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MATRICE D'IMPACT - Les conséquences de la crise sanitaire sur les finances communales : État des lieux après un an de gestion inédite

Mis en ligne le 18 Mai 2021

Après plus d’un an à faire face à une crise d’une ampleur sans précédent, les finances publiques de l’ensemble des niveaux de pouvoir sont soumises à rude épreuve et nécessiteront très probablement une longue période de rémission une fois la tempête définitivement passée. L’État fédéral, les Régions et Communautés mais également les Pouvoirs locaux ont débloqué des sommes considérables pour gérer l’urgence de cette crise et répondre aux besoins criants des secteurs économiques et des nombreux citoyens belges confrontés à une précarisation grandissante, tout en composant avec des recettes en recul sur (presque) tous les fronts et de nombreuses nouvelles dépenses en équipements et mesures sanitaires. Bien que la sortie de crise sanitaire semble enfin en vue, la situation de dégradation des finances publiques locales risque quant à elle de perdurer pendant plusieurs années face aux nombreux dégâts économiques et sociaux qu’il restera encore à résoudre. Tour d’horizon…

En avril 2020, soit au plus fort de la toute première vague, la cellule Finances de l’UVCW s’est rapidement attelée au développement d’une première « Matrice de risques financiers »[1] dont l’objectif, à l’époque, était de fournir à chaque commune un outil de gestion de crise lui permettant de dresser rapidement la liste des postes de recettes et de dépenses qui allaient être très probablement impactés par la crise. Ce premier état des lieux devait permettre à chaque commune wallonne de prendre connaissance des risques financiers qui pouvaient, à terme, mettre à mal son équilibre budgétaire dans le cadre de la crise sanitaire, et prendre des mesures de rééquilibrage en conséquence. Au fil des évolutions de la crise sanitaire en 2020 (1ère vague et 2ème vague), nous avons veillé à faire évoluer cette matrice afin qu’elle corresponde au mieux à la réalité vécue par les pouvoirs locaux.

Lors de cette première année de crise, force est de constater qu’il était extrêmement compliqué de réaliser un état des lieux fiable et définitif sans pouvoir bénéficier d’un recul suffisant sur les événements. Si l’on a l’habitude de dire qu’on ne répare un toit que lors des journées ensoleillées, il est également compliqué d’en évaluer les dégâts lorsque la tempête couvre toujours.

Où en sommes-nous au terme de ce premier semestre 2021 ? Face à une crise qui perdure, mais aussi en raison de la certitude que les conséquences réelles de la crise sanitaire sur les finances communales se feront ressentir encore pendant plusieurs années, la cellule Finances de l’UVCW a décidé de faire évoluer cette première matrice, qui était avant tout un outil de gestion du risque, en une « Matrice d’impacts financiers pluriannuels »[2]. Comme son nom l’indique, cette matrice a pour objectif d’évaluer sur la période 2020 à 2022 les différents risques financiers qui ont fini par se concrétiser avec la réalité de la crise sanitaire et de son prolongement en crise économique. La logique retenue a été de simplifier cette matrice en supprimant certains éléments qui, avec le recul dont nous disposons aujourd’hui, semblent avoir eu un impact plutôt anecdotique sur l’équilibre financier des communes, mais en ajoutant la possibilité de définir une importance des impacts financiers pour chacune des trois exercices budgétaires concernés (2020, 2021, 2022).

En outre, cette matrice liste également l’ensemble des aides et des compensations qui ont été octroyées par les autres niveaux de pouvoir, soit directement aux communes (aides directes), soit aux entités qui en dépendent (CPAS, Zones de police, Zones de secours, etc) ou encore au bénéfice d’acteurs privés en partie soutenus par les communes (ASBL sportives, culturelles, commerçants, PME, etc) et qui constituent donc une aide indirecte dans le sens où elle permet d’éviter aux communes de se retrouver seules dans le soutien à ces nombreux acteurs impactés par la crise.

Cette matrice d’impact est, par définition, un outil évolutif qui sera régulièrement mis à jour et amélioré en fonction des évolutions de la crise sanitaire et économique, mais elle permet déjà de pointer un certain nombre d’impacts financiers auxquels les communes ont ou devront rapidement faire face. Notons à ce propos que le SPW Intérieur & Action sociale a récemment publié son 9ème cahier des finances locales[3] dont les premières conclusions relatives aux impacts budgétaires de la crise correspondent en grande partie aux tendances identifiées par l’UVCW.

Enfin, précisons qu’il est actuellement encore difficile de chiffrer les impacts réels de la crise sur les finances communales sans une analyse approfondie des comptes annuels 2020. Sans avoir l’intention d’exhaustivité, et toujours sous réserve d’un certain manque de recul sur une crise dont nous ne sommes pas encore sortis, passons maintenant en revue les différents postes budgétaires impactés.

Des recettes incertaines

  • Notre plus grande crainte s’est rapidement portée sur les recettes additionnelles à l’Impôt de personnes physiques (IPP). Bien que les nombreuses mises au chômage temporaire au printemps 2020 n’ont pas impacté les recettes additionnelles 2020 (celles-ci étant calculées sur base des revenus de 2019 non impactés par la crise), il est à prévoir un impact sur l’IPP beaucoup plus important en 2021, et qui devrait se renforcer en 2022 avec le risque de faillite d’entreprises et d’indépendants. Les conséquences sur les recettes additionnelles à l’IPP se feront même très probablement ressentir au-delà de 2022, selon la vigueur de la reprise économique, elle-même tributaire de la durée toujours incertaine de la crise sanitaire.
  • La réflexion est identique en ce qui concerne les recettes additionnelles au Précompte immobilier (PRI). L’impact devrait être anecdotique sur les recettes 2020 et probablement assez limité en 2021. Il conviendra toutefois de rester vigilant en 2022, exercice qui pourrait être impacté par les faillites d’entreprises survenues en 2021 et 2022, avec pour conséquence une perte des revenus issus du précompte immobilier sur le foncier, mais également sur le matériel et outillage.
  • En revanche, si un poste de recettes a été particulièrement touché en 2020, c’est celui des recettes issues des taxes locales. De nombreuses communes, afin de soutenir les indépendants et PME installés sur leur territoire, ont en effet décidé de reporter et même de supprimer, parfois pour plusieurs années, un grand nombre de taxes communales sur l’activité économique. Les estimations de recettes relatives à la fiscalité locale des entreprises ont ainsi été revues à la baisse de 25 millions d’euros au cours de l’année 2020[4]. Soulignons toutefois l’action du Gouvernement wallon qui a dégagé en 2020 et en 2021 respectivement 3,96 millions et 42 millions d’euros pour tenter de compenser cette perte directe pour les caisses communales.
  • Nos craintes se sont également portées sur les dividendes versés par les intercommunales, mais ceux-ci n’ont a priori pas été impactés en 2020 puisqu’ils ont été octroyés sur base des résultats 2019. Le risque, même si nous l’évaluons comme faible, est toutefois bel et bien réel pour les années 2021 et suivantes, en particulier en ce qui concerne le secteur le plus important que constitue le secteur énergétique (gaz et électricité).
  • Les dotations octroyées dans le cadre du Fonds des communes n’ont quant à elles connu qu’une légère diminution en 2020 par rapport aux estimations initiales, mais qui tient davantage d’un niveau d’inflation[5] finalement plus faible qu’anticipé en début d’année et qui est indirectement reliable à la crise sanitaire. Ce différentiel a par ailleurs été partiellement compensé par la Région.
  • Enfin, on observe également en 2020 une diminution maîtrisée mais réelle des recettes de prestation, en particulier avec la perte des interventions financières des parents aux activités scolaires et extrascolaires, et la diminution des entrées dans les infrastructures sportives communales.

 

Des dépenses sous pression

  • En ce qui concerne les dépenses communales, notre principale préoccupation s’est tout d’abord portée sur les dépenses de transfert, en particulier pour les dotations communales aux CPAS qui ont dû faire face à une augmentation importante et subite de la précarité et des demandes d’intervention financière. Notons toutefois que l’État fédéral a rapidement pris conscience de la situation et est intervenu en conséquence afin d’aider les CPAS à répondre à ces charges croissantes, auxquels le Gouvernement wallon a également apporté son concours. En outre, les mécanismes stabilisateurs tels que le chômage économique ont permis de limiter l’impact sur l’emploi. L’impact sur les dotations communales octroyées aux CPAS a donc été relativement restreint en 2020, mais il est à craindre que cette situation soit transitoire et que la hausse du financement nécessaire au bon fonctionnement des CPAS s’inscrive dans la durée, avec un impact différé à l’instar des conséquences sur les recettes additionnelles à l’IPP.
  • Toujours en matière de dépenses de transfert, les communes ont octroyé en 2020 de nombreux subsides et subventions aux associations sportives et culturelles, aux indépendants et aux petites et moyennes entreprises dont l’activité a été impactée par la crise, ainsi qu’aux ménages les plus précarisés. Pour preuve, au cours de l’année 2020, les communes ont augmenté de 58 millions d’euros les crédits budgétaires relatifs à ces dépenses[6]. Certaines communes prévoient également d’intervenir financièrement en 2021 pour soutenir la reprise des secteurs économiques les plus impactés, notamment l’HoReCa et le secteur culturel, et budgètent dès ce début d’année des enveloppes complémentaires pour faire face à ces dépenses exceptionnelles.
  • En ce qui concerne les dépenses de personnel, la crise sanitaire a ralenti ou mis en pause le recrutement de nouveaux agents dans certaines communes. Cette situation, combinée à la mise en chômage temporaire de certains agents communaux, a conduit à une diminution des dépenses de personnel en 2020. Les dépenses de personnel pouvant, dans certains cas, constituer une variable d’ajustement qui permette à la commune de maintenir son équilibre budgétaire, cette diminution est par conséquent révélatrice, au mieux d’une certaine prudence dans le chef des communes wallonnes, au pire de réelles difficultés financières pour faire face à la crise sanitaire.
  • Enfin, en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, la situation est à nuancer. D’une part, les communes wallonnes ont été contraintes en 2020 et 2021 de réaliser une série de nouvelles dépenses liées à la crise sanitaire : achat de masques, achat de gel hydroalcoolique, installation de plexiglas, nettoyage plus régulier des bureaux, etc ; mais aussi de nombreuses dépenses liées à l’équipement informatique du personnel communal contraint de travailler à domicile. A contrario, certaines dépenses de fonctionnement ont fortement diminué, comme les frais de chauffage des bâtiments ou encore l’achat de fournitures de bureau. D’après nos premières analyses, cette situation a pour conséquence l’existence de réalités très différentes d’une commune à l’autre, notamment en fonction de l’équipement informatique préexistant dans certaines communes dans lesquelles le travail à domicile était déjà courant.

 

En conclusion, nous pouvons observer que les conséquences directes de la crise sur les finances communales ont été relativement restreintes en 2020, principalement en raison de l’effet « retard » de cette dernière sur les principaux postes de recettes et de dépenses et des économies induites notamment en termes de dépenses de personnel. Cependant, à travers le soutien que les communes ont tenu à apporter non seulement aux acteurs économiques, que ce soit par un allègement de la fiscalité ou des aides financières, mais aussi aux associations et aux ménages, cette crise aura eu malgré tout un impact financier qu’on ne peut négliger et qui ne peut encore être précisément évalué à ce jour. Par ailleurs, les impacts financiers de la crise vont s’accroître dès 2021 voire se renforcer en 2022, avec une prolongation probable en 2023 et 2024 en cas de ralentissement durable de la conjoncture ou d’une reprise trop peu vigoureuse.

 


[1] https://www.uvcw.be/finances/actus/art-3694

[2] https://www.uvcw.be/finances/actus/art-6405

[3] https://interieur.wallonie.be/sites/default/files/2021-04/Cahier%20des%20finances%20locales%20n9_0.pdf

[4] Source : Cahier des finances locales n°9, Covid 19 et budgets communaux. Premières évaluations des impacts budgétaires de la crise et des mesures d’assouplissements budgétaires, SPW Intérieur et Action sociale, avril 2021.

[5] Pour rappel, l’évolution de l’enveloppe budgétaire du Fonds des communes évolue annuellement selon la clé « Indexation + 1% ».

[6] Source : Cahier des finances locales n°9, Covid 19 et budgets communaux.  Premières évaluations des impacts budgétaires de la crise et des mesures d’assouplissements budgétaires, SPW Intérieur et Action sociale, avril 2021.

Les auteurs

Julien Flagothier

Conseiller en Finances publiques et en Développement local à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Détenteur d'un Master en sciences politiques délivré par l'Université de Liège, Julien Flagothier, après avoir travaillé plusieurs années au sein de l'Union Wallonne des Entreprises (UWE), exerce depuis 2016 la fonction de conseiller en finances publiques et en développement local à l'Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW).

Les articles de l'auteur

Katlyn Van Overmeire

Conseillère experte en finances publiques locales à l'Union des Villes et Communes de Wallonie

Licenciée en sciences politiques, AESS, titulaire d’un diplôme d’études complémentaires en économie et d’un diplôme d’études spécialisées en gestion, Katlyn Van Overmeire, après avoir officié plusieurs années comme attachée à l’Autorité nationale de concurrence, exerce depuis 2008 la fonction de conseillère experte en finances publiques locales à l’Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW).

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