Fonds d’investissement pour le logement public: l’avis de l’UVCW

Le Gouvernement wallon a adopté, en première lecture, l’avant-projet de décret réformant le mécanisme d’ancrage communal et les sanctions y liées. L’Union des Villes et Communes de Wallonie vient donc de rendre un avis à ce propos auprès de Pierre-Yves Dermagne, Ministre des pouvoirs locaux, de la Ville et du logement.

Fonds d’investissement pour le logement public (ci-après : FILP)

Il est proposé la mise en place d’un financement par le biais d’un droit de tirage. La programmation sera organisée sur 6 ans, la première portant sur les années 2019-2024 (législature communale). Entre l’ancrage 2014-2016 et le FILP 2019-2024, seul un financement alternatif de 80 millions serait mis en place (modalités inconnues à ce stade), ce qui est à déplorer.

Sur le principe, le financement via un droit de tirage est à souligner positivement. On relèvera toutefois principalement que :

-     Pour la période 2019-2024, le Gouvernement envisage de n’investir que 36.793.000 euros par an (budget inférieur à ceux prévus lors des programmes d’ancrage passés). Ces moyens sont totalement insuffisants. Ils ne répondent aucunement au besoin urgent de création massive de logements publics, d’autant que d’autres décisions du Gouvernement wallon mettent également en péril l’offre de logement public (vente forcée de logement public).

Soulignons que ce budget couvrira non seulement la construction, mais aussi l’équipement et la rénovation lourde. Il n’est en outre pas envisagé d’accompagner ce FILP de moyens d’investissement complémentaires pour la rénovation massive du parc de logements pourtant nécessaires pour sa remise à niveau qualitative.

-     Les opérateurs immobiliers locaux devront prendre en charge 35% du coût de la plupart des opérations, la Région prenant à sa charge les 65% restants. Des dérogations sont possibles, sur demande motivée et moyennant autorisation. Dans certains cas, ce taux d’intervention régional est donc moins élevé que celui actuellement en vigueur (équipements,…). Or, les recettes actuelles (loyers, subsides,…) ne permettent pas aux sociétés d’assurer le maintien en bon état de leur parc de logement et son développement. La réponse au besoin d’équilibre financier du secteur est donc insatisfaisante et n’augure pas une amélioration de la situation économique fragile des sociétés de logement. D’autres décisions prises par le Gouvernement wallon y contreviennent également (absence de réforme du calcul de loyer, assouplissement des règles en matière de surloyer).

-     Le budget régional est réparti par entité communale, en fonction de la part des montants attribués sur le territoire communal, par rapport au montant total régional attribué, dans le cadre des programmes d’ancrage depuis 2007, du programme PEI et du programme PIVERT. Cette première répartition est essentielle et guidera les suivantes. Ces critères sont inacceptables. Il crée une discrimination pérenne entre territoires communaux et une aggravation des disparités entre les opérateurs: plus le territoire communal a bénéficié par le passé de subsides à la création de nouveaux logements publics ou à la rénovation du parc existant, plus il en bénéficiera à l’avenir. Il génère en outre des écarts importants entre pouvoirs locaux et pose également la question de l’atteinte de l’objectif régional de 10% de logement public par commune.

En lieu et place de ces critères, il parait opportun, pour l’Union des Villes et Communes e Wallonie, de tenir compte, pour la rénovation de logements existants, du nombre de logements publics déjà rénovés, de l’âge du patrimoine des logements publics et de la répartition entre les maisons et appartements au sein de ce même parc. Pour la création de nouveaux logements, le nombre de candidats-locataires en attente d’un logement ainsi que les objectifs régionaux et locaux en matière de développement du parc de logement public pourraient fonder la méthode de répartition du budget.

Dans l’hypothèse où un budget dépassant le montant de 36.793.000 euros par an serait consacré au FILP, le solde dépassant ce budget serait réparti selon une autre méthode. Cette hypothèse n’est toutefois pas envisagée avant la programmation 2025-2031.

Enfin, chaque entité communale aurait au minimum 100.000 euros pour l’ensemble de la programmation de 6 ans, montant qui parait très faible dès lors que cette enveloppe doit couvrir l’acquisition du foncier, la construction, l’équipement, etc.

-     La commune doit déléguer au moins 80% de la réception du droit de tirage ainsi que la mise en œuvre du plan d’investissement (ci-après : PIL) à une ou plusieurs sociétés de logement. Des dérogations sont possibles, sur demande motivée et après autorisation du Gouvernement. Ce système conduit à imposer aux communes qui disposent d’un faible droit de tirage de systématiquement devoir requérir une dérogation pour confier la réalisation d’une seule opération à un autre opérateur local. Un assouplissement de cette règle doit, selon l’UVCW, être prévu.  De même, la possibilité d’utiliser les enveloppes financières de plusieurs communes pour mener une seule opération doit être permise.

-     Le Gouvernement régional fixera des priorités régionales et des conditions particulières en matière d’investissement (maxima d’intervention, directive en termes de priorité d’investissement,…). Ceci fait craindre une marge de manœuvre restreinte pour les pouvoirs locaux ainsi qu’une tutelle d’opportunité dans l’approbation des PIL, lesquelles s’avèreraient inacceptables dans un système de droit de tirage.

-     Le droit de tirage est versé par tranches successives et de manière automatique directement aux opérateurs définis par le PIL approuvé. Elle est liquidée en 6 tranches, une par année (1/6^e). Ce système parait opportun tout en posant la question du montant de chacune des tranches, en particulier pour les territoires communaux qui bénéficieront d’un montant faible dans le cadre du droit de tirage.

-     Dès la confection du PIL, la commune et l’opérateur immobilier seront tenus d’établir un calendrier de réalisation. La Région contrôlera le bon respect de celui-ci, sur la base des rapports que devra lui transmettre périodiquement la commune (jusqu’à 4 rapports en 6 ans). Le dépassement de délai devra être justifié et pourra, le cas échéant, entrainer une modification du PIL (moyennant autorisation du Gouvernement) ou encore déboucher sur une sanction au Fonds des communes (v. plus loin).

Le caractère contraignant du calendrier de mise en œuvre, le besoin d’autorisation en cas de modification de ce calendrier, la nécessité de produire des rapports annuels conséquents ainsi que les contrôles intermédiaires de la Région doivent impérativement être levés, jugés non pertinents et contradictoires au principe même du droit de tirage. Le contrôle a posteriori s’avère effectivement suffisant.

-     De manière générale, toute modification du PIL (en ce compris du calendrier) devra d’une demande motivée et du respect de la procédure, des conditions et des limites fixées par le Gouvernement wallon. Il en découlera une lourdeur administrative importante, contraire à l’autonomie des pouvoirs locaux et à l’allègement des procédures qui doivent fonder un droit de tirage.

Sanctions et Fonds des communes

L’avant-projet de décret réforme également le mécanisme de sanction, dont le système actuel n’a jamais trouvé à s’appliquer. Il s’agit d’une réduction de la dotation au Fonds des communes pour les communes concernées. Trois situations peuvent conduire à une sanction:

1. la commune ne remet pas de PIL;
2. le PIL proposé par la commune n’est pas approuvé définitivement en raison de facteurs imputables à la commune;
3. un calendrier de réalisation des projets n’a pas été respecté, à condition que ce non-respect soit dû à des facteurs imputables à la commune ou que la commune n’ait pas remis à la Région un rapport intermédiaire sur l’état d’avancement du PIL.

Rappelons qu’il serait inacceptable, selon l’UVCW, que des communes volontaristes soient sanctionnées. La désapprobation totale ou partielle d’un PIL, au regard d’éventuelles priorités régionales fixées par exemple par le biais d’une circulaire, ne pourrait donc conduire à des sanctions.

Le montant maximal de la sanction, le cas échéant annuelle, est calqué sur le montant de la tranche annuelle ou de l’inexécutée du droit de triage. Il s’agit donc de montants bien supérieurs à ceux prévus dans l’arrêté du Gouvernement wallon de 2013. Soulignons que cette réduction de la dotation annuelle au Fonds des communes s’ajoute à l’obligation pour la commune ou l’opérateur local de rembourser le droit de tirage perçu, mais inutilisé. La fixation de ce montant maximal est basée sur les mêmes critères de répartition du FILP, qui paraissent inacceptables, inopportuns et infondés. 

Selon l’UVCW, la sanction doit impérativement tenir compte des moyens et des capacités d’action de la commune. Or, pour certaines communes, le montant maximal de la sanction pourrait dépasser celui de la dotation d’un an au Fonds des communes. De même, plus une opération contiendra un nombre important de logements, plus lourd pourra être le montant maximal de la sanction en cas de dépassement de délai. La proportionnalité entre le montant de la sanction et l’objectif poursuivi ne semble dès lors pas rencontrée en l’espèce.

Une part du produit de ces sanctions alimentera une dotation spéciale au Fonds des communes, spécifiquement instituée à cet effet. Ceci est à souligner positivement pour autant que cette dotation concentre bien l’ensemble du produit des sanctions perçu. Précisons par ailleurs que l’avant-projet prévoit que les communes qui franchiraient à la baisse le seuil de 10% de logements publics pourraient continuer à bénéficier de la tranche Stock durant cinq ans.

Enfin, l’UVCW insiste pour que les droits de la défense soient garantis et qu’une chambre de recours, indépendante, saisie à la demande de la commune, soit instituée. De même, l’effet incitatif de la sanction ne serait, selon l’UVCW, possible que moyennant une réelle amélioration des outils à disposition des communes et des opérateurs locaux, en particulier en matière de disponibilité foncière, de construction et de gestion de ces logements publics.

Le lecteur trouvera, en annexe, l’avis complet du CA de l’UVCW.