Arrêté d'insalubrité, d'inhabitabilité et permis de location: les amendes administratives enfin d'application

Ce 9 août 2012 est entré en vigueur l'arrêté du Gouvernement wallon du 12 juillet 2012 relatif à la perception et au recouvrement des amendes administratives applicables en vertu des articles 13 ter, 200 bis et 200 ter [1]. Cet arrêté définit le montant des amendes administratives qui peuvent notamment être infligées aux bailleurs qui louent un logement pourtant déclaré inhabitable par le bourgmestre ou qui mettent en location un bien, sans avoir obtenu au préalable le permis de location requis.

L'adoption de cet arrêté était attendue de longue date par les villes et communes [2]. A défaut, l'effectivité des politiques mises en place au niveau communal s'avérait compromise, particulièrement face au non-respect des principes relevant du permis de location [3].

Il convient ici de détailler les principes et procédures applicables afin d'assurer la compréhension par tous, des enjeux sous-jacents à l'adoption de cet arrêté.

Soulevons d'emblée qu'en cette matière la commune ne joue pas un rôle de premier plan. L'acteur clé reste la DGO4. La commune pourra cependant, avec l'aide de son collège communal, procéder aux constats des infractions aux dispositions du code et activer ainsi le processus répressif. Contrairement à d'autres politiques sectorielles, elle ne pourra malheureusement bénéficier des fruits de son constat qui seront reversés soit à la Région, soit dans un Fonds destiné au relogement des personnes expulsées (v. infra) [4].

Rappelons que le mécanisme explicité ci-après, ses amendes et sanctions, ne sont pas d'application pour les arrêtés pris sur la base des articles 133 al. 2 et 135 par. 2 de la nouvelle loi communale. Seuls les arrêtés du bourgmestre pris en vertu du Code wallon du logement et de l'habitat durable sont ici concernés.

1. Les comportements infractionnels passibles d'une amende et leurs contrevenants

Le Code wallon du logement et de l'habitat durable contient un titre IV spécifique (article 200 bis à 202 bis) relatif aux dispositions administratives et pénales. Depuis le 1^er juillet 2012, un nouveau comportement infractionnel, soumis à des amendes spécifiques, est consacré à l'article 13 ter du même code [5].

A. Les articles 200 bis et 201

Ces articles énoncent les différents comportements infractionnels susceptibles de poursuites pénales ou d'amendes administratives. Ils sont au nombre de quatre:        

1. Permettre l’habitation dans un logement dont l’interdiction d’accès ou d’occupation a été déclarée par le bourgmestre [6] en vertu de l’article 7, alinéa 3 (en substance, les arrêtés d'inhabitabilité).

       Dans ce cas, sont passibles d'une sanction pénale ou d'une amende administrative, le(s) titulaire(s) de droits réels sur le logement et, lorsque celui-ci est donné en location, le bailleur(s) et le ou les occupant(s) éventuel(s).

1. Faire obstacle à l’exercice des missions des fonctionnaires et des agents communaux agréés visés à l’article 5 (les "enquêteurs salubrités") [7].

       Dans ce cas, toute personne peut être concernée: du locataire au propriétaire(-bailleur) en passant par un tiers venu, par exemple, soutenir l'occupant dans sa démarche infractionnelle.

1. Louer ou mettre en location un logement sans avoir obtenu de permis de location [8].
2. Louer un logement disposant d'un permis de location, mais contrevenant à une disposition arrêtée par ou en vertu des articles 10 et suivants.

Dans ces deux derniers cas, c'est le bailleur qui sera passible d'une amende administrative.

L'article 200 bis précise que l'amende n'est applicable qu'au contrevenant, même si l'infraction a été commise par un préposé ou un mandataire.

Le code ne fait pas de distinction entre propriétaire ou bailleur privé et public. Les amendes et poursuites peuvent donc être engagées en toute hypothèse, quelle que soit la qualité du titulaire de droits réels. Nous ne pouvons que regretter cette situation et les implications directes qui en découlent pour l'ensemble des acteurs publics. Ces derniers ne pourraient aucunement subir les conséquences de leurs situations financières et payer ainsi pour le manque structurel de moyens qui leur sont actuellement octroyés afin d’assurer la rénovation de leur parc. En cas de constat, cette situation de fait devra, à tout le moins, être reconnue comme cause d'exonération (v. infra).

B. L'article 13ter

A ces quatre situations infractionnelles, s'ajoute, depuis le 1^er juillet 2012, une cinquième hypothèse reprise à l'article 13 ter du Code wallon du logement et de l'habitat durable [9].

Elle vise la possibilité d'imposer une amende administrative au(x) bailleur(s) qui loue(nt) un logement dont le ou les occupant(s) est (sont) expulsés par le bourgmestre suite à une interdiction d’occupation prise par le bourgmestre, le collège communal ou le Gouvernement sur la base du Code wallon du logement et de l'habitat durable.

Concrètement, sont ici essentiellement visés les arrêtés d'inhabitabilité pris par le bourgmestre [10] pour cause de non-respect des critères minimaux de salubrité ou, dans certains cas, pour cause de surpeuplement [11]. Sont également visés les cas dans lesquels le bourgmestre [12] est amené à prononcer l'interdiction d'occupation d'un logement qui s'est vu retirer son permis de location (art. 13 al.3) [13].

L'objectif poursuivi par le législateur est d'accentuer la responsabilisation des propriétaires face aux biens qu'ils mettent en location et des conséquences que cette location peut avoir sur les occupants. Le montant des amendes est en effet versé dans un Fonds spécifique destiné au financement du relogement des personnes expulsées suite à un arrêté d'inhabitabilité pris par le bourgmestre (article 7 et 13 bis). Cette responsabilisation répond aux attentes de l'Union des Villes et Communes de Wallonie qui souhaitait que les conséquences, notamment financières, du relogement de ces personnes expulsées (suite au non-respect par le bailleur des critères minimum de salubrité) soient assurées par ce dernier et non par la collectivité. Cette responsabilisation est devenue de surcroit le corolaire indispensable à la consécration de l'obligation de relogement consacrée à l'article 7 du code qui s'imposera bientôt à l'ensemble des bourgmestres [14].

A la lecture de cette disposition, se pose cependant la question de l'élément constitutif de l'infraction: est-ce dès la prise de l'arrêté constatant l'inhabitabilité (l'inhabitabilité entraine en effet par principe l'expulsion des locataires, à court ou moyen terme) ou est-ce au moment de l'expulsion effective des occupants (expulsion qui, en pratique, peut avoir lieu plusieurs mois après la notification de l'arrêté).

Tant la DGO4 que le Cabinet du Ministre du Logement soutiennent la première interprétation: le bailleur est redevable de l'amende, dès la notification de l'arrêté d'inhabilité. Outre son intérêt pratique en termes de constat (v. infra), cette position permet d'assurer l'objectivité et l'égalité dans l'application de la mesure. Dans la seconde hypothèse en effet, l'infraction est liée, en réalité, à la réaction du locataire. Ce ne serait qu'en cas d'expulsion, et donc, d'absence de départ volontaire de l'occupant, qu'un constat pourrait effectivement être dressé. L'interprétation choisie a par ailleurs l'intérêt de renforcer l'importance des discussions et négociations préalables à la prise d'un arrêté. Rappelons en effet qu'un arrêté du bourgmestre ne constitue généralement que l'aboutissement d'un long cheminement, durant lequel la ou les personne(s) concernée(s) a (ont) pu exposer ses (leurs) moyens et réaliser, le cas échéant, l'ensemble des travaux nécessaires à la réhabilitation du logement. L'arrêté n'est alors souvent que la formalisation de l'imposition de la réalisation de ces travaux résultant du constat d'échec de ces négociations. Par la consécration de cette interprétation, la réflexion et le processus présidant à la prise d'un arrêté du bourgmestre seront donc d'autant plus importants, de par ses nouvelles implications, pour le destinataire mais aussi, pour la commune.

2. Le montant de l'amende

Les infractions précitées font soit l'objet de poursuites pénales soit d'une amende administrative [15]. A l'exception cependant de l'infraction pour "expulsion" (article 13 ter) qui elle, nous le verrons, ne peut faire l'objet que d'amende administrative.

Au pénal, le contrevenant risque une amende comprise entre 25 et 625 euros (soit entre 150 et 3.750 euros par application des décimes additionnels). Cette amende est doublée et couplée d'une peine de 8 jours à un an d'emprisonnement dans deux hypothèses: si la personne concernée récidive dans les cinq ans qui suivent une première condamnation et si le bailleur loue ou met en location un logement nonobstant un refus ou un retrait de permis de location.

L'amende administrative s'élève à un montant compris entre 500 et 12.500 euros. L'arrêté du 12 juillet 2012 définit de manière plus précise ces montants:

• 2.500 euros pour celui qui loue un logement dont les occupants sont expulsés par le bourgmestre suite à une interdiction d’occupation (article 13 ter);
• 5.000 euros pour celui qui permet l’habitation dans un logement dont l’interdiction d’accès ou d’occupation a été déclarée (article 200 bis, par. 1er, alinéa 1er, 1°);
• 500 euros pour celui qui fait obstacle à l’exercice des missions de l'enquêteur "salubrité" (article 200 bis, par. 1er, alinéa 1er, 2°);
• 1.500 euros pour celui qui loue sans permis de location ou qui contrevient, après obtention dudit permis, aux conditions énoncées dans l'article 10  (article 200 bis, par. 1er, alinéa 1er, 3°).

Le montant des amendes a été défini en fonction de la gravité des infractions. Par exemple, il a été estimé que l’absence de permis de location ou le fait de faire obstacle à l’exercice de la mission d’un enquêteur sont des infractions moins graves que la mise en location d’un logement frappé d’un arrêté d’inhabitabilité (et donc potentiellement dangereux pour la santé ou la sécurité de ses occupants).

Ces différentes infractions sont cumulables pour un même logement. Si une nouvelle infraction est constatée dans les deux ans à compter de la date du rapport du constat, le montant de l'amende est doublé. Ces montants s'entendant "par logement". Les différentes amendes peuvent être cumulées en cas de pluralité d'infractions. Le montant de l’amende est plafonné à 12.500 euros pour un immeuble. Ce plafond n'est pas d'application en cas de récidive.

A titre d'exemple, le bailleur qui loue un logement de 25 m² – pourtant déclaré inhabitable et fermé par le bourgmestre, sans permis de location préalable et pour lequel un nouvel arrêté d'expulsion doit être pris – pourra être soumis à une amende de 9.000 euros (2.500 + 5.000 + 1500). Le bailleur qui loue 4 logements au sein d'un immeuble déclaré inhabitable, dans son ensemble, pourrait se voir infliger une amende de 10.000 euros. Si, de surcroit, 2 de ces logements étaient loués sans permis de location, une amende de 3.000 euros supplémentaires pourrait être infligée. Le tout serait cependant plafonné à 12.500 euros, car ces logements sont situés dans un même immeuble.  

3. La procédure

La procédure applicable est définie à l'article 200 bis. Comme nous l'avons mentionné, les infractions reprises au sein des articles 200 bis et 201 font soit l'objet de poursuites pénales, soit d'une amende administrative. Une procédure "en cascade" est décrite au sein du code.

Cette procédure peut se résumer comme suit: un constat de l'infraction est dressé et est envoyé au Ministère public ainsi qu'au Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement. Si les poursuites pénales sont entamées, l'application des amendes administratives est exclue. A défaut de poursuite pénale, le Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement décide, après avoir mis le contrevenant en mesure de présenter ses moyens de défense, s'il y a lieu d'infliger une telle amende du chef de l'infraction. Des possibilités de recours et des mesures contraintes sont spécifiées au sein du code.

Face à un constat d'infraction pour "expulsion" (article 13 ter), seule, une amende administrative, à l'exclusion donc de toute poursuite pénale, pourra être envisagée. Cette infraction n'est en effet pas reprise à l'article 201 du Code wallon du logement et de l'habitat durable qui contient les différents comportements susceptibles de poursuites pénales. La procédure applicable est identique à celle résumée ci-avant, décompte fait de la partie "pénale".

Nous analysons ci-dessous le contenu précis de la procédure en soulevant, si nécessaire, les spécificités propres aux infractions pour "expulsion". Nous relèverons par ailleurs les aménagements procéduraux actés par la DGO4 et destinés à simplifier la mise en œuvre du processus.

Nous précisons que, en l'absence de recul sur la mise en œuvre de cette procédure, la pratique va nécessairement, dans les prochains mois, venir adapter ou modifier certains points des étapes explicitées ci-dessous. Par cette mise à jour au 1^er mars 2013, nous avons déjà pu intégrer certaines recommandations édictées par la DGO4. Nous ne manquerons pas de vous tenir informés d'autres évolutions potentielles.

A. Du constat de l'infraction

L'article 200 bis par. 1^er al. 2 précise que les infractions sont "consignées dans un constat transmis par les fonctionnaires et agents de l’administration désignés ou par le collège communal de la commune où est situé le logement (ou, en cas d’inaction du collège, par le Gouvernement [16]) au [Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement] et au Ministère public"

Il revient donc au collège communal de transmettre à la Région l'ensemble des informations nécessaires à la poursuite de ces infractions. Il pourra bien entendu déléguer la préparation du dossier de constat. A notre sens, il n'est pas nécessaire qu'une désignation expresse et personnelle soit réalisée. Rien n'est en effet prévu sur ce point au sein de la règlementation. Le constat pourrait ainsi être transmis par le collège communal sur la base d'informations reçues du service logement ou du service urbanisme. Un agent spécifique pourrait également être désigné afin de réaliser ces différentes démarches préparatoires. La charge de travail inhérente à cette mission et les politiques communales en la matière influenceront nécessairement le choix du moyen pertinent.

L'essentiel de la mission consiste à démontrer, d'une part, l'occupation effective du logement et, d'autre part, qu'une telle occupation s'avère contraire:

• à l’interdiction d’accès ou d’occupation telle que déclarée par le bourgmestre en vertu de l’article 7, alinéa 3.
• au respect des formalités relatives au permis de location, c'est-à-dire, soit l'absence de permis, soit le non-respect des conditions stipulées à l'article 10. Dans ce dernier cas, le non-respect des conditions devra être démontré par le biais, par exemple, du rapport d'un "enquêteur salubrité" (article 5 du Code) ou d'un rapport du service incendie si le règlement communal incendie est mis en cause.

Si obstacle est fait à l’exercice des missions des "enquêteurs salubrités" précités, il reviendra à ces derniers de le rapporter.

Enfin, pour enclencher l'amende administrative stipulée à l'article 13 ter, il reviendra au collège de transmettre au Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement copie de l'arrêté du bourgmestre qui précise expressément l'inhabilité du logement et l'interdiction d'occupation conduisant à l'expulsion des occupants. Notons que pour cette infraction spécifique, la DGO4 considère qu'un transmis spécifique du collège communal, tel que requis pour les autres infractions à l'article 200 bis, n'est pas indispensable. Le transmis que la commune réalise conformément à l'article 11 de l'arrêté du 30 août 2007 [17] est considéré comme suffisant pour enclencher la procédure.

Les formes de ce constat ne sont pas définies. Les communes pourront utilement se baser sur leur pratique en matière de sanction administrative tel que prévu notamment à l'article 119 bis de la nouvelle loi communale. Plusieurs éléments devraient nécessairement se retrouver au sein du constat: la date, l'adresse de l'immeuble ou du logement concerné, les noms du ou des titulaires de droits réels et des occupants du bien, la base légale ainsi que l'infraction constatée et les faits. Une distinction précise devrait être réalisée si plusieurs logements sont concernés au sein d'un même immeuble.

Afin d'assurer au mieux le suivi de la procédure et parfaire sa légalité, la DGO4 a rappelé, dans un courrier envoyé aux communes, les mentions essentielles qui doivent figurer dans l'arrêté d'inhabitabilité:

• la mention de la base légale sur laquelle l'arrêté est fondé (le Code wallon du logement et de l'habitat durable);
• la procédure d’enquête réalisée;
• la mention de l'inhabitabilité du logement dans le corps du texte ainsi qu’une date ou un délai précis dans lequel les occupants doivent avoir quitté les lieux; la simple mention d'une expulsion potentielle sans date déterminée ne pourrait suffire;
• le recours devant le Gouvernement wallon dans les 15 jours de l’arrêté;
• la date, la signature, la motivation, …

Par ailleurs, la DGO4 souhaite que le transmis de l'arrêté soit accompagné de l'identité et des coordonnées des propriétaires ainsi que, si possible, l'identité des locataires occupant le bien au moment de la prise de l'arrêté; l'identité des occupants au moment de la rédaction du rapport d'enquête constituant un minimum. Pour les communes "agréées", copie du rapport d'enquête peut dans ce cadre, utilement, être joint à ce transmis. 

Le collège doit ensuite transmettre le constat au Ministère public et au Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement du Département du Logement de la Direction générale opérationnelle de l'Aménagement du territoire, du logement, du patrimoine et de l'Energie du Service public de Wallonie [18] (Adresse: Service public de Wallonie. Département du Logement. Direction des Etudes et de la Qualité du Logement. Rue des Brigades d'Irlande, 1, 5100 Jambes-Namur).

En pratique, il est convenu que, dans tous les cas, le transmis ne se fasse qu'à la DGO4. Celle-ci se chargera de centraliser la procédure et de transmettre ensuite le constat au Ministère public. Cette centralisation permettra un meilleur suivi des dossiers par l'administration régionale et facilitera le retour d'information aux communes sur la suite du dossier.

Ni le code, ni l'arrêté n'imposent de transmettre le constat réalisé au contrevenant. La commune a donc la faculté de le faire, mais il n'y a aucune obligation spécifique. L'information sera dans tous les cas réalisée par le Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement du Département du Logement notamment lorsqu'il invitera le contrevenant à présenter ses moyens de défense.

B. Des poursuites pénales

Dans un premier temps, sur la base du constat réalisé et transmis, il appartient au procureur du Roi de statuer sur l'opportunité d'entamer ou non des poursuites pénales. Il dispose d'un délai de 2 mois à compter du jour de la réception du constat pour notifier sa décision au Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement. Si les poursuites sont entamées, elles excluent alors l'application d'une amende administrative, même si un acquittement les clôture. Soulignons que rares sont les cas où des poursuites pénales sont effectivement entamées.

En termes d'infirmation, il convient de constater que la décision du Ministère public est transmise au Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement et non à celui qui a dressé le constat. En conséquence, les communes qui auraient procédé de la sorte ne sont pas informées des suites données à la procédure. Dans certaines hypothèses, cette information pourrait cependant s'avérer utile. En pratique, rien n'empêche les communes de s'informer auprès de la DGO4 des suites de la procédure. Cette dernière propose cependant de réaliser une information systématique aux communes sur le suivi de tous les dossiers ouverts sur son territoire afin de favoriser la collaboration entre l'ensemble des acteurs. Un courrier de confirmation ou d'information sera ainsi envoyé aux communes dès qu'une procédure sera entamée envers un immeuble sis sur le territoire communal; que le constat ait été dressé par la commune ou par la Région.

Rappelons que le Ministère public n'est pas appelé à se prononcer face à une infraction pour "expulsion" (article 13 ter).

C. Des amendes administratives

Si, compte tenu de la gravité de la situation, le procureur du Roi décide de ne pas poursuivre l'infraction, omet de notifier sa décision dans les délais ou que l'on se trouve face à une infraction pour "expulsion", une amende administrative pourra être infligée.

Il reviendra alors au Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement de décider s'il y a lieu d'infliger une telle amende du chef de l'infraction. Il devra au préalable mettre le contrevenant en mesure de présenter ses moyens de défense. Pratiquement, un courrier sera transmis au contrevenant l'invitant à les faire valoir, dans le mois.

Ainsi, par ce biais, la personne concernée pourrait avancer certaines circonstances particulières pouvant conduire à une exonération du paiement de l'amende. Nous pensons, par exemple, aux hypothèses dans lesquelles le comportement infractionnel constaté ne pourrait lui être directement imputé (exemple: constat de surpeuplement lié au comportement du locataire et contraire aux dispositions du bail). Ces situations seront analysées au cas par cas. Une jurisprudence administrative devrait ainsi se constituer au fur et à mesure. 

Sur la base de ces éléments, une décision motivée pourra être prise et le montant de l'amende fixé. L'administration ne dispose d'aucune marge de manœuvre sur ce point. L'arrêté du 12 juillet 2012 fixe en effet de manière claire et précise, sans recours aux "fourchettes", le montant de l'amende à infliger pour chaque infraction. Le contrevenant sera donc soit soumis à l'amende administrative dans son intégralité soit non soumis. Le texte ne prévoit pas de situation intermédiaire.

La décision administrative par laquelle l’amende administrative est infligée ne peut plus être prise cinq ans après le fait constitutif d’une infraction. L’invitation au contrevenant de présenter ses moyens de défense interrompt le cours de la prescription.

Cette décision est notifiée au contrevenant par lettre recommandée à la poste en même temps qu’une invitation à acquitter l’amende dans le délai de 2 mois à compter du jour de la notification. Cette notification éteint l'action publique.

Le montant est acquitté par versement ou virement au compte du Service public de Wallonie – Département de la Trésorerie. Le paiement de l’amende met fin à l’action de l’administration. Le principe est similaire si l'amende administrative est due en vertu de l'article 13 ter.  

D. Du recours

Le contrevenant qui conteste la décision notifiée introduit, à peine de forclusion, un recours par voie de requête devant le tribunal de première instance dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision. Ce recours suspend l’exécution de la décision.

E. De la contrainte.

Si le contrevenant demeure en défaut de payer l’amende et ce, même après rappel de paiement, le Receveur général de la Direction des recettes du Département de la Trésorerie, de la Direction générale transversale du Budget, de la Logistique et des Technologies de l’Information et de la Communication du Service public de Wallonie est désigné pour décerner la contrainte. Elle est rendue exécutoire par l’Inspecteur général du Département du Logement de la Direction générale opérationnelle de l’Aménagement du Territoire, du Logement, du Patrimoine et de l’Energie du Service public de Wallonie [19].

Cette contrainte est signifiée au débiteur par exploit d’huissier avec commandement de payer sous peine d’exécution par voie de saisie [20].

4. disposition transitoire

Pour clôturer, il convient de savoir si l'entrée en vigueur de l'arrêté du 12 juillet 2012 est d'application pour l'ensemble des infractions ou seulement pour celles commises ou constatées à partir de son entrée en vigueur ou de celle du décret du 9 février 2012 modifiant le Code wallon du logement.

De nouveau, il s'impose de distinguer les infractions prévues aux articles 200 bis et 201 de celles nouvellement consacrées à l'article 13 ter.

Pour les premières, les comportements y précisés étaient déjà reconnus comme infractionnels avant l'entrée en vigueur de l'arrêté du 12 juillet 2012. Les contrevenants pouvaient être poursuivis, et certains l'ont été, devant les juridictions pénales. Par ailleurs, ces infractions constituent pour la plupart (exception faite du 2° de l'article 200 bis par. 1^er) des infractions "continues", et peuvent donc encore être, si ce n'a déjà été fait, pleinement constatées et poursuivies.

En conséquence, pour les infractions commises avant le 9 août 2012, mais qui n'auraient pas encore été constatées, la procédure explicitée à l'article 200 bis est pleinement d'application avec les amendes administratives.

Pour les infractions commises avant le 9 août 2012, mais qui auraient été constatées. Trois cas de figure peuvent se présenter:

• soit le Ministère public a poursuivi et les amendes administratives sont exclues;
• soit le Ministère public n'a pas encore épuisé son délai de 2 mois, les amendes administratives pourront alors pleinement s'appliquer par la suite s'il ne poursuit pas ou ne répond pas dans les délais;
• soit le délai de 2 mois est écoulé (ou le Ministère public a décidé de ne pas poursuivre), dans ce cas le Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement peut reprendre le dossier et dispose de 5 ans après la commission des faits constitutifs de l'infraction pour prendre sa décision relative aux amendes administratives.

Pour l'autre type d'infraction, spécifié à l'article 13 ter, le principe diffère. Seules les infractions commises après le 1^er juillet 2012 (date d'entrée en vigueur de la disposition) et dûment constatées pourront effectivement être soumises à amende administrative. Pratiquement, l'amende sera due si l'arrêté du bourgmestre constatant l'inhabitabilité a été pris à partir du 1^er juillet 2012 et que le constat est transmis par le collège communal au Directeur des Etudes et de la Qualité du Logement.