Adresse de référence : le Conseil d’Etat annule la circulaire du 7 juillet 2023 !

Avec leur circulaire de juillet 2023, le SPP IS et le SPF Intérieur pensaient avoir « apporté des clarifications aux règles existantes et simplifié les démarches administratives » en matière d’adresse de référence pour les personnes sans-abri. Pour le Conseil d’Etat, la circulaire est réglementaire et n’a pas respecté la procédure adéquate : elle est donc annulée.

Rappelez-vous …

Sur cette question d’adresse de référence, il existait plusieurs circulaires du SPP IS (1997, 1998 et 2006) ainsi que des instructions propres à l’Intérieur avec comme résultat négatif des divergences d’interprétation entre le CPAS et la commune. En juillet 2023, une version unique adoptée par le SPP IS et le SPF Intérieur avait remplacé les circulaires précédentes. Cette circulaire commune datée du 7 juillet 2023 vient d’être annulée par le Conseil d’Etat en son arrêt du 23 mai [Au moment d’écrire ces lignes, le principe de l’annulation de la circulaire a été publié mais pas (encore de manière officielle) l’arrêt lui-même : https://www.ejustice.just.fgov.be/mopdf/2025/06/05_1.pdf#page=170. Vous trouverez toutefois l’arrêt du CE du 23 mai 2025, 15e Ch., n° 263398 sur le site d’inforum : https://www.inforum.be/uhtbin/docno/383347].

Le Conseil d’Etat estime que ces actes attaqués -la circulaire et les Instructions générales concernant le registre de population- revêtent une portée normative. Ils concernent en effet un nombre indéterminé de personnes (toutes les personnes sans-abris) dont ils règlent la situation en matière d’adresse de référence, « de manière impersonnelle et abstraite, pour le présent et l’avenir ». Ils revêtent donc bel et bien une portée réglementaire (art. 3, par. 1, des lois coordonnées sur le Conseil d’État).

Selon les lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, la consultation de la section législation constitue une formalité substantielle pour toutes les dispositions de nature réglementaire hors les cas d’urgence spécialement motivés. Cette disposition est d’ordre public.

Une telle circulaire aurait donc dû être soumise préalablement pour avis au Conseil d’Etat.

Remarquons que les griefs des associations qui ont introduit le recours en annulation étaient nombreux (17). Outre celui mentionné ci-dessus, nous retiendrons principalement celui qui concerne directement le CPAS.

Si, la personne sans-abri avait effectivement le choix entre l’adresse de référence personne physique ou CPAS, il était cependant imposé une même procédure avec une intervention obligatoire du CPAS afin d’examiner les différentes conditions. La législation existante concernant les adresses de référence « personne physique » ne prévoyait toutefois pas ni une procédure similaire ni des conditions semblables à celles prévues dans le cadre de l’adresse de référence « CPAS ».

Selon nous, l’adresse de référence auprès d’un particulier était une demande administrative auprès de la commune et non une demande d’aide sociale auprès du CPAS.

C’est par ailleurs ce que nous avions toujours défendu en écrivant déjà en 2013 à la Ministre de l’Intérieur suite aux Instructions qui, de manière unilatérale et sans concertation, imposaient de nouvelles missions aux CPAS.

Lors de la publication de la circulaire de juillet 2023 (pour laquelle nous n’avions pas été consultés) nous avions demandé un « monitoring » afin d’évaluer la surcharge de travail pour les CPAS.

Ce sont donc notamment ces contraintes et ces obligations -qui allaient au-delà des dispositions légales et réglementaires existantes- ajoutées par voie de circulaire (et d’Instructions) qui ont donné ce caractère réglementaire. Vu ce caractère, l’avis du Conseil d’Etat aurait dû être sollicité (ce qui n’a pas été fait) et cela a conduit à leur annulation par le Conseil d'État.

L'annulation d'un acte juridique signifie que l'acte est considéré comme n'ayant jamais existé. De manière pratique, nous avons toutefois du mal à imaginer.

Quid pour l’avenir ?

L’arrêt du CE devrait à tout le moins avoir pour conséquence :

- l’absence d'intervention obligatoire du CPAS pour l’adresse de référence chez un particulier : selon nous, si le CPAS reçoit une demande d’adresse de référence personne physique, il devrait la renvoyer à la commune.

- l’absence de domiciliation automatique au-delà d’une certaine durée de séjour dans des établissements comme des maisons d’accueil…Ce volet touche toutefois plus la commune que le CPAS.

- la disparition des obligations supplémentaires prévues par la circulaire (p.e. : les délais stricts, les formulaires fixes, les interventions de la police locale) mais que faudra-t-il appliquer ?

Le SPP IS a demandé à rencontrer l’Intérieur sur cet arrêt d’annulation. Nous attendons un retour pour tous ces aspects pratiques.