Pouvoirs d'actions d'office du bourgmestre

Dans le cadre de sa mission légale, découlant de l'article 135, par. 2 de la Nouvelle loi communale, de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, et notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques, la commune a le pouvoir de faire cesser de sa propre initiative les troubles à l'ordre public que laissent subsister les personnes pourtant invitées à y mettre fin.

Toutefois, pour pouvoir agir d'office, l'autorité communale doit avoir préalablement accompli certaines démarches. Ainsi, le bourgmestre, qui est l'autorité compétente pour l'adoption d'un arrêté, devra d'abord constater les faits, ensuite prendre contact avec les personnes concernées et enfin prendre son arrêté.

Examinons chacun de ces points.

1. Constatation

Le bourgmestre peut être averti des (risques de) troubles à l’ordre public de différentes manières: soit un citoyen lui fait part, par exemple, de la présence d’un chien dangereux, soit la police l’avertit des plaintes d’un citoyen concernant les bruits incessants dans sa rue, ou encore les services d’incendie l’informent qu’un café ne semble pas répondre aux normes, etc.

Avoir été averti du (risque de) trouble n'est évidemment pas suffisant pour que le bourgmestre adopte un arrêté. En effet, il devra constater l'existence du danger et l'étendue du (risque de) trouble.

Le bourgmestre peut procéder à cette constatation personnellement ou sur base d’un rapport, par exemple, des services d’urbanisme, des services de police ou encore du service d’incendie. Quand la technicité du trouble l’exige (par exemple, pour calculer la stabilité d’un bâtiment lorsqu’il menace ruine), il est possible de faire appel à un expert indépendant (dans le cas précité, un architecte ou ingénieur architecte) qui, outre le constat, pourra proposer des solutions pour mettre fin au trouble (étançonner les murs par exemple).

Un problème risque de survenir lorsqu’une visite domiciliaire s’impose. Cela peut être le cas lorsque le bourgmestre a reçu le témoignage des voisins indiquant que telle maison est infestée de rats et qu’elle semble également atteinte par la mérule. Dans ce cas, la constatation du trouble ne pourra pas se faire à l’extérieur, il sera donc nécessaire de pénétrer dans l’habitation pour effectuer la constatation. Si l’occupant des lieux accepte cette visite, il n’y aura évidemment aucun problème. Mais il n’en sera pas de même lorsqu’il refusera. Dans ce cas, se pose la question de la légalité d’une visite domiciliaire sans consentement de l’occupant des lieux.

La réponse est controversée.

En fait, il faut tout d’abord rappeler que l’article 15 de la Constitution consacre que "le domicile est inviolable; aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas prévus par la loi et dans la forme qu'elle prescrit", par ailleurs, l’article 148 du Code pénal punit d’un emprisonnement de huit jours à six mois et d’une amende de vingt-six francs à deux cents francs "tout fonctionnaire de l’ordre administratif qui, agissant en cette qualité, se sera introduit dans le domicile d’un habitant contre le gré de celui-ci, hors les cas prévus et sans les formalités prescrites par la loi". "Il semble donc qu'en l'absence de consentement et hors les cas prévus par la loi, aucune visite domiciliaire n’est possible." [1] [2]

Certains auteurs estiment qu’il n’est donc pas possible d’effectuer une visite domiciliaire sans le consentement de l’occupant; néanmoins, ce n’est pas l’avis de tous les auteurs. Ainsi, certains [3] considèrent que si le bourgmestre peut adopter des arrêtés de police aux conséquences multiples, et ce même contre la volonté du propriétaire, il peut a fortiori pénétrer dans l’immeuble sans recueillir le consentement de l’intéressé. Nous partageons l’avis de ces auteurs; en effet, si cette possibilité était interdite, cela aurait pour conséquence de rendre les pouvoirs de police du bourgmestre relatifs du fait qu’il ne pourrait pas les exercer partout.

Par ailleurs, un avis du Conseil d’Etat [4] semble se rallier à cette seconde thèse, qui rappelons-le est la nôtre. Ainsi, selon le Conseil d’Etat, le bourgmestre peut pénétrer dans une habitation qu’il estime insalubre, même contre le gré de ses occupants, et cela sur base de l’article 135, par. 2 NLC.

Le Conseil d’Etat énonce néanmoins trois limites à cette possibilité:

• le bourgmestre ne pourra agir qu’après avoir été saisi de la question soit par un rapport de police ou un rapport technique, soit par une plainte des occupants ou voisins;
• le bourgmestre ne pourra visiter l’immeuble que pendant le jour;
• il devra s’efforcer d’arriver à un accord avec l’occupant quant au jour et à l’heure de la visite, et ce n’est qu’en cas de refus absolu de l’intéressé que le bourgmestre pourra fixer unilatéralement la date et l’heure de l’inspection, en avertissant au préalable l’occupant.

On constate dès lors que les contacts doivent être pris avec l’occupant des lieux et non avec le propriétaire. Par ailleurs, ces limites s’entendent hors cas d’extrême urgence.

Précisons que le bourgmestre peut visiter personnellement l’immeuble mais il n’est pas obligé, il peut dès lors envoyer des services compétents.

Enfin, nous attirons l’attention du lecteur sur le fait que même si nous partageons cette thèse, aucune jurisprudence claire n’existe à ce jour sur cette problématique. Dès lors, il n’est pas possible d’affirmer qu’une visite domiciliaire "forcée" sur base du seul article 135 NLC sera approuvée par le juge.

Quoi qu’il en soit, lorsque les troubles ne concernent pas des "domiciles" aucune formalité particulière ne devra être respectée. Le maintien de l’ordre public confère ainsi une clef d’accès aux bourgmestres pour la visite d’immeubles non bâtis, d’immeubles abandonnés, des communs d’immeubles à appartement multiples, etc.

2. Contact

Après le constat, si ce n’est déjà fait, contact doit être pris avec les personnes concernées afin de leur permettre de faire valoir leur point de vue par rapport à la situation et de se concerter sur les possibilités de mettre fin "à l’amiable" au trouble constaté. Si un rapport circonstancié existe celui-ci devrait leur être communiqué. Cette obligation de contacts préalables se comprend au regard du principe "audi alteram partem".

En cas d’impérieuse urgence cette procédure peut être omise.

En ce qui concerne le contact, celui-ci peut évidemment se faire de différentes manières mais la plus sûre est l'envoi d'une lettre recommandée et d'une lettre simple. Ainsi, même si la personne concernée ne va pas chercher son recommandé elle devrait normalement avoir été avertie de sa possibilité d’être entendue.

3. Adoption de l'arrêté

Si les contacts préalables ne permettent pas de résoudre le problème, le bourgmestre donne ordre à la personne concernée de prendre les mesures qu'il précise pour mettre fin au trouble constaté, et ce dans un délai qu'il fixe eu égard aux circonstances de l'espèce. Cet ordre doit être formalisé dans un arrêté de police dûment motivé en droit [5] et en fait. Il est recommandé que le bourgmestre précise dans cet arrêté que si la situation persiste à l'issue du délai accordé, il donnera ordre (aux ouvriers communaux, ou à une entreprise désignée, ou encore à la police locale) d'exécuter les mesures prescrites, même contre le gré de la personne concernée, et au besoin par la force.

Moyennant le respect de cette procédure, si l'intéressé persiste dans son refus d'agir, les personnes préalablement investies de cette mission par le bourgmestre pourront se rendre sur la propriété de la personne concernée, même contre son gré, pour exécuter l'ordre du bourgmestre. L'habilitation du bourgmestre constitue donc un acte suffisant pour légitimer cette visite forcée. Toutefois, afin d'éviter tout problème en cas de recours éventuel, le bourgmestre prendra soin de prévenir préalablement l'intéressé, de préférence par courrier recommandé, du jour et de l'heure de cette visite.

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[Remonter] Th. Ceder, Les pouvoirs de réquisition du bourgmestre, ordre public et réquisition: un triptyque inconciliable?, Rev. Dr. Comm., 2006/9, p. 3 et s. >
1. [Remonter] Pour rappel, la notion de domicile se définit comme étant l'endroit où la personne entend exercer les activités liées à sa sphère d'intimité; par exemple, la maison habitée, le kot, la caravane aménagée en résidence, le garage attenant à la maison (Gand, 13.11.1961, R.W., 1961-62, 797), le jardin clôturé attenant à la maison (cour mil., 31.1.1984, R.W., 1984-85, 550), etc.
2. [Remonter] Voy. notamment F. Haumont, B. Pâques et M. Scholasse, Les immeubles délabrés. Mesures et contraintes juridiques et administratives, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin, 1986, p. 36; M. Muller et V. Ramelot, "La marge de manœuvre de la commune", La lutte contre les logements insalubres à Bruxelles, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 67 et s.
3. [Remonter] C.E., 23.4.1970 (A.17.056/VL-6-523).
4. [Remonter] L'arrêté visera donc les articles 133, al. 2 et 135, par. 2 de la Nouvelle loi communale.