sa mutation, avec un système d’indexation basé sur l’Indice des prix à la consommation (IPC) permettant de « faire le pont » entre deux mutations.

Tout aussi fondamentalement, dans le cadre d’une réforme du précompte immobilier, la garantie que le mécanisme d’additionnels communaux sera préservé nous paraît essentielle. La limitation ou la suppression du système d’additionnels communaux nuirait gravement au principe d’autonomie communale. Une telle décision handicaperait la capacité des communes à déterminer leur niveau d’imposition en fonction de leur besoin de financement et de la réalité socio-économique de leur territoire.

Conclusion

En conclusion, sans remettre en cause l’idée d’une automatisation des droits comme principe fondamental d’un état démocratique bienveillant, nous estimons que l’automatisation des droits des contribuables ne nous paraît admissible que dans la mesure où les droits des pouvoirs taxateurs communaux seraient eux-mêmes préservés et mis en œuvre, ce qui implique :

1. que l’automaticité des droits des contribuables ne soit applicable qu’à des droits certains et actuels
2. Qu'un décret prévoyant une telle automaticité des droits des contribuables prévoie formellement une limitation dans le temps de son champ d'application en écartant toute rétroactivité de l'automaticité ainsi créée ;
3. Que, comme le relèvent à juste titre les auteurs de la proposition, la neutralité des effets négatifs d’une éventuelle indexation ou révision à la hausse des montants des réductions soit garantie aux villes et communes. La compensation des effets par un accroissement du Fonds des communes ne nous paraît toutefois pas permettre d’assurer correctement la neutralité financière d’une telle décision. En effet, comme la neutralité des décisions régionales doit être assurée tant au niveau macro qu’au niveau micro-économique, et que nous avons malheureusement dû constater le manque d’effectivité des mécanismes de compensation mis en place par la Région wallonne, nous estimons que c’est à la source que les effets négatifs des décisions régionales devraient être inertés, en assurant qu’elles n’influent pas la base de calcul de l’additionnel local et qu’elles s’impactent exclusivement sur les recettes et budgets de la Région. La neutralité des décisions de la Région wallonne doit être dynamique et effective, autant qu’elle doit être garantie à chaque commune du point de vue micro-économique et s’appliquer de manière automatique ;
4. Que l’ensemble des droits des pouvoirs taxateurs communaux soient effectivement mis en œuvre. Les budgets régionaux doivent être revus à la hausse afin d’assurer que la Région assume effectivement ses obligations, et l’automaticité des droits des villes et communes doit être garantie également à cet égard. Comment apprécier l’idée d’une coûteuse automaticité des droits des contribuables lorsque les villes et communes doivent saisir les cours et tribunaux pour faire valoir les leurs auprès des autorités wallonnes ?

En outre, une réforme ambitieuse du précompte immobilier nous semble à ce jour nécessaire, réflexion qui, comme nous l’avions déjà précédemment exprimé, implique pour notre association :

- une réflexion ambitieuse sur l’opportunité de changer la base taxable du précompte immobilier. La matrice cadastrale a vécu, et il est peut-être temps de choisir une base taxable plus en phase avec la réalité immobilière de notre région, plus facile à mettre à jour et plus équitable pour les citoyens. Cette nouvelle base taxable pourrait être la valeur vénale d’un bien au moment de sa mutation, avec un système d’indexation basé sur l’Indice des prix à la consommation (IPC) permettant de « faire le pont » entre deux mutations ;

- dans le cadre d’une réforme du précompte immobilier, la garantie que le mécanisme d’additionnels communaux sera préservé. La limitation ou la suppression du système d’additionnels communau x nuirait gravement au principe d’autonomie communale. Une telle décision handicaperait la capacité des communes à déterminer leur niveau d’imposition en fonction de leur besoin de financement et de la réalité socio-économique de leur territoire ;

- la mise en place d’un mécanisme de neutralisation budgétaire des décisions régionales susceptibles d’affecter à la baisse les recettes communales issues du précompte immobilier. Cette neutralité budgétaire devrait être garantie pour les communes tant sur le plan macroéconomique que micro-économique, dans l’hypothèse d’une réforme du précompte immobilier, mais aussi pour toute décision ayant un impact sur le produit de cet impôt. Si une réduction ou exonération de précompte devait être accordée par la Région, il est alors indispensable que le calcul du précompte immobilier et de ses additionnels se fasse à recette inchangée pour les communes. L’exonération serait alors financée directement par la Région au contribuable, celle-ci ne faisant en aucune manière baisser la recette que la Région verserait à la commune concernée par cet avertissement-extrait de rôle ;

- dans le cadre de la perception du précompte immobilier, la garantie tant de la rapidité que de la sécurité juridique des enrôlements, des recouvrements et de la gestion du contentieux, avec un suivi assidu des montants soumis à un dégrèvement éventuel et le développement d’un système de communication efficiente et automatique aux communes ;

- la mise en place d’un système d’avances au niveau régional, permettant aux communes de ne plus dépendre du rythme d’enrôlement et de perception du précompte immobilier et d’obtenir ainsi une meilleure prévisibilité des montants qui leur seront versés ;

- en attendant un changement de base taxable, l’extension du soutien des indicateurs-experts à l’ensemble des provinces wallonnes via un financement régional dédié, et en particulier au bénéfice des provinces et les communes n’ayant pas participé à l’expérience-pilote initiale. Celles-ci devraient être prioritairement et fortement incitées à s’inscrire dans la démarche. La tangibilité du travail des indicateurs-experts sur le rendement du précompte immobilier étant évidente, il s’agit d’un levier rapide et efficace pour augmenter les recettes additionnelles que perçoivent les communes wallonnes ;

- la prise en compte des différents facteurs de mise à jour des revenus cadastraux, tels que l’accélération du projet de digitalisation des permis en Région wallonne, l’obligation de réponse aux demandes de renseignements adressées par les communes aux propriétaires d’immeubles, la prise en compte des changements d’affectation, des éléments exogènes, et des travaux qui ne nécessitent pas de permis, ou encore la mise en place de soupapes temporelles d’adaptation ;

- la mise en place d’une compensation régionale relative au gel de l’indexation du matériel et outillage (à défaut d’envisager la suppression de ce gel) et d’une compensation relative au relèvement du seuil d’allivrement et le versement d’un montant qui correspond aux pertes réellement encourues tant pour le complément régional que pour la compensation forfaitarisation ménages ;

- l’instauration d’une taxe régionale ayant pour objectif de pallier le montage juridique et aux conséquences qui s’ensuivent pour la Région et les pouvoirs locaux, en visant le matériel et l’outillage qui auraient en principe dû être immobilisés, mais qui n’ont finalement pas été cadastrés et qui échappent donc au précompte immobilier. Outre la poursuite d’un objectif financier pour les pouvoirs locaux, une telle taxe rétablirait également une certaine équité fiscale, en particulier au bénéfice des PME, certainement moins enclines que les plus grosses entreprises à procéder à la manœuvre d’évitement de l’impôt qu’une telle taxe serait appelée à combattre ;

- la mise à jour du revenu cadastral pour les biens immobiliers exonérés du précompte immobilier, afin que la compensation octroyée aux communes soit calculée sur base de l’état réel de la matrice cadastrale ;

- une exonération (sans impact pour les communes) du précompte immobilier pour les sociétés de logement de service public, à l’instar de ce qui est actuellement prévu pour les agences immobilières sociales, avec la mise en place d’une compensation pour l’exonération de ces dernières.