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Police administrative - Compétence respective du bourgmestre et du conseil communal

Mis en ligne le 20 Janvier 2005

Il appartient au bourgmestre de prendre toutes les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public. Quant au conseil communal, il peut adopter des règlements en la matière. C'est ce que l'on appelle la police administrative générale, par opposition aux polices administratives spéciales prévues dans des lois particulières.

Mais de quelle manière le bourgmestre et le conseil peuvent-ils agir? Sous quelle forme et selon quelle procédure?

1. Pouvoir réglementaire du conseil communal et pouvoir d'exécution du bourgmestre

Le conseil communal est seul compétent pour prendre des règlements de portée générale, qui s'appliqueront:

  • à tous les citoyens, ou à certaines catégories d'entre eux,
  • sur tout le territoire de la commune, ou dans certaines parties de celle-ci,
  • et pour une durée indéterminée, sans limitation dans le temps [1].

Le bourgmestre, quant à lui, dispose d'une compétence de police administrative générale qui est quasiment toujours de portée individuelle. Cela signifie qu'il ne peut prendre que des mesures ponctuelles, et donc applicables:

  • à une seule personne, ou à un nombre très restreint de personnes [2],
  • en un endroit bien précis de la commune, endroit où le trouble se produit ou peut se produire,
  • et pour une durée déterminée [3] ou déterminable [4].

Tant le conseil que le bourgmestre baseront leur compétence en matière de police administrative sur l'article 135 § 2 de la nouvelle loi communale. Le cas échéant, le bourgmestre pourra se baser également sur un règlement de police du conseil communal.

2. Ordonnances du conseil communal et arrêtés du bourgmestre

Concernant les actes à prendre, la répartition des compétences exposée au point 1 se traduit par une distinction entre:

  • l'action du conseil communal, sous la forme de règlements que la loi désigne par les termes "ordonnances de police" (art. 119 NLC),
  • et l'action du bourgmestre, qui peut, en application de l'article 133 al. 2 de la nouvelle loi communale, prendre des "arrêtés de police". Ces termes ne sont pas repris dans le loi elle-même –l'article 133 al. 2 précité ne parle que d'un pouvoir d' "exécution"–, mais ressort d'une doctrine et d'une jurisprudence constantes [5].

L'ordonnance devra donc être basée sur les articles 135 § 2 et 119 de la nouvelle loi communale, tandis que les arrêtés viseront les articles 135 § 2 et 133 al. 2.

3. Un cas très exceptionnel: l'ordonnance du bourgmestre

Dans certains cas très exceptionnels toutefois, le bourgmestre disposera d'un pouvoir de police réglementaire, c'est-à-dire de portée générale (art. 134 NLC).

Le bourgmestre prendra alors, à la place du conseil , une ordonnance de police.

Toutefois, cette compétence est doublement limitée:

  • elle ne s'applique qu'à des situations très graves (catastrophe, émeute, danger de grande ampleur, etc., mettant en péril imminent la sécurité des habitants),
  • elle implique le respect d'une procédure spéciale, qui comporte:
    • une communication immédiate et motivée de l'ordonnance aux membres du conseil communal (ce qui impliquera le plus souvent un courrier au domicile de chacun d'eux),
    • une obligation de confirmation par le conseil communal lors de la première séance qui suit la prise de cette ordonnance, à peine de voir celle-ci cesser ses effets pour l'avenir.

Voici quelques exemples - théoriques - de mesures qui pourraient être prises sur pied de l'article 134:

  • interdiction faite à tous les habitants d'utiliser l'eau courante, suite à la découverte d'une pollution dans système de distribution d'eau,
  • interdiction des rassemblements de plus de x  personnes sur la voie et dans les lieux publics, lorsque des émeutes ont éclaté,
  • interdiction ou limitation de l'usage des réserves d'eau, lorsqu'une pénurie peut entraver la lutte contre les feux de forêts,
  • en période de grande sécheresse, interdiction de fumer sur la voie publique, en raison des risques d'incendie.

4. La pratique

L'on constate toutefois que cet article 134 est souvent utilisé dans des cas où il ne devrait pas l'être.

Pour des raisons qui tiennent sans doute à la formulation des articles 133, 134 et 135 de la nouvelle loi communale, l'attention est attirée par ce seul article 134 lorsqu'il s'agit de trouver une base légale à l'action ponctuelle du bourgmestre.

Il n'est pas rare, en effet, qu'un bourgmestre prenne une ordonnance, là où il devrait prendre un arrêté.

C'est le cas par exemple pour les décisions de fermer une rue à la circulation pendant l'exécution de travaux spécifiques ou pendant la tenue d'un marché dominical, d'une course cycliste, pour certaines interdictions d'occupation d'immeubles insalubres ou en ruine, pour des ordres de démolition, etc.

Les cas qui viennent d'être cités, outre qu'il ne sont nullement exceptionnels et sont même très courants, constituent des troubles ponctuels, lesquels ressortissent comme tels à la compétence du seul bourgmestre, à l'exclusion du conseil communal.

L'on voit pourtant des délibérations de conseils communaux qui "ratifient" ou "confirment", généralement en série, les arrêtés du bourgmestre pris sur ces objets au cours du mois écoulé, leur permettant donc de poursuivre leurs effets, alors que bien souvent la situation qui les a justifiés n'existe plus (la course cycliste est passée, le marché public a replié ses échoppes, etc.).

Preuve supplémentaire de l'inadéquation de l'article 134 aux cas visés, son texte impose une lourde formalité de communication immédiate de l'acte aux membres du conseil; en outre, les articles L1133-1 et L1133-2 CDLD et l’article 119 NLC prévoient un ensemble de formalités de publication des ordonnances [6]. De toute évidence, cette procédure est totalement disproportionnée, et inapplicable en l'espèce.

Un simple arrêté du bourgmestre suffit donc à régler légalement ces situations.

5. Publication et notification

La prise d'une ordonnance diffère encore de la prise d'un arrêté en ce qui concerne sa publicité.

Les ordonnances de police du conseil, ayant une portée générale, doivent:

  • comme tout règlement, faire l'objet d'une publication par affichage (art. L1133-1 CDLD),
  • être mentionnées au registre des délibérations (art. L1133-2 CDLD).

Elle doivent de plus être transmises en expédition:

  • à l'autorité de tutelle, dans les 48 heures de la délibération (art. 119 al. 3 NLC),
  • aux greffes des tribunaux de première instance et de police du ressort, dès leur adoption (art. 119 al. 5 NLC).

Enfin, une mention en sera faite dans le Mémorial administratif de la province (art. 119 al. 6 NLC).

Les arrêtés du bourgmestre, pour leur part, devront seulement:

  • être notifiés à la ou aux personnes qu'ils concernent (principe général de publicité des actes administratifs de portée individuelle [7] [8]),
  • dans certains cas, être affichés sur le lieu auquel ils s'appliquent: ce sera le cas lorsque tous les citoyens sont visés, par exemple par un arrêté visant à interdire temporairement l'accès à ce lieu (habitation insalubre ou menaçant ruine, risque d'éboulement d'une falaise, etc.).

Ces actes ne sont soumis à aucune autre forme de publicité.

Quant aux ordonnances de police du bourgmestre (cfr. point 3), elles sont soumises aux mêmes formes de publicité que les ordonnances du conseil [9].

6. Tutelle

Enfin, le contrôle de tutelle est bien organisé pour les ordonnances de police (envoi d'une expédition à la députation permanente – art. 119 al. 3 NLC), tandis qu'un tel contrôle est rarissime pour les arrêtés individuels, puisque ces actes ne doivent pas être transmis à l'autorité de tutelle.

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  1. Cependant, une ordonnance peut viser des situations périodiques (par ex. : l'interdiction d'utiliser des pétards à l'occasion des fêtes de fin d'année). Il ne s'agit nullement de mesures temporaires.
  2. Voyez toutefois au point 5 l'affichage des arrêtés qui concernent l'ensemble des citoyens.
  3. Par ex. : arrêté de fermeture d'un débit de boisson pour deux mois.
  4. Par ex. : arrêté d'insalubrité interdisant le logement dans une habitation tant que les travaux de rénovation n'ont pas été effectués.
  5. Voyez not. J. DEMBOUR, Les pouvoirs de police administrative générale des autorités locales , Bruylant, Bruxelles, 1956 ; J. M. LEBOUTTE, Modèles d'ordonnances et d'arrêtés de police , UVCB, Bruxelles, 1992, p. 26 à 29.
  6. Voyez point 5.
  7. Voyez M.-A. FLAMME, Droit administratif, t. 1 er , Bruylant, Bruxelles, 1989, P. 433, n° 185.
  8. A noter que le délai de recours de 60 jours devant le Conseil d'Etat ne commence à courir qu'à la date de notification de l'acte, de sorte qu'une personne concernée pourrait voir sa requête recevable, même après 60 jours, si l'arrêté du bourgmestre ne lui a pas été notifié (c'est par exemple l'hypothèse d'un arrêté de fermeture d'un immeuble qui n'aurait été notifié qu'au propriétaire, et contre lequel le locataire déposerait un recours).
  9. A noter que dans les communes de la région de langue allemande et dans celles à statut spécial, ces ordonnances doivent être communiquées immédiatement au gouverneur, lequel peut les suspendre (art. 134 § 1 er NLC).

Date de mise en ligne
20 Janvier 2005

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